坚持依法治国首先要坚持依宪治国

姜明安（北京大学法学院教授）

坚持依法治国首先要坚持依宪治国

姜明安（北京大学法学院教授）

党的十八届四中全会提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国。

什么是依宪治国？为什么说坚持依法治国首先要坚持依宪治国？怎样坚持依宪治国？这是我们贯彻四中全会精神、执行四中全会确立的依法治国的目标和任务必须首先明确的问题。

依宪治国，从字面含义上讲，就是依照宪法治理国家。依宪治国作为一种治国理念和治国方略，则包含以下五层含义。

其一，国家的国体、政体和根本制度，如人民主权和人民代表大会制度、中央和地方国家机构职权划分制度、民族平等制度、社会主义市场经济制度、人格尊严和人权保障制度等，均由宪法或宪法性法律确定，任何执掌国家公权力的机关、组织或个人均不得作出有违或有损宪法确定的国体、政体和根本制度的行为。

其二，国家机构依宪法设置，国家机构的职权划分由宪法或宪法性法律确定，任何执掌国家公权力的机关、组织或个人不得在宪法规定的国家机构外另设机构或行使宪法或宪法性法律未授予的职权。

其三，一切法律、行政法规、地方性法规和执政党党内法规都不得同宪法相抵触，任何与宪法相抵触的法律、法规都应通过法定途径和法定程序撤销或宣布无效。例如，现已废止的《收容遣送条例》、《城市房屋拆迁条例》、《劳动教养条例》都是与宪法和宪法性法律（如《立法法》）相抵触的。根据依宪治国的要求，这些《条例》早就应依法定途径和法定程序撤销。

其四，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法，一切违反宪法的行为都应通过法定途径和法定程序予以追究。

其五，任何组织或者个人，都不得有超越宪法的特权，任何超越宪法特权的制度，都应通过法定途径和法定程序予以废除，任何超越宪法特权的行为，都应通过法定途径和法定程序予以查处。例如，过去我们一些地方领导干部，其出行无论是否有安全保卫需要，一律警车开道，限制道路上其他车辆通行，其到访公共场所，即让警察清场，不让公众出入。这些行为显然是超越宪法、法律的特权，违反了宪法规定的平等原则。今后依法治国、依宪治国，即不应再允许这样做。

依宪治国的涵义如此。那么，接下来的问题是：四中全会的决定为什么说坚持依法治国首先要坚持依宪治国呢？笔者认为，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，主要理由有以下三点：

其一，宪法是法，而且不是一般的法。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。习近平同志在四中全会关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威”。因此，依法治国的“法”自然包括宪法，而且首先是宪法。

其二，宪法与一般法律相比，规定的是国体、政体、国家根本制度、公民的基本权利和义务、国家机构、国家与公民的关系，国家机构的相互关系等与国家治理最密切相关的事项，调整的是与国家治理最密切相关的社会关系。因此，治国首先要依宪法，而非首先依民法、刑法、经济法、社会法等一般法律，尽管治国也要依民法和刑法等其他法律，但宪法无疑是第一位的。

其三，宪法相较于一般法律、法规，具有最大的稳定性，其制定和修改都必须经过特别的程序，它是国家一切法律、法规的准据。要保证国家法制的统一和国家的稳定，依法治国就必须首先坚持依宪治国。当然，宪法的稳定性也不是绝对的。随着国家社会经济的发展，国家宪法也有必要适时修改，但这种修改必须经过严格的程序，保证其最大限度地反映和体现最广大人民的利益和意志。正是宪法相较于一般法律法规具有这种最大的稳定性和反映民意的最广泛性，保证了国家的最大稳定性。因此，坚持依法治国必须首先坚持依宪治国。

宪法既然在依法治国中有这么重要的地位，那么，我们应怎样坚持和实现依宪治国呢？笔者认为，要坚持和实现依宪治国，其主要途径和措施有五个方面：

其一，不断培养全体国民的宪法观念，特别是培养各级领导干部依宪治国的理念。必须纠正当下一些国民和政府官员不把宪法视为“法”的认识误区。为此，党的十八届四中全会确定，将每年十二月四日定为国家宪法日，在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神，并建立宪法宣誓制度：凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员就职时应公开向宪法宣誓。

其二，健全和完善宪法实施机制，促进各级国家机关及其公职人员，特别是领导干部依宪行使公权力。立法机关要在立法草案审查、审议时即审查和确保每一项立法都符合和体现宪法精神，行政机关在作出重大行政决策和实施重大行政行为时，要通过其法制机构审查和保障其决策和行为的合宪性。另外，全国人大常委会还应定期或不定期地对各国家机构及其负责人遵守和执行宪法的情况进行检查。

