基于事件生命周期的应急指挥信息沟通过程分析

□佘 廉 程聪慧

[1.国家行政学院 北京 100089; 2.华中科技大学 武汉 430074]

引言

突发事件尤其是重大突发事件破坏性大、影响范围广，往往需要多层级的指挥体系对多个职能部门进行指挥协调。研究表明，缺乏合作经验、心智模式不同、信息沟通不畅及信息共享程度低是影响部门协作水平及应急指挥效能的重要因素。其中，合作经验缺乏、心智模式不同可以通过应急培训演练适当克服，信息沟通不畅则可通过现代通信技术和计算机技术建设的信息系统在一定程度上予以克服。一些领域如制造业，通过建设ERP（Enterprise Resource Planning，企业资源计划系统）等系统实现了企业内部管理流程和组织体系的重组，电子商务利用互联网技术创造了新的企业和顾客的交流方式、交易流程。但在应急管理领域，信息技术的运用仍处于早期替代阶段，尚未对管理形成一定的建构性，因此，迫切需要考虑信息技术对应急指挥信息处理流程的重组影响，将技术和管理紧密结合以实现更高层次的系统建设目标，提高突发事件应急指挥能力。

因此，本文基于事件生命周期发展的角度，通过剖析应急指挥活动的宏观和微观过程，从应急指挥信息沟通的构成要素入手，分别对信息沟通的主体、内容、渠道以及过程进行分析，并对事件链发展中的应急指挥信息沟通进行初步阐释，为提高应急指挥信息沟通效率提供借鉴。

一、国内外研究现状

信息沟通目的在于提高沟通主体之间行为的一致性，促进不同主体之间的协作。突发事件具有难以预测和认知的特点，其事件链过程表现不明显或难以判别，进而导致应急指挥过程复杂多主体、多方信息不对称和单方信息不完整等问题的出现，关于应急指挥信息沟通的研究集中于信息沟通机制构建、技术系统建设及其应用等方面。

国际上为了促进信息沟通和共享，普遍建立了应急信息网络或应急信息系统。系统功能主要集中在三个方面：一是提供跨区域的支持全灾种的人财物等后勤信息；二是结合地理信息系统提供单灾种事件发展趋势预测报告、事件影响范围报告，以便展开应急规划、资源配置、关键设施保护等活动；三是伤亡和保险信息管理。应急信息技术系统在事件应对中发挥了重要作用，跨区域系统还使得参与机构形成了一个大型网络协作组织。美国为减少信息系统的实施障碍，充分结合管理和技术，发布了信息系统建设法案，建立了针对组织内部或组织间的五个不同的应急信息系统。其中，FEMA（Federal Emergency Management Agency，联邦应急管理署隶）主导开发的国家应急信息系统经过多年的建设，集成了事件模型和各类数据，可以支持以化学事故为主的多灾种多部门协作的应急活动，并能迅速实现平战转换，支持从减灾阶段到恢复阶段的应急全过程。但是，其他多数国家的应急技术系统主要是实现搜救和人财物信息管理等通用型作业功能，无法实现跨行政区域的应急指挥和协调功能。

我国相关研究呈现碎片化，应急信息技术系统开发受计算机通信技术与应急管理共同推动。随着我国应急管理体制从单一灾种应对到全风险全过程的综合协调应对的过渡，应急管理信息系统也逐渐从单灾种应急系统向综合应急平台转变。相关研究者们认为它“能改变同级部门间条块分割、独立作战的局面”，能有效集成应急资源信息、评估危险源、提高快速反应和应急指挥能力[2~3]。而在现有的信息沟通模式方面，存在以下不足：一是机构间的直接信息沟通渠道尚未建立，沟通以倒U型渠道为主；二是应急信息系统的建设和应用不足不规范，应急信息呈碎片化分布，共享度集成度低，不利于多机构联动应急；三是沟通方式以横向和逐级纵向为主，较少对角线和越级纵向的跳板式沟通规范，对紧急情况下的信息沟通支持程度低；四是缺乏信息沟通模式的转换机制，即事件发生重大变化或是原有信息沟通渠道出现故障时，不能灵活的建立或转换成新的信息沟通模式。

图1 应急指挥事件过程图

因之，应急信息环境更为复杂、多变，其间噪音源、噪音类型多，噪音干扰大，属于不同职能部门的信息源和信息用户之间缺乏稳定、直接的信息渠道。这些问题导致应急过程中信息缺乏集成度、信息传递实时性不足、信息内容准确性不足，甚至信息用户无法获取到所需信息。对于应急指挥机构而言，因为无法全面掌握事件演变信息、应急救援机构的行动信息、应急资源的准备状况等，难以有序监控和协调各项救援行动。

