上海市建设项目用地预审精细化管理研究

马 敏

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海200072）

作为建设项目审查的重要前置程序，国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查即建设项目用地预审，是实施土地利用总体规划、落实土地用途管制、控制建设用地总量的重要措施，同时也是从源头上控制和引导建设项目用地的重要手段。为实现上海市土地资源的精细化管理和集约节约利用，有必要对用地预审的审核内容、操作流程、重点难点进行深入分析，对相关的技术标准进行评估并提出完善建议，以进一步提高本市建设项目用地预审的工作能级。

1 用地预审的相关分析

1.1 作用分析

近年提出的土地政策参与宏观调控，其中很重要的手段是规划、计划和预审。目前我国土地利用规划实施管理制度主要由三项基本制度构成：一是年度计划。它是总量的控制，包括用地结构的控制和用地区域布局的控制。但是具体到土地利用项目的控制，主要靠第二项制度，即用地预审。它主要关系到对具体项目是否符合规划、是否符合国家产业政策、是否符合用地标准等的审核。三是农用地转用审批的规划审查，主要是审核预审意见是否落实。因此，预审是在具体项目这个微观层面，从落实土地用途管制角度保障规划实施的一项用地审查制度。

当前用地预审的作用主要体现在以下几方面：一是对于项目建设前期工作提出前瞻性的用地预审意见，使项目建设少走弯路，为用地单位提供用地咨询服务；二是充分发挥用地政策与产业政策的联动作用，促进节约集约用地和产业结构调整；三是对建设项目用地标准和总规模的控制，旨在建立约束机制，形成“倒逼”机制，有利于提高土地集约利用水平；四是有利于对耕地和基本农田实施保护。

1.2 内容分析

当前用地预审内容包括：建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件，建设项目是否符合国家供地政策；建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的调整方案、建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。

预审不仅是审批建设用地的第一个环节，而且是审批或核准建设项目的先决条件，起着控制建设项目与用地第一道“闸门”的作用，是为项目立项审核发放的第一张“通行证”。在预审阶段，项目能不能上还没有最终确定，只能在用地的选址和规模是否符合相关土地法律法规，以及占地后补充耕地能否落实等方面，对项目拟占用土地的合法性和合理性进行把关。

1.3 管理分析

2009年1月1日起施行的《建设项目用地预审管理办法》进一步明确用地预审在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行审查。有必要首先对审批、核准、备案三种管理方式的用地预审进行分析。

国家投资体制改革后，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告的程序。企业投资项目无论规模大小，均实行备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，项目能否得到用地保障作为企业自主决策的内容由企业自行选取咨询方式。

为此，目前实际用地预审时主要面对两种用地报批情况，一种是单独选址建设项目报批，另一种是城市分批次用地报批。前者申报时涉及具体建设项目，后者理论上申报时还不涉及具体建设项目。因此严格意义上说，目前建设项目用地预审只是单独选址建设项目申请使用原集体土地时，报批农用地转用、土地征收、供地等的前置条件。

2 现状及存在问题

2.1 以往问题分析

预审，不仅是审批建设用地的第一个环节，而且是审批或核准建设项目的先决条件，起着控制建设项目与用地的闸门作用。但作为一项本世纪初才诞生的年轻制度，用地预审从出台到实施不过十年时间。以往在具体落实建设项目用地预审制度的过程中，存在过一些问题，主要表现在：

一是认识问题。少数用地者和部分地方政府领导错误地认为，通过预审就是得到了项目用地批准，一旦拿到了用地预审批文，就认为项目用地已得到批准，只剩下走批准程序和缴纳有关费用，有些随即启动项目建设程序，有的甚至开工建设，给土地管理工作造成了很大被动；另外还存在着为预审而预审的现象。

二是程序问题。存在着预审重形式、轻实质的倾向，忽略预审和故意越过预审的现象在个别地方仍然存在。多是项目用地单位先提出用地或城市规划部门已先定，国土资源部门再行审核，审查的时效性不强，比较被动[1]。

