我国公共体育场馆政策法规演变研究——基于有效供给理论视角

杨风华，刘 洁，肖楠楠

（1.江汉大学体育学院，湖北 武汉 430056；2.武汉体育学院研究生院，湖北 武汉 430079）

我国公共体育场馆政策法规演变研究
——基于有效供给理论视角

杨风华1，刘 洁1，肖楠楠2

（1.江汉大学体育学院，湖北 武汉 430056；2.武汉体育学院研究生院，湖北 武汉 430079）

从有效供给的理论，采用文献资料法、数理统计法及归纳演绎法，以满足体育公共场馆政策需求为目的，总结了公共体育场馆政策演变过程的三个阶段，并分析了政策法规的供给效果，为我国公共体育场馆政策的制度供给的有效性提供一定借鉴。

有效供给；制度供给；政策法规

公共体育场馆是群众体育、竞技体育和体育产业发展的载体，是实现公共体育事业的资源性条件。近几年来，公共体育场馆市场化、民营化逐渐成为社会关注的焦点，而推进公共体育场馆供给有效性离不开相关政策的支持和保障。本研究以有效供给理论为视角，阐述我国公共体育场馆政策供给的演变过程、特征及相关对策，为我国公共体育场馆的有效发展提供理论依据和政策建议。

1 有效供给理论的解读

在现代西方经济学理论中，供给是指“在某一特定的时间内，在各种可能价格下，生产某种商品的生产者愿意并且能够提供的该种商品的数量。”［1］其内涵核心是指卖方以市场价格为转移的意愿与能力。萨缪尔森将供给定义为一定时期内一国各行业愿意生产和出售的商品和劳务的总量［2］。国内学者胡培兆教授认为“所谓有效供给就是能够创造有效需求的供给，推向市场的产品能够为市场需求所吸收。”［3］有效供给的实质内涵是指经济发展中生产可能性边界的持续扩张以及与收益递增趋势并存的供给机制，它是一个动态的、广义性的、多层次的范畴。［4］陈端计博士认为“有效供给”就是指供给能够出清、需求能够得到恰当满足、资源环境的乘载能力能够得以充分考虑、政府的政策法规能够得到很好贯彻的包括产品与劳务供给、要素供给及供给效率在内的三位一体式全方位互动的可持续型供给。［5］可以看出，在现代供给学派中，“有效供给”的内涵，不仅仅是指生产者以市场价格为条件提供商品与劳务的意愿与能力，而且是指经济运行与资源配置效率的供给机制，其内容包括货币与物质资源供给、自然资源存量及供给、人力资本存量与劳动力供给、技术创新与技术资源供给、制度创新与制度资源供给等方面。

借鉴国内外学者的研究，本研究认为所谓有效供给，就是能够拉动有效需求的供给，通过提供机制的供给和政府政策法规职能的供给，使推向市场的产品（产品的供给）都能够为市场吸收，公众需求能够得到恰当满足。

2 公共体育场馆政策的有效供给

基于本文对有效供给理论的理解，公共体育场馆有效供给不仅包括产品供给，还包括制度供给。产品供给的基础及关键就是制度供给，制度供给包括机制供给和政策供给。因此，除了重视公共体育场馆建设经营管理的效率（服务产品的有效供给），更应该重视政府职能管理的效益（制度产品的有效供给）。本研究就是基于有效供给的理解，着重阐述国家体育场馆政策法规的供给有效性的问题。政策是国家和政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则。［6］从政策的范畴来看，公共体育场馆政策是一系列针对或涉及公共体育场馆的谋略、法令、条例、办法、措施、方法等的总和。其主要表现形式包括体育场馆设施的相关法律、规章、行政命令、政府部门书面或口头的声明和指示以及行动计划与策略等形式。体育场馆政策法规制定和实施是政府职能的主要内容，是实现公共体育场馆服务产品的制度依据。根据有效供给的理论，体育场馆政策法规制定和实施实际上可以归类于是制度产品的供给，其有效性主要可以体现为两方面：一是政策法规是否实现体育场馆建设经营等需求者的恰当满足，二是政策法规是否促进体育场馆数量和质量的良性发展。

