非营利组织税务登记问题的思考

李连长

进入新世纪以来，非营利组织在我国发展迅速，成为初具规模的社会和经济力量。据民政部发布的《2012年社会服务发展统计公报》，截止2012年底，我国共有非营利组织49.9万个，形成固定资产1425.4亿元，社会组织增加值为525.6亿元。与此形成对照的是，非营利组织的税务管理明显落后，对非营利组织的税务管理在制度上缺乏明晰的思路。

近日，国务院法制办公室在中国政府法制信息网上全文公布《中华人民共和国税收征收管理法修正案（征求意见稿）》向社会各界征求意见。此次修正案（征求意见稿）对非营利组织税务管理问题有所涉及，但是根本性的问题仍未解决。学界对此也存在不同的看法，对于非营利组织的税务管理究竟是“抓”还是“放”，争议不断。这其中首当其冲的便是税务登记问题。

一、非营利组织应当自成立之日起普遍进行税务登记

众所周知，税务登记是税务管理的“门槛制度”，是税源监控的基础。相关主体只有进行了税务登记才能被纳入税务管理的视野，否则税务机关很难对其实施税务管理。在学界和实务界，对于非营利组织如何进行税务登记存在不同的观点和做法。根据我国《税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）第十五条的规定，非营利组织（非从事生产、经营的纳税人）应当自纳税义务发生之日起30日内，持有关证件向所在地的主管税务机关申报办理税务登记。修正案（征求意见稿）基本维持了该条款的内容，只是增加了个人纳税人进行税务登记的规定。有学者认为，非营利组织在一般情况下并没有进行税务登记的必要，其仅在发生纳税义务时方进行税务登记。这一观点的实质是主张对非营利组织税务登记采取“个别登记”（需要纳税才登记，否则不需要登记）而非“普遍登记”（只要成立就要登记）。其理由在于，对于非营利组织而言，不发生纳税义务是一种常态，而发生纳税义务则是偶然或例外，故而非营利组织一般不需要接受税务管理。实践中，一些非营利组织当然地认为自己的行为根本不发生纳税义务，也就不去进行税务登记，完全游离于国家的税务管理之外。其实，这种认识是错误的。从税法规定来看，非营利组织的行为并非“不发生”纳税义务，而是根据相关规定被“免除”了纳税义务，这是两种不同的法律状态。所谓“不发生纳税义务”是指当事人的行为不符合税法规定的课税要素，从一开始就没有纳税义务；而“免除纳税义务”则是纳税人的行为符合税法规定的课税要素，已经发生了纳税义务，只是根据税法的规定，在这种情況下纳税义务被免除了。一般而言，非营利组织只要进行了有关的财产转移、商品销售、劳务提供并取得或支付了相应的对价就会发生纳税义务，但是由于其活动具有“公益性”或“非营利性”，国家（作为税收债权人）免除了相应的纳税义务。因此，非营利组织的行为导致纳税义务的发生是一种常态，而非偶然和例外。况且，根据《税收征管法实施细则》第十八条的规定，纳税人办理申请减免税时必须持税务登记证件，也就是说，税务登记是获得免税待遇的一个前提。从这一点上来看，对非营利组织普遍进行税务登记是完全必要的。

二、以“制度化与信息化相结合”破解非营利组织税务登记的现实困境

非营利组织的税务登记面临的实际困难主要在于税务机关难以获得纳税人的信息，这说到底是一个信息不对称的问题，需要通过制度化和信息化相结合的方法来解决。在这方面，税务机关与工商行政管理机关的制度化信息共享模式可以作为范例予以推广。企业的税务登记与工商登记存在有效的制度性接口。根据《税收征管法》第十五条第二款的规定，工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报。2003年国家税务总局和国家工商行政管理总局联合发布了《国家税务总局、国家工商行政管理总局关于工商登记信息和税务登记信息交换与共享问题的通知》（国税发[2003]81号），其中规定了登记信息交换内容、建立健全信息交换制度和机制以及做好组织协调工作等内容。这种部门之间的工作协调有效地确保了税务登记的全面性和完整性，对税源监控和税务管理起到了不可替代的作用。

