上海旧里保护改造模式与产权处置路径

何 芳，胡文瑛，张 磊

（同济大学经济与管理学院，上海 200092）

里弄是指房屋毗连组合，总弄与支弄串通，有集中的弄口，沿街多设置店铺，有的间以绿化，生活居住环境较安静的城市型居住组织形式[1]。按照《上海近代建筑史稿》中对里弄的分类，里弄住宅包括：老式石库门里弄住宅、新式石库门里弄住宅、新式里弄住宅、花园式里弄住宅和公寓式里弄住宅五种类型。旧区里弄保护改造是以保护历史文化遗产、提高建筑使用功能、完善社区环境、确保利益平衡为原则，根据里弄建筑特征、所处区段和城市规划、产业发展要求等[2,3]，在尽可能保留建筑主体结构的前提下，旧区里弄更新改造的行为。

上海有很多旧里保护改造的成功案例。基于保护改造案例不同特点，本文选择静安别墅、田子坊、建业里、179街坊、思南公馆等五个进行分析。

1 旧里保护改造典型案例

1.1 静安别墅：产权不变，政府主导，保护改造，居住改善

（1）项目概况

静安别墅位于上海市南京西路，1932年竣工，是上海最大的新式里弄住宅群，地块总面积约为2.25hm2，共有房屋193幢，建筑面积约为2.45万m2，容积率约为1.09，绿化率47%，总户数949户，近3000人，停车位124。改造前均为三层高度，砖木结构，各幢住宅前都有小庭院，外墙清水红砖、錾假石。该区域内历史优秀保护建筑众多，充满上海文化底蕴。

（2）改造方案与运作主体

2009年7月上旬开始，由政府承担费用，以修旧如旧的方式对静安别墅实施保护性修缮，重现原生态的海派居住氛围和深厚的上海文化底蕴。改造主要针对别墅房屋和设施，改善居民的生活环境，维持房屋的居住功能。静安别墅改造是典型政府出资的主导改造保护模式。

（3）产权处置——居住性质不变

作为优秀历史保护建筑且土地性质为居住性质，政府明确静安别墅不可作为商业经营所用。从2010年末开始，静安区多部门联合对静安别墅无证照营业行为进行整治，维持静安别墅的纯住宅性质。但修缮改造完成后，由于其优越的区位和独特的弄堂风情，吸引不少居民将自家住宅改变为商业经营场所，开起各式带有“小资情调”商铺[4]。然而，其中除了作为小区商业配套的四五家商户外，其他商户均未取得营业许可证。但由于一些店铺已赢得了消费者口碑，商户不配合、时有反复，取缔无证商户仍面临重重困难。按照有关条例，若租赁当事人擅自改动住房的使用性质，将被处以一万至五万元罚金。静安别墅处于“两难境地”：一方面，其特色独具受到众多白领和年轻人的追捧；另一方面，无营业许可证难以维持经营。

1.2 田子坊：产权不变，自行租赁，保护改造，功能改变模式

（1）项目概况

田子坊位于上海市泰康路，建于上世纪30年代，总用地面积约为7.1hm2，其核心区“三巷一街”占地2 hm2，建筑面积约3万m2。其一部分是弄堂工厂群，另一部分是传统的里弄住宅区。本文重点探讨田子坊里弄住宅区的保护改造。

（2）改造方案

田子坊改造采用商住结合模式。早期政府以创意产业的发展为契机，吸引艺术家在此工作；后随着田子坊发展日益成熟，功能要求也出现分化，对其进行业态升级和整合[5]，带动了休闲产业的发展，最终形成了创意产业集聚区和文化休闲区两大功能片区[6]。

（3）运作主体——居民自发

田子坊的改造过程分为三个阶段：1998年之前，主要由政府直接控制和管理；1998～2008年，政府由直接控制转变为引入市场资源，通过市场化运作、政府间接管理和提供政策支持的形式进行间接管理；2008年以后，由政府、居民、企业共同参与管理。

随着田子坊商业规模的扩大，也呈现出了很多自上而下改造中未曾出现的问题，最明显的就是居住功能和新引入的商业功能之间的矛盾。随着其不断发展壮大和业态的多样化，商家与居民之间的矛盾渐趋激化。针对这一问题，2008年3月，田子坊管理委员会正式成立，区政府开始作为一个管理者对田子坊的发展进行管理和协调。管委会的作用主要是对田子坊的日常维护以及里弄空间利用的控制与引导；针对发展中存在的问题，保障尚未出租的居民利益，缓解居民与商家之间的矛盾，同时也促进地区的合理发展。