3 我国公共体育场馆政策演变过程

新中国成立以后，体育场馆的相关政策相继出台，体育场馆数量和质量也有了长足发展。对我国历年颁布和实施的体育场馆相关政策的梳理，了解政府政策法规供给的演变状况，有助于总结经验，提供借鉴，以促进政策法规的有效供给。

3.1规划建设时期体育政策法规供给：建设与使用

第一阶段：1949-1984年，规划建设时期。新中国成立后，体育设施的匮乏使得政府对体育设施的建设和管理极为重视，但相关法规建设相对滞后。建国后最早的关于体育场地设施的规定，是中国全国总工会在1955年《关于开展体育运动暂行办法纲要》中对体育场馆的修建、保管和利用做出的要求。1956年原国家体委发布了关于体育系统所属体育场所有关财务管理的几项原则规定，要求各单位加强财务管理，节约财政支出。原国家体委在1978年转发《关于加强城市和做好县的体育工作的两个意见中》又强调了体育场地设备要列入城市和县镇建设规划中，并重申了在《全国体育事业发展规划纲要（草案）》中提出的要在1985年前地辖市、县要到达“两场一池一房”要求。1980年原国家体委等单位联合发出《关于充分发挥体育场地使用率的通知》，对公共体育场馆的管理办法进行初步改革，实行“全额管理，定收定支，差额补贴，结余留用”的财务管理办法。1983年在原国家体委在《关于进一步开创体育新局面的请示》中指出一方面对现有场馆要努力提高使用效率，逐步完善配套，充分发挥效益；另一方面，积极兴建群众活动和运动队训练的简易场地。1950年，广州越秀体育场建设被视为新中国体育场馆建设的新起点，相继在60年代建立北京工人体育场馆、首都体育馆，以及70年代建成的上海八万人体育场是我国体育场地建设开始在中心城市展开，同时也推动其他地区场地设施建设进程。

3.2改革探索时期体育政策法规供给：转变思想与多样经营

第二阶段：1984-1995年，改革探索时期。改革开放以后，我国体育部门对体育场馆建设和管理的持续投入日益感到压力，积极开始探索改革措施。1984年，在《贯彻执行中共中央关于进一步发展体育运动的通知的意见》中原国家体委首次提出，在积极改善发展体育运动的物质条件，加大场馆基建投资资金的同时，在体育场馆的经营管理中，要提高使用率，实行多种经营，逐步向企业、半企业性的单位转变。原国家体委1986年发布的《关于公共体育场所应进一步改善经营管理积极向群众开放的通知》和《关于体育体制改革的决定》中，强调要正确处理经济效益和社会效益的关系，在发展体育事业的优先保证前提下实行体育场馆多种经营的实践改革，由行政管理型向经营管理型过渡。同年11月29日城乡建设环境保护部与原国家体委共同公布试行《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》。这是首次对不同人口的城市公共体育运动设施的面积做出了较详尽的规定。原国家体委1988年1月开始实行《全国体育先进县的标准的细则》中提出县级体育设施的兴建要拥有“两场、一池一房”的标准。1993年5月，《国家体委关于深化体育改革的意见》提出在坚持体育改革基本方向与原则的前提下，大多数公共体育场馆设施要由福利型、公益型和事业型向经营型转变，对有条件的体育事业单位要逐步将其推向市场，成立经济实体，实行企业化经营。原国家体委在1994年2月发布《关于公共体育场所进一步发挥体育功能、积极向群众开放的通知》，指出在保证体育训练竞赛，群众体育活动的前提下，可以开展多种经营活动，但不能破坏场馆结构或长期占用体育设施。1995年初，原国家体委在《关于公共体育场馆向群众开放的通知》中，提出要逐步探索出适应社会主义市场经济体制的群众体育社会化的新路子，在现有公共体育场馆原则上免费向群众开放体现社会效益的前提下，体育场馆设施可实行有偿性和经营性服务活动。在这一时期，90年亚运会的比赛场馆建设，使得中国体育场馆在规模、数量和现代化程度上都具备了举办洲级以上综合性运动会的实力，同时也开始思考赛后如何有效利用场馆进行经营的问题。例如，北京英东游泳馆在亚运会之后，由于亏损，于1994年由新奥特公司租赁经营，使得其经营状况发生了根本性变化，不仅扭亏为盈，4年为国家上交近1 500万元租金及能源费。［7］