其三，逐步推进人民法院在审判案件中适用宪法规范。我们的国民和公职人员在过去之所以一直不把宪法视为法，其中一个最重要的原因就是我们的各级法院在审理、裁判各种案件中不适用宪法。法院办案不适用宪法，宪法在人们心目中就没有真正的权威，在国家政治生活中就没有真正的地位。宪法的最高效力和根本法地位就只能停留在书面文本上，而不能在实践中落实。在实践中它的真实地位就有可能还不如一般法律法规。有人可能担心法院在审判案件中适用宪法可能侵越全国人大常委会的监督宪法实施和违宪审查权。其实，这种担心是完全不必要的。因为法院只是在个案中适用宪法，这种适用要受全国人大常委会宪法解释的制约。法院在适用某一宪法条文时，法院本身或案件当事人如果对该条文的涵义有疑义或有争议，可以和应该报请全国人大常委会予以解释，法院必须以全国人大常委会的相应宪法解释作为裁决案件的根据。在绝大多数情况下，宪法条文的涵义是明确和不存在疑义的，法院办案应该直接适用，不适用只会损害宪法的权威，不利于宪法的实施。

其四，健全和完善宪法解释程序机制。要保障宪法的实施，无论是依宪立法，依宪执法、依宪司法，特别是保证人民法院在审判案件中正确适用宪法，均必须健全和完善宪法解释程序机制。因为宪法的很多条文是比较抽象和原则性的，人们对其涵义往往有不同的理解。如果对之没有权威的解释，人们在实践中就会各行其是，宪法就不可能得到正确的实施，就会损害宪法的权威。我国现行宪法对宪法解释主体（全国人大常委会）已经作出了明确的规定。当下的问题是宪法解释的程序机制没有建立起来，从而使制度难以有效运作。宪法解释的程序机制包括宪法解释案的提起（提起人、提起条件等）、受理（受理机构、受理时限、对不受理的异议、救济等）、审议（审议方式、时限等）、作出解释决定（决定形式和决定作出的票决方式等）和公布解释决定（公布的方式、载体等）。

其五，健全和完善全国人大及其常委会宪法监督及违宪审查制度。宪法监督及违宪审查制度是保证宪法在治国理政中切实得到实施的最重要最关键的保障。宪法能否在治国理政现实中真正发挥作用，能否真正具有最高效力，关键在于能否对违反宪法的法律、法规、规章和其他规范性文件进行审查并予以撤销，能否对违反宪法的国家机关、组织和个人予以查处和追究责任。如果我们不建立起真正有效的宪法监督及违宪审查制度，并使之真正实际运作起来，我们的宪法就可能成为一纸空文，不要说最高效力，就是一般效力也不可能有，甚至可能比不上领导人的讲话、指示、命令的效力。正因为如此，四中全会特别强调要健全和完善全国人大及其常委会宪法监督及违宪审查制度。提出要把所有规范性文件都纳入备案审查的范围，依法撤销和纠正任何违宪违法的规范性文件。事实上，我国现行宪法和立法法对宪法监督及违宪违法审查制度已经作出了相应的规定。当下的问题是这一制度没有实际运作起来，关键问题仍然出在程序机制上。要使这一制度真正实际运作起来，首先要解决违宪审查机构问题。现行宪法虽然将宪法监督权授予了全国人大常委会，但全国人大常委会立法任务和监督一府两院任务重，显然无力再承担工作量非常巨大，且需要经常、不间断与社会打交道的违宪审查职能。根据世界法治发达国家的经验，此项职能通常由专门机构（如宪法法院、普通最高法院或国民议会中专设的宪法委员会）行使。就我国的情况而言，要使宪法监督及违宪审查制度真正运作起来，比较可行的方案是设立作为全国人大专门委员会的宪法委员会（我国许多宪法学者都曾提出过这样的方案）。违宪审查制度的运作除了机构设置外，另一项必要条件就是完善程序机制，这一程序机制与宪法解释程序机制基本一样，包括违宪审查案的提起（提起人、提起条件等）、受理（受理机构、受理时限、对不受理的异议、救济等）、审理（审议方式、时限等）、作出是否违宪的裁决（裁决形式和裁决作出的方式等）以及送达、发布裁决（送达、发布的方式等）。

（责任编辑 张文静）