税务登记本身就是获取涉税信息的重要步骤。在“信息管税”成为税务管理指导思想和基本思路的趋势下，税收信息化建设要特别重视提高税源监控，尽快实现涉税信息与社会相关部门（如海关、外汇、公安、民政等）的信息交换与共享，其中税务登记信息无疑处于首要地位。当前，我国税务机关获取涉税信息还存在一些客观上的困难，税务机关自行协调难以满足长期、稳定地获取涉税信息的要求。发达国家的经验是通过立法确定政府部门以及其他机构为税务机关提供涉税信息，而我国法律缺乏此类规定。不过，一些地方政府已经出台当地涉税信息交换共享的规定。如广东省人民政府办公厅于2012年12月20日发布了《广东省涉税信息交换与共享规定（试行）》，其中第五条规定了发展改革部门、经济和信息化部门、教育部门、科技部门、公安部门、民政部门以及司法行政部门等29个部门按照有关职能将涉税信息提供给税务机关。我国《税收征管法》修正案（征求意见稿）第三条规定：增加一条，作为第二十八条：“政府部门和有关单位应当及时向税务机关提供所掌握的涉税信息。涉税信息提供办法由国务院规定。”据此，国务院及国家税务总局应当在总结各地涉税信息管理经验的基础上，通过进一步加大制度供给的力度，把制度化和信息化结合起来，并以制度化来促进信息化。具体的途径是首先在《税收征管法实施细则》中规定税务机关有获得非营利组织的涉税信息的权力；其次可以考虑出台《涉税信息管理办法》具体规定涉税信息的范围、共享方式、期限以及保障措施等。此外，从硬件方面，要通过计算机网络等信息化建设来确保涉税信息共享能够落到实处。

就非营利组织而言，其不需要进行工商登记，成立的法律标志是其在民政部门进行设立登记，并获得登记证书。我国目前的非营利组织主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位。在登记管理方面，这些非营利组织经过业务主管单位审查同意即可到民政部门进行设立登记，不需要业务主管单位的，可以直接向民政部门申请设立登记。非营利组织的设立登记是税务登记的基础，其相当于企业的工商登记。但是，我国目前在全国层面上没有关于非营利组织的设立登记和税务登记之间的制度对接。在非营利组织的涉税问题上，只有财政部、国家税务总局与民政部等部门就公益性捐赠税前扣除的有关问题发布过财税[2008]160号和财税[2010]45号两个通知，其涵盖的范围非常有限，尤其是缺乏在中央政府层面上的统筹规定。相反，一些地方立法却走在前面。如上文提到的《广东省涉税信息交换与共享规定（试行）》，根据该规定第五条第（六）项，民政部门应当提供福利企业、社会团体、民办非企业单位、基金会新成立或注销、撤销的有关信息给同级税务机关；第十二条规定，未按照规定履行信息交换义务并导致税收流失的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。本溪市政府2010年发布的《本溪市涉税信息管理办法》第九条第（七）项也规定民政部门于年度结束之日起10日内，提供上年度各类社会团体、民办非企业单位的登记信息等。在未来的非营利组织税务管理中，国家税务总局与民政部国家民间组织管理局之间完全可以建立长期、稳定和规范的工作协调机制，获取非营利组织的涉税信息，确保将依法成立的非营利组织纳入税务登记管理的渠道。

三、结论

综上所述，尽管非营利组织可以依法获得免税待遇，但是并不意味着其可以不接受税务管理。对非营利组织的税务管理应当贯彻自成立开始普遍登记的原则，要做到这一点，税务机关必须切实掌控有关涉税信息。这不仅有利于税源监控和税收信息化建设，而且也能够促进非营利组织的健康发展。（作者单位：石家庄市国税局）