因此，基于政策法规导向和自身发展诉求，各地公共体育场馆开始借鉴国外先进经验，从实际出发，因地制宜，大胆探索多种多样的改革方式和途径实践。

3.3改革深入时期体育政策法规供给：国家投入与社会开发

第三阶段：1995-至今，改革深入时期。国务院于1995年8月29日公布《体育法》，一方面规定公共体育设施应当向社会开放，为开展群众体育活动提供方便，提高体育设施的使用效率，另一方面，鼓励企业事业组织、社会团体和公民兴办体育场馆设施，共同支持体育事业发展。1996年11月，《国家体委关于深化改革加快发展县级体育事业的意见》提出公共体育场馆不应以营利为目的，但可以实行有偿服务和部分有偿服务，注重社会效益同时兼顾经济效益。在全国人大八届四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确提出，要“进一步改革体育管理体制，有条件的项目要推行协会制和俱乐部制。形成国家与社会共同兴办体育事业的格局，走社会化、产业化道路”。1999年6月国家体育总局发布《关于加快体育俱乐部发展和加强体育俱乐部管理的意见》提出积极利用社会各种场地资源，促进体育俱乐部的发展。1999年11月财政部、国家体育总局发布《全国体育场地维修专项补助经费管理办法》，为加强全国体育场馆维修，中央财政设立了专项补助经费及管理办法。国家体育总局2000年9月颁布《中国体育彩票全民健身工程管理暂行规定》，以国家及地方体育行政部门的体育彩票公益金作为启动资金，捐赠给城市社区和农村乡镇的相关单位，由受赠单位兴建公益性体育场地设施，国家进行监督调控，并规定所建设场地设施原则上免费，确实收费的必须用于全民健身工程的管理、维修、更新等方面。2000年12月，国家体育总局在《2001-2010年体育改革与发展纲要》中提出：加强公益性体育基础设施的规划和建设，各级人民政府，将城市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总体规划中，必须按照城市公共体育设施用地定额指标的规定，统一安排，合理布局；国家鼓励社会及个人投资兴建体育场馆设施，并在土地使用、资金贷款等方面给予优惠政策；2002年《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》提出要研究、制定有关政策措施，鼓励社会力量对体育赛事、公益性体育机构和公共体育设施的建设投入；第二十六条指出公共体育设施必须向社会开放，体育场馆收费价格要合理；应实现学校企事业等单位体育场地设施的社会共享；严禁侵占、破坏体育场地设施。2003年6月国务院公布《公共文化体育设施条例》规定，公共文化体育设施管理单位提供服务可以适当收取费用，收费项目和标准应当经县级以上人民政府有关部门批准。需要收取费用的，应当对学生、老年人、残疾人等免费或者优惠开放。公共文化体育设施的收入，不得挪作他用，必须用于公共文化体育设施的维护、管理和事业发展。条例还对临时出租做了具体规定。同时，国家鼓励各种社会力量共同建设公共文化体育设施，鼓励自愿捐赠等方式建立公共文化体育设施社会基金。该条例的颁布对于促进体育设施的建设，管理和保护，明确公共体育设施的功能，繁荣体育事业，满足人们体育需求起到法律保障作用。2003年，国家体育总局群体司颁布《雪炭工程实施办法》，开展利用体彩公益金在全国范围内援建综合性公共体育设施的活动。2009年8月国务院颁布《全民健身条列》，提出应当遵守公共文化体育设施条例的规定，进行公共体育设施的规划、建设、使用、管理、保护，并鼓励学校积极创造条件对外开放，可适当收费。2010年3月4日，《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》提出“积极鼓励民间和境外资本投资体育产业，兴建体育设施。”在加强公共体育设施建设和管理中还强调“多渠道投资兴建体育设施，加强中小型体育场馆和体育服务设施建设，特别要大力加强农村基础体育设施建设。大幅度增加群众性体育场所数量，改善体育设施和服务的供给结构、质量和效率，满足群众性体育运动和健身需求。”［8］2012年由国家发展改革委、国家体育总局共同下达的《“十二五”公共体育设施建设规划》中提出要完善和创新运营模式，首次明确表示对新建中小型体育场地设施，原则上依据“管办分离”，采取“公建民营”“委托管理”等方式，通过招投标选定社会组织或企业负责公共体育场馆的管理运营。例如，2004年宁波市游泳健身中心由政府投资1亿，通过公开招标，委托西格集团经营管理，按企业化模式运作。北京奥运包括国家体育场、国家体育馆、国家游泳中心等场馆及配套设施实行项目法人招标，尝试特许经营方式来建设经营。