二、应急指挥业务过程分析

（一）事件发展的业务过程分析

按照事件发生的生命周期观点，事件发展中的业务过程包括事前、事中、事后三个基本阶段，其中，应急响应针对事前与事中，业务恢复则在事后。每个阶段都对应着不同的业务工作，响应过程可能持续几分钟、几小时，但事后重建则需要几天、几个月甚至几年，整个过程直观表示如图1所示。

（二）应急指挥的业务过程分析

上文分析了事件发展过程中的业务过程，而从事件接报到应急响应终止，从事件信息、应急请求、预案信息的输入到应急方案的输出、事件发展状况的反馈，整个应急指挥的业务过程可微观表现如图2所示的情景演化过程。

图2 应急指挥业务过程图

三、信息沟通构成要素分析

（一）三维要素结构

应急指挥过程已在上文图示中清晰描述，那么，整个过程中的信息沟通则可以表示为一个由应急指挥信息沟通主体、应急指挥信息沟通渠道、应急指挥信息沟通内容构成的三维体。应急指挥信息沟通能力可以定义为：信息沟通能力=f(信息沟通主体，信息沟通内容，信息沟通渠道)，其中各构成要素的变化引起整个应急指挥过程的变化，可从三个维度着手，以“立体沟通”的多面向进行阐释。

信息沟通主体既是信息发出者也是接收者。根据其在事故中所处角色，将其划分为救助者、受灾者、破坏者和关注者等。其中，救助者包括各级政府及各政府部门等应急指挥者、现场专业救援队伍、后方物资筹调组等应急执行者，以及非政府组织、志愿者和企业等。关注者包括媒体和公众。

信息沟通内容以信息流的形式表现。应急指挥信息流是以支持应急指挥活动为目的，在特定发送双方之间流通的，具有特定主题的应急信息集合。信息的准确性、可靠性、深刻性制约着应急指挥信息沟通的有效性。

信息沟通渠道则是信息沟通的载体，是信息得以表达和传递的通道，沿着权力链的正式沟通渠道是应急指挥执行的关键，有时非正式的交流渠道更为重要。沟通渠道的选择对于信息沟通效率的影响很大，具体体现在信息内容、信息形式、传播速度、传播频率等多个方面。

（二）信息沟通网络

沟通网络是组织内外相对稳定的信息流动模型，产生于个人或集团以稳定方式交流信息的过程，这些个人或集团被称作节点。应急指挥的体系和沟通结构共同构成了信息沟通网络的结构，宏观与中观的沟通网络会结合多个微观网络，用不同层次的沟通枢纽产生强弱不同的相互联结，这种网络沟通的形式有利于信息的横向和纵向充分传递。

宏观层面上，一般沟通主体间的沟通活动可以用沟通网络直观表示，信息内容多样化并通过情报、知识表现，沟通渠道既有常规等级链式的也有跳跃式的。处于核心的沟通主体是指挥者，其次是救助力量，再次是媒体和社会公众。任何沟通主体在沟通网络中都是一个节点，任何层级的总指挥部都需要与各相关职能部门进行沟通，国家层面的总指挥部甚至还要与社会公众甚至国外媒体进行沟通。

中观层面的指挥核心主体是信息处理中心，需要采集、加工、传递来自上下左右各权力部门以及外界的信息，信息内容及其表现形式更为多样化。沟通网络结构因处于授权指挥的结构中而表现为沟通渠道、越级沟通和横向沟通较少。信息流通具有信息量巨大、信息内容庞杂、信息流多向、不确定性高的特点，沟通难点在于选择沟通主体、甄别过滤信息、解决信息过载和缺失间的矛盾。

在微观层面的任务执行上，指挥主体执行上级指挥部的决策方案，并协调灾难地区各救援机构间的行动，确保行动一致有序。指挥部不仅要对本地应急相关部门全面了解统筹安排，还要协调外部救援队伍。指挥部独立性较大、横向沟通较少，各救援队伍间形成的一个个联结松散的小集团，信息内容以事件发生现场情况、灾害损失、资源利用为主，各救援队负责人向现场指挥官汇报信息。