（4）产权处置——房屋产权不变，功能改变

田子坊里弄住宅为公租房，所有权归政府，居民享有使用权和租赁权。

里弄部分住宅“居改非”，土地性质不变，房屋功能改变。《上海市房屋租赁条例》明确规定：住宅性质的房屋不得改变其居住性质而用作其他用途。因此，从事商业经营的租客无法办理营业执照。为解决这个问题，经卢湾区房地局申请，上海市房地局批复同意该区改变居住用途而用于商业经营，且采用“一年一审批”的灵活方式。同时，政府通过政策和法规，建立对入驻企业的约束。田子坊管理委员会通过预审、会审、验收环节控制入驻商业的业态。

“居改非”政策的放宽是决定田子坊改造方向的关键和推动田子坊模式走向完善的重要举措。商业业主的入驻强化了地区的财富效应，扩大了当地税源，进而使政府部门为社区提供优质服务创造了财力条件。

（5）利益分配

田子坊居民自行参与改造，利益分配市场完成，形成了企业、居民、政府“三得利”的利益分配格局[7]。里弄居民通过租赁、转让的方式将房屋转租给商户获得收益；餐饮、零售商户通过商业经营获得利润；政府让予了住改非的土地级差收益，但却实现了集中社会闲散资金替代政府投入巨额成本，解决了旧里保护改造资金问题，同时从商户经营中获得可观的税收。

1.3 建业里：产权改变，政企合作，原样拆改留，住宅开发

（1）项目概况

建业里位于上海市建国西路，建设于1928～1930年，为徐汇区历史风貌保护区的有机组成。总占地面积17840m2，总户数254户，原总建筑面积为20524m2。

（2）改造方案

建业里保护性修缮工程按照“修旧如旧”的原则[8]，西里建筑具有较高的历史价值，其整体风格和式样，兼有中西文化的特征，采取保护整治，形成62套石库门形式的酒店式公寓；东、中里结构老化，且濒临失效，采取拆除复建，改造为51栋五层洋房；建国西路沿街建设4000m2的商铺；同时进行地下空间开发，在东、中里原有位置增设2层地下室。保护改造后，该处土地保持原有的使用性质，以居住为主，延续上海里弄居住文化。

（3）运作主体——政企合作

1955年10月5日，上海市徐汇区房地局接收管理了建业里。2003年8月，建业里的千余户居民开始实施有偿搬迁。2005年1月，建业里居民搬迁完成，项目进入改造方案设计和招标阶段。2007年3月，由上海衡复置业（徐房集团和徐汇区国资委共同投资）、罗事房地产联合海外著名投资机构波特曼海外、花旗集团投资8亿元共同开发建设的建业里改造工程启动，这是海外基金介入上海历史文化风貌保护区项目的首例。

（4）产权处置方式

建业里原居户采取有偿搬迁方式由开发企业进行回购，再完全恢复原样重建，但产品性质重新进行了定位和调整，实行经营性房地产运营。项目石库门洋房定位为别墅型私家府邸，共有7种户型，其中最小面积（含地上与地下）269m2，最大面积为578m2。据调查，该项目售价约为13万元/m2，共51栋。以3000万元一套计算，总销售额将超过15亿元。除了可供销售的住宅，建业里还规划有总建筑面积3.7万m2的酒店式公寓。

开发过程中保留了原有土地住宅性质、原有容积率和原有建筑风貌，同时又充分显化和提高了原有建筑的市场价值。其突破了经营性住宅必须招拍挂的规定[9]，鼓励社会资金参与需要巨量资金的改造开发，是一种值得推荐的模式。

1.4 179街坊：产权改变，市场主导，成片拆改留，居改非开发

本案例分析总结黄浦区“南京东路179号街坊成片保护改建工程”实施过程中，地块上部分建筑拆除重建立项申请遇到的问题和经验，为成片旧区里弄“拆、改、留”改造项目行政审批管理程序设计提供借鉴。