随着国家有关体育设施的相关法规的颁布，地方政府或城市也相继出台了体育设施管理条例或办法。到2010年底，全国有22个省市专门颁布体育场馆设施的相关管理办法。这些体育设施管理条例或办法一般鼓励国家机关、社会团体、企事业单位和个人以投资、捐赠、赞助等方式参与公共体育设施建设，允许公共体育设施开展体育性有偿服务活动，活动收入用于公共体育设施的维护和体育事业发展。

4 我国公共体育场馆政策有效供给分析

在本研究中，依据有效供给理论理解和我国公共体育场馆政策法规的演变的实际过程，考量体育场馆政策供给有效性主要通过四个方面进行：第一，通过对场馆政策数量变化与场馆数量增长之间的耦合程度，分析两者关系；第二，通过对场馆的场地面积、投资金额、系统分布、经营性质的变化趋势来分析政策与场馆质量的关系；第三，通过对政策法规的位阶、操作性和规范性分析政策法规本身所具有法律效力；第四，通过对政策法规的结构、内容与社会认可程度，分析是否实现体育场馆消费者和建设经营者需求的恰当满足。

4.1公共体育场馆政策供给规模与场馆数量变化关系分析

从本文统计的数据表明，涉及到体育场馆相关政策法规的数量上共有52个，其中，1994-2004年间政策法规的颁布增量最为明显，达到33个，1983-1993年为其次，这与我国体育事业的改革深入有密切关系。据相关数据表明，1949年，中国体育场馆总数只有4 959个，到1974年底，各类体育场地（馆）总数为2.5488万个，1983年普查结果为41.5011万个，1995年底，总数为61.5693万个，2003年底，各类体育场地已经达到85.0080万个，而到2010年底，体育场地总量已经超过100万个，可以说60年数量增长了200多倍（见图1）［10］。对1994-2012年体育场馆政策颁布实施与场馆数量的数据进行相关性分析，双侧在置信度为0.01，为高度相关。说明政策颁布对于我国体育场馆增长的效果较为显著。

图1 体育场馆政策与场馆供给增长趋势图

4.2公共体育场馆政策供给规模与场馆质量变化关系分析

在对“第五次”与“第四次”体育场地普查期间相关数据进行比较，体育场地政策法规增长了41.2％，体育场地建筑面积增长了2.3％，场地面积增长了70.5％，体育场地建设资金增加了1542.5亿元，增长率为415％；场地类型增加了33.3％（见表1）。第五次体育场地数据显示，历年累计投入“标准体育场地”的建设资金为1 642.8亿元，占总投入的85.8％，投资来源上，财政拨款为667.7亿元，占投资总额的34.9％，自筹资金达到1 032.6亿元，占总额的53.9％；在“五普”中公益性体育场地786171个，占场地总数的96.81％，平均增长率为10.9％；经营性场地25 946个，占场地总数的3.19％，平均增长率为19.7％，经营性质的场地投资占总投资的34.05％。研究表明，政策法规增长同时，体育场地类型和质量都得到优化，体育场地建设资金投入幅度较大，体育场地融资渠道呈现多元化趋势。