四、基于生命周期的信息沟通变化分析

（一）信息沟通的要素变化

1.沟通主体方面

在不同层次的指挥模式中，沟通主体的变化有共性也有区别。不断有针对特定事项的任务团队成立、加入、消解，导致越低层次的指挥模式中，沟通主体的动态性越强。而在高层次的指挥模式中，沟通主体的动态性稍弱，主要原因有四：一是指挥主体处在整个指挥体系顶层，几乎无可替代性；二是工作组的增减需要经过较为严格的审批；三是高层次的指挥面向长期目标，不能在短时内实现，工作组也不会很快面临缩减或重组；四是工作组的任务综合性较强，如果有新的任务也可以首先考虑增加到原有工作组中，同时遵循管理学的控制幅度原则，以保证指挥系统不至过于复杂。

图3 沟通主体生命周期

在应急组织的生命周期变化过程中（如图3所示），组织成立是随着事件发展和救援进程的推进，指挥官和参与者识别任务需求并将之分解，然后通过自组织、派遣、授权组建的方式来构建任务团队。任务团队构建成功后，确定目标和流程，进入运作阶段，可能会经历人员、目标、职能的调整，最后任务完成进入解体阶段。解体后的任务团队可能重组形成新的团队也可能退出。以汶川地震为例，在救援的黄金72小时，搜救团队最先进入现场救援，当确定搜救已最大限度完成时，搜救队伍退出。而医疗卫生救援、事故调查、新闻发布、物资协调、非政府组织等在灾后随即展开应急救援，并贯穿于整个抗震救灾过程。至于房屋重建任务团队则是在灾害发生后期进入，按照《汶川地震灾后重建规划工作方案》完成灾区恢复生产工作。

2.沟通内容方面

应急响应不同时点的应急指挥信息沟通内容与决策需求变化一致。汶川地震中温总理主持的总指挥部会议，随着救援进程推进，会议主题依次是搜救、次生灾害防范、卫生防疫、群众安置、救援物资分配、重建规划。外部沟通内容主要是事件信息（了解发生了什么）、灾情信息（了解造成了什么后果）、救援信息（了解处置情况、发布指导意见）三类。事件刚爆发时，信息沟通以事件信息为主，随后以救援信息和灾情信息为主。即使同一类信息，在不同时点的信息焦点不同，如前期了解灾情、中期了解事件演变、后期了解事件原因。

中层指挥者的沟通内容更为精细，前期外部沟通以事件信息、灾情信息为主，中期增加人财物等资源信息、事件演变信息以及来自专业人士的决策建议，后期则是事件调查及灾民安置信息。如汶川地震救援后期，抗震救灾任务的八条简略工作指导意见：“抓紧救治伤病人员、着力安排好受灾群众生活、全面加强卫生防疫工作、妥善做好遇难者善后处理工作、严防次生灾害、组织恢复生产、保持灾区社会稳定。”在形式上，是一个从一次信息到二次三次信息不断提高的过程。

执行层面的应急指挥任务团队的内容则集中于所负责的业务，以业务信息为主。前期是了解任务环境、任务目标、资源信息，中期是救援汇报、决策调度信息，后期则是统计信息。

3.沟通渠道方面

沟通渠道性质变化从沟通工具、沟通方向、规范性、反馈性几方面说明。从前期到后期，启用的沟通工具逐渐多样化、特殊化。沟通方向从开始的纵向长链条式，转变为纵向短链、横向、交叉沟通。沟通的规范程度也不断增加，沟通主体之间逐步形成适当稳定的沟通途径。在反馈性上，前期沟通以单向为主较少反馈。在最紧张的救援阶段，掌握正确的即时信息对协调各沟通主体的行为有着决定性影响，反馈是一种获取正确信息的重要方式。此外，沟通主体之间行为的依赖性逐渐增大，通过反馈是能促进目标和行为的一致性。

随着沟通主体的不断进出，联结沟通主体的沟通渠道也不断增加和缩减。如汶川地震发生，从5月12日到5月23日，指挥部扩展。而到10月14日，国务院抗震救灾总指挥部总指挥温家宝主持召开总指挥部第26次会议，会议指出经党中央国务院同意，不再保留国务院抗震救灾总指挥部，整个抗震救灾工作由此基本上转入灾后重建，工作以地方领导为主。但总体上，沟通渠道数量是增多的。体现在沟通网络中就是节点和边都增加，其中一些节点逐渐成为信息枢纽，但是不会改变沟通网络的特性。应急指挥上级的集中特性不会改变，跨级式沟通渠道增加，原有也沟通渠道上的通信量会增加。中层的授权特性也不会改变，但是节点数量和渠道方向会不断的动态变化，部分信息枢纽会不断的形成和消解。任务层上的分散特性也不会改变，节点的动态性更强，沟通渠道的性质变化则不是很大。