（1）项目概况

上海市黄浦区179街坊位于南京东路，处于外滩历史风貌保护区核心范围内，整个街坊由6个地块组成，总占地面积10960m2，原用地性质为公共设施用地。

（2）改造方案

项目保护改建实施方案为：按照已批复的详细规划和保护整治的需要[10]，对试点范围内的建筑实施“拆、改、留”改造方案，即部分功能改变和部分拆建。

对原有保护、保留建筑进行整体置换，通过修缮、恢复和适度改造以及部分建筑功能置换和改变，形成满足规划需要和符合项目定位的商业氛围；对非保护、保留建筑，全部拆除重建，按照规划的容积率和要求进行商业房地产开发，与整个街坊的保护、保留建筑风格相协调，成为南京东路地区又一个商业、办公中心。

根据规划设计方案，该项目的建设工程规模约为42870m2（其中新建建筑总量8900m2），改造后地块整体建筑功能为商业、旅馆、办公综合性质。与改造之前相比，保护、保留建筑的功能部分发生改变，试点范围内土地用途全部发生改变。

（3）运作主体

该街坊保护改建工程的实施和运营主体为上海中央商场投资有限公司；为推进该街坊整体保护和整治试点，黄浦区人民政府于2006年成立了179号街坊保护整治项目领导小组。

（4）产权处置方式

该街坊保护改建主要面临土地使用权获取和项目立项与审批管理流程之间的矛盾。按照房地产开发报建程序，开发商应在完成前期动拆迁安置和建筑拆除，取得土地使用权后，才可重新进行房地产开发。但是该项目既有需拆除重建的非保护、保留建筑，又有需要保留的建筑，不能通过土地收储和招拍挂取得土地使用权，因而不能进行立项和实施保护改建。

经过各部门的沟通和协调，开发商获得了“统一立项、统一规划、整体保护整治、综合开发改造、分类补足地价”的批准，并按照“街坊整治改造由同一主体实施，按照街坊改造为保护、保留建筑服务配套”的要求，解决了该街坊成片保护整治项目土地使用权获取和开发立项问题。公司与黄浦区规划土地管理局签订了土地出让合同，支付了土地出让金，取得了该项目保护、保留建筑的房地产权证和新建用地的土地使用权证。

1.5 思南公馆：产权置换，市场主导，成片拆改留，居改非经营

（1）项目概况

思南公馆项目占地面积约5万m2，涉及历史建筑51幢（包括周公馆2幢），其中有39幢先后被确定为市优秀历史建筑。项目总建筑面积约为7.88万m2，其中保留保护历史建筑近3万m2、新建建筑2.7万m2及2.2万m2的地下空间。

（2）改造方案

1999年思南路47、48街坊被列入上海市历史建筑与街区保护改造试点，通过协议置换搬迁居民。历经十余年，2010年47街坊正式投入使用，48街坊的改造工作尚在进行中。思南公馆共有四个功能区，包括思南公馆酒店、特色名店商业区、思南公馆公寓和企业公馆[11]。

（3）运作主体

思南公馆项目由上海城投永业置业发展公司运作，经历了十余年的时间，完成了搬迁置换与投资改造。这种历史建筑保护利用的成功，源于政府的长期支持和股东单位的资金实力，在项目的运作中始终保持着以两家国有企业主导的状态，这也是项目在当初的市场条件下能够在长时间内得到持续投入和支持的保障之一。

（4）产权处置方式

思南公馆酒店、企业公馆区和商业区都改变了原有住宅用途性质，为典型“居改非”类保护改造模式，土地性质由居住改性为商办。

思南公馆酒店由19幢建于20世纪二三十年代的独立花园洋房和2幢约于同期建成的外廊式雄伟建筑和1幢新建会所组成，住宅用地性质改为酒店；企业公馆区的11幢花园洋房经修缮后，用地性质改为办公；商业区的原居住用地性质改为商业用地。

2 旧里保护改造模式解构

基于建筑变化视角，保护改造方式有建筑结构不变和建筑结构部分改变两种。建筑结构不变下的改造保护模式下主要是实施居住改善或建筑功能提升；建筑结构改变模式是可以实施拆除原建和拆除重建。完全拆除重建不属于旧区里弄保护性改造范畴，这里称拆除重建特指拆改留的重建方式。

基于产权视角，保护改造的运作有产权改变和产权不变两种状况。土地产权是指有关土地财产的一切权利的总和。土地产权改变是指产权人改变、土地性质（指土地证载用途）改变和土地强度改变。由此，旧区里弄保护模式可分为居住改善模式、功能改变模式、“居改非”模式、成片拆改留模式。