表1 “四普”与五普”中政策、场地整体情况比较

4.3公共体育场馆政策供给的性质和等级

根据本课题收集资料表明，在历年颁布相关体育场馆的政策法规中，全国性的政策法规30个，占57.7％，地方性法规为22个，占到42.3％（见表2）。全国性法规中，专门针对体育场馆发展颁布的政策法规有13个，比例为25％，体育政策法规中涉及到场馆的非专门性政策法规为17个，占到36.7％。在全国性颁布的法规位阶等级上，由中央一级人大和国务院颁布实施的政策法规为5个，只占到总数的9.6％，由国务院下属体育部门和其它部门颁布的规章法律文件有25个，占到48.1％。［9］在全国性颁布实施的政策法规的形态表现中，规范性为11个，只占到21.2％比例，非规范性政策法规为19个，占到36.5％。总体上，体育场馆政策法规的法律位阶较低，相关部门负责制定的体育事业发展规划、计划及通知指示居多。

表2 中国历年颁布体育场馆政策法规统计

4.4公共体育场馆政策供给的结构和内容

经过几十年的发展，我国体育场馆相关政策法规总体结构上以《体育法》为基本大法，《公共文化体育设施条例》为专门配套，国务院及下属体育局颁布的政策条例及地方性管理办法为补充，形成了符合基本要求的法规体系。从内容上，可以分为体育场地设施规划建设规定和管理经营规定两大类。在规划建设规定中，从早期制定的较为宏观的指示和通知，逐渐演变为指导思想更加明确，规划布局更加完善，建设项目更加具体，建设标准更具可操作性和可科学性。在管理经营规定中，对于维护公民使用权力、经营管理模式改革更加重视。指导思想以服务全民健身和竞技体育为目的，注重社会效益，兼顾经济效益。对公共场馆的体育性经营持认可态度，但前提是在满足竞技体育和群众性体育活动的基础上适当进行有偿服务，所获得的收入必须用于场馆维护和发展体育事业；主张公共体育场馆在保持事业单位性质状况下实行市场化、企业化经营方式，或事业单位转型为国有企业经济实体进行经营（实际上是内部的市场化）；鼓励社会组织、私人以捐赠、赞助和投资等形式建设体育设施（是私营性质还是公营性质没有说明）；欢迎私人部门涉及公共体育设施的建设，而对私人参与公共体育场馆经营方式从含糊其辞到开始提出“公建民营”“委托管理”方式（在“十二五”公共体育设施建设规划中提出）。总体上可以认为，中央和地方政策上是大力推动体育场馆加快建设、合理规划、有效管理。支持私营性质的体育设施场所发展，但对公共体育场馆的经营权变更及产权变更后等民营化经营形式还没有明确规范性的法规出台，也就是说，我国公共体育设施关于民营化的政策已经开始有所松动，但是与公益事业或公用行业中已经有关建立政府特许经营制度，构建多元化的投资形式等民营化政策相比，表现出体育政策的一定模糊性和滞后性。

4.5公共体育场馆政策的社会认可度

新中国成立以来，对于公共体育场馆的重视，政府各级部门相继颁布实施了一系列的政策法规，对促进场馆规划建设、经营管理及社会参与都起到了良好的作用。目前形成了以《体育法》为基本法，《公共文化体育设施条例》为行政法规，具有宏观指导意义的政策与法律文件，基本上进入了“依法治馆”的轨道。但是，我国体育场馆的法规有效供给不足之处也较为明显。对于公众来说，公共政策有效性体现在其制定与实施中是否维护公共利益，是否满足公民对体育场馆设施使用消费需求。据《京华时报》报道，在2010年8月8日的全民健身日，当地多名市民无法免费在公共体育馆参加体育运动，多家体育馆无视《全民健身条例》中当日对居民免费开放的规定。2012年，中国青年报通过民意中国网和搜狐网对2 704人群进行的调查表明：有79.9％的受访者认为身边缺乏可供运动的公共体育场馆，91.1％的人群反映现在公共体育场馆收费过高，而其中认为收费非常高达到55.1％的比例，89.0％的受访者甚至抱怨，目前过高的公共体育场馆收费使得无法消费体育运动。［12］而在对全国41家场馆经营管理者的关于政策法规对体育场馆建设经营影响原因的访问调查的结果来看，公共体育场馆的建设经营管理者反映，目前政策法规还存在较多问题，一定程度上阻碍了公共体育场馆协调发展，主要体现以下几个方面：第一，法律法规制定过于原则，较为宽泛，难以落实；第二，法律法规的操纵性不强，不能作为现实依据；第三，法律文件的法律位阶较低，导致其权威性程度较低；第四，法律法规内容不完善；第五，政策性文件多而法律性文件少，政策往往不具有可诉性，也不能作为法律裁判的依据，其制裁的力度较低；第六，体育执法权限设置不清，体育执法保障制度不健全。总体上看，颁布实施的公共体育场馆法律法规的效益并未随立法规模的扩大和数量的增多而相应增长，其形式和价值的合理性还没有很好结合，法律法规的供给有效性未得到社会普遍认同，其社会认知度不高。