（二）信息沟通的过程变化

任何一个突发事件的生命周期可以划分为预防与准备、监测与预警、响应与救援、恢复与重建四个阶段，应急指挥信息沟通主要在响应与救援阶段进行。突发事件四阶段是一种较为粗略的事件发展划分方式，它指出事件发展的几个关键节点，这些节点还可以进一步划分。

图4 信息流量分布图

在响应与救援阶段，进一步划分为接警及先期处置、掌握灾情、了解资源状况、制定对策、发布命令、方案实施、监控与回应几个具体阶段。先期处置阶段，信息沟通简单、直接、迅速。掌握灾情和了解资源状况阶段的信息量需求最大，信息处理难度最高，该阶段信息沟通以上级向上级汇报为主的纵向沟通。而到制定对策阶段，则是横向沟通为主，来自不同领域的信息不断地交换发生耦合，最终形成决策。发布命令是由上到下的沟通，在监控与回应阶段，具有反馈的双向沟通形式。这几个节点有时并不严格按照顺序进行，往往是交叉、并行、反复的，具有非线性的特征。整个应急指挥过程中的信息流量各不相同，以信息流量为纵坐标，响应救援中的应急指挥各个节点为横坐标，可以绘制出直观显示响应与救援阶段信息沟通流量变化如图4所示，其中掌握灾情节点的信息流量最大，接警和发布命令节点的信息流量最少。

（三）事件链过程中的信息沟通

突发事件发生后，可能会引发一系列的次生、衍生事件，形成事件链式效应[9]。突发事件链说明不同事件之间的联系，描述了事件所在场景中的诱发因素[10]。事件链体现了初始事件的变异过程，是事件在演变过程中性质或等级发生了改变。次生、衍生事件是典型的事件性质变异，事件性质变异往往意味着单一事件演变为复合型事件，一般还伴随着事件等级提升，即事件的影响范围和破坏性急剧增加，需要提高应对级别。

事件变异对信息沟通的影响体现在多个方面：首先，沟通主体权力发生迁移、进而引起沟通网络中枢和边界改变。信息沟通伴随、支持各项救援功能或任务的实施开展，事件变异催生新的救援目标和功能，需要新的任务团队施行。事件性质与事件级别变异引起不同变化：前者产生新的属于其他职能部门的沟通节点，原节点可能消失。而后者产生相同职能系统内更高权力层次的沟通主体、同级别的沟通主体也增加，原沟通主体不会消失，但成为网络节点而更加繁忙。沟通网络中采集、传递、处理节点相应的重组。其次，沟通网络类型发生改变。由于沟通网络中枢的数量、位置、网络边界改变，网络的结构和类型也就发生改变。一般而言，改变会沿着单一、授权、集中、综合的路径，即沟通网络越来越大型复杂。再次，沟通内容跨越到新的专业领域。事件很可能引发新类型的事故，需要专业部门主导应对。如抗震救灾处理不当，很可能引发疾病疫情、堰塞湖、社会心理疾病、群体性事件等。沟通内容也不再局限于单一领域。最后，产生应急指挥信息沟通循环，即一个或多个新的接警到监控与回应的应急指挥沟通过程重新开始，直到应急结束，同时，多起事件的沟通循环很可能交叉进行。

五、结语

突发公共事件应急指挥信息沟通是一个主体异质、网络复杂的信息生产、交换和流通的系统，各层次应急信息沟通网络通过特定的沟通渠道联结起来以实现信息上传下达、左右互通。信息沟通顺畅对于应急指挥尤其是大型事故的应急指挥的顺利进行有着重要的支持保障作用。而应急指挥沟通在不同情景中的沟通模式存在很大差异，决定具体情景的因素又包括时间上的事件演变、救援进程的推进及空间上的事件发生地理位置和组织结构中的决策层次等，决策层次主要由事件性质和等级决定。

由于突发公共事件影响重大、情景迥异，加之应急指挥体系结构不合理，给应急指挥信息沟通带来很大困难。本文基于事件生命周期理论，通过流程构建的形式深入分析应急指挥业务过程和信息沟通过程，并在此基础上，详细描述事件和事件发展中信息沟通主体、内容、渠道等相关要素及其相互关系的过程变化，对提高应急指挥效能进而保障公共安全具有理论和实践意义。关于应急指挥信息流量随着时间推移在事件发展和应急救援各个阶段的增减变化量统计将是下一步的工作重点。

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