功能改变和“居改非”，虽然土地实际用途都发生变更，但前者是按照规定程序报规划局审批后，对建筑使用功能进行临时变更的行为，不涉及产权证上土地性质的改变，实际上是政府让予土地用途转变收益，激励居民自发进行旧里改造；“居改非”则证载用途发生变更。

成片拆改留模式是旧里保护改造比较容易受到青睐的模式。通过让予部分土地重新开发，有利于市场运营商通过新地块开发，平衡旧里巨大的产权置换与房屋改造成本。

对应上海旧里改造的案例分析可以知道，静安别墅实施居住改善模式、田子坊实施功能改变模式；建业里和179街坊实施的是成片拆改留模式，只是前者原样重建，后者完全新建；思南公馆整体改造实施拆改留模式，其中保留部分同时实施“居改非”模式。

3 旧里保护改造产权处置方式与利益分配

3.1 居住改善

居住改善模式主要对象特征为：具有保留价值，建筑结构较好，但建筑标准较低，适合通过修缮整治维持居住功能的零星、整幢或成片里弄建筑。

原产权人保留产权或产权流转，居住性质不变。产权处置有保留、回收、置换、回购等多种方式，相应地实施主体和路径亦不同（表1），其无土地利益分配问题。

3.2 功能改变

功能改变模式对象特征为：建筑结构较好，具有保留价值，符合城市区域发展与产业发展定位、城市规划，符合最高最佳原则，建筑使用功能调整符合市场需求，且大多数居民同意功能改变的里弄。

为了充分发挥市场力量，在产权不变和用地性质不改变、非居功能改变前提下，政府让予土地增值收益，经营者无需补交功能改变带来的土地收益。产权处置方式及实施路径详见表1。

3.3 “居改非”

“居改非”模式对象特征为：建筑结构较好，具有保留价值，符合城市区域发展与产业发展定位、城市规划，按照最高最佳原则，建筑使用功能需调整的整幢或成片里弄。

“居改非”项目经由政府相关职能审核同意后，可不必纳入招拍挂流程，由市场主体通过产权收购或置换，完成开发改造，用于商业用途运营，但须重签土地使用权出让合同或合同补充协议[12]，补缴出让金，办理土地性质变更手续。“居改非”项目的产权流转方式、实施路径及利益分配如表1所示。

3.4 成片拆改留

成片拆改留模式对象特征为：符合城市规划的成片拆改留保护整治区，其中含建筑陈旧、不具有保留价值的整幢或零星建筑，需予以拆除重建，也含需要保护、保留的历史建筑。

由于项目含有拆除重建的地块，按照土地储备制度规定，必须实施招拍挂。然而，由于成片拆改留项目使用状况复杂，建筑置换成本高，拆迁安置改造难度大，为了鼓励推进旧区里弄保护改造工作，允许拆除地块由拆改留项目运作主体自行开发，而不实行招拍挂。并按上海市规定办理相关建设手续，申请土地性质改变，重签土地使用权出让合同或合同补充协议，补缴出让金，办理土地使用性质变更手续。成片拆改留模式下产权处置方式、实施路径和土地利益分配如表1所示。

表1 不同改造模式的产权处置方式与利益分配Table 1 The disposition fashion of property right and prof i t distribution under different reconstruction models

4 结论

本文通过分析静安别墅、田子坊、建业里、179街坊以及思南公馆等旧里保护改造的不同典型案例，结合产权变动与建筑改造形态解构与组合，提出旧里保护改造四种典型模式，即居住改善模式、功能改变模式、“居改非”模式以及成片拆改留模式。

通过对案例改造方案、运作主体以及土地产权配置等方面分析，认为应针对不同保护改造模式进行差别化产权处置方式以及实施路径和土地利益分配设计。为了充分发挥市场机制，提出：（1）应转变政府主导的机制，让市场主体参与旧区的保护改造中；（2）用途转换增值收益可以让予原土地使用权人或市场开发运营商；（3）应进行土地政策的相应突破：旧里保护改造类居住用途转换商业可不必招拍挂，代替以市场主体开发，补交出让金；拆改留式开发不必实施净地招拍挂，代之以毛地协议出让或毛地招标出让或捆绑式出让。

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