5 结论与建议

（1）根据有效供给的理论，体育场馆政策法规制定和实施实际上就是制度产品的供给，而制度供给中机制供给和政策供给是场馆服务产品供给的基础及关键。

（2）我国公共体育场馆政策演变过程可以归类为三个阶段：规划建设时期，重视场馆建设与使用；改革探索时期，强调对外开放，倡导经营管理；改革深入时期，重视公共效益，鼓励社会建设开发，加大地方政府相配套。

（3）体育场馆政策供给有效性研究表明：各种场馆政策相继颁布实施促进了体育场馆数量增长和质量提高；在目前颁布的体育场馆政策法规中全国专门性政策法规所占比例较少，法律位阶还不高；我国体育场馆政策结构体系基本形成，类型上分为规划建设和经营管理两种，政策内容上还表现出模糊性和滞后性；场馆政策在满足居民和经营者的有效需求上还有明显不足，其社会认可度还不高。

（4）提高体育场馆政策法规供给有效性应由政策数量增加向质量提高转变，在提高法规法律位阶同时，注重政策法规修订、更新及配套，政策规划建设更加标准化，投资经营多元化模式更加明确，政策法制定与实施必须以消费者为导向，保证法规有效需求实现。

［1］厉以宁.西方经济学［M］.北京：高等教育出版社，2000：19.

［2］萨缪尔森、诺德豪斯.微观经济学和宏观经济学（第十七版）［M］.北京：人民邮电出版社，2004.

［3］胡培兆.有效供给论［M］.北京：经济科学出版社，2004：415.

［4］华桂宏.有效供给与经济发展［M］.南京：南京师范大学出版社，2000：76-82.

［5］陈端计.我国市场经济中的供给问题研究［D］.福建：厦门大学，2003，25.

［6］陈振明.政策科学［M］.北京：人民体育出版社，1998：59.

［7］新星正在跃起-记新奥特集团董事长郑福双［N］.光明日报，1998-06-15.

［8］中华人民共和国体育法规汇编［C］.北京：人民体育出版社.2011.1.

［9］公共体育设施社会化改革尝试-宁波市游泳健身中心经营和管理的创新［J］.体育产业信息，2004（6）.

［10］关于印发“十二五”公共体育设施建设规划的通知［DB/OL］.http：//www.sport.gov.cn/n16/n33193/n33208/n33448/n33793/3425606.htm l.

［11］董玉明.宏观调控视野下的体育政策法规理论与实践问题研究［R］.北京：国家体育总局体育社会科学研究项目，2009.7：49.

Evolution of Policies and Regulations of Public Sports Venues from the Perspective of Effective Supply Theory

YANG Feng-Hua，et al
（Jianghan University，Wuhan Hubei430056）

Depending on the methods of literature，mathematical statistics，induction and deduction，the paper，from the perspective of effective supply theory，summarizes the three periods of the evolution of public sports venues for the sake ofmeeting the policy requirement of the venues.It further analyzes the supply effect of the policies and regulations so as to provide references for the validity of policy supply of public sports venues.

effective supply；system supply；policies and regulations

G80-052

：A

：1001-9154（2014）02-0037-06

G80-052

A

1001-9154（2014）02-0037-06

国家社科基金青年项目《公共体育场馆服务有效供给的理论与实践研究》，项目编号：11cty002。

杨风华（1973-），男，武汉市人，博士，副教授，研究方向：体育社会学、体育管理学。

2013-10-16