三是审查问题。许多地方的预审主要是看是否符合规划、是否有计划指标、是否符合产业政策，但对用地规模本身是大是小、是否合理，缺乏实质性的审查把关。

四是落实问题。有些项目虽经预审，但后又被调整，如报国务院审批的项目，预审过后用地规模未减反增，有的在预审后明显改变了项目线路和建设方案。但项目到了审批、核准或备案阶段，却只看该项目有无预审意见，对其间发生的调整变化未要求项目建设单位到国土部门重新进行预审，因此存在预审意见落实不到位现象。

2.2 上海总体情况

上海市自2004年发布实施《建设项目审批中用地规模控制暂行办法》后，逐步将“批项目、核土地”工作程序纳入土地预审环节。“批项目、核土地”工作程序旨在进一步强化建设项目用地预审，根据国家土地管理法规、国家和上海供地政策和行业用地定额标准，严格土地利用规划实施，严格核定项目用地规模，从而保护耕地资源和引导建设单位合理高效利用土地。这项工作自2007年试点后，2008年2月全面实施。

上海市根据预审办法中相关规定将审批权限分为市局预审和区（县）级预审两个层面。“批项目、核土地”主要依据项目申请单位提供的材料进行合规性的审核。首先，审核提供材料的完整性和有效性；其次，在保证资料齐全的前提下，开展是否符合土地利用总体规划和是否符合定额标准的审核工作；最后，根据用地标准核定用地规模。近年，国家、各部委、上海市及其他省市先后发布了多个建设用地标准，形成了标准系列。工作中，当国家标准和上海标准都覆盖时，审核优先依据用地更为节约的指标；当国家标准和上海标准都缺失时，参照其他省市或部委的用地指标；当用地指标完全缺失时，组织开展专家论证，将专家意见作为审核依据。

通过掌握的对近年预审工作审核情况分析，当前本市用地预审工作呈现以下特点：

一是工作机制规范有序。业务工作严格按规范流程操作。审批制项目，在可行性研究报告审批前，对用地规模按照标准进行审核；核准制项目，在项目立项前，对用地规模按照标准进行审核；备案制项目，在项目备案后，对用地规模按照标准进行审核。对于批次项目，要求建设方说明重新审核的理由，并提供相应的依据，才能对用地规模进行审核。

二是按标准用地理念逐步形成。“批项目、核土地”工作制度实施多年，区（县）局经历了从完全不知晓用地指标，到开始应用指标审核用地规模的过程；建设单位从不知晓这项工作的具体流程，到目前基本按照指标来申请用地。从现状情况看，规土部门已逐渐由“按需供地”的思维模式向“按标准供地”转变，用地单位逐步形成按标准用地的理念。

三是用地规模超标现象明显减少。在用地规模上，市、区层面已能做到严格按照已有用地标准进行审核，逐步显露出节约集约土地、严把用地闸门的效果，用地超规模现象明显减少。从超标数量看，2008年有4个项目用地规模超标，2009年有13个，2010年有20个（批次超标项目2010年为17个），2011年有5个（世博会补办手续项目3个，1个批次项目），超标数量呈现逐年减少趋势。

2.3 现状不足分析

主要表现在一些方面：

一是仍有部分项目审批流程不清。以往项目往往在发展和改革部门已对项目可行性研究批准后，才申请用地预审，有些甚至在建设项目扩初批复后，报农转用征用时才发现还没报预审。

二是现有用地定额标准不完备。用地预审审核工作统计出共有53个项目缺乏用地标准依据，如宗教活动场所、部队住宅、航道整治、风力发电、回灌井、污水透气井等。以往本市所依据的国家和相关部委标准，多突出了对建筑项目设施的功能性保障，而对建设用地的合理上限控制未做出规定，一些指标在多个标准规范间还有相互重叠现象，易造成使用不便，同时指标细分不够，很多已难以适应当前社会发展功能提升的需要。

三是预审覆盖面有限、深度不够。许多地方仅对单独选址项目进行预审，而对城镇建设项目用地未预审。建设单位提交的材料不全，地方出具的初审意见对项目用地的合理性和集约度体现不够等。

3 改革形势对预审的要求分析

3.1 行政审批改革要求

近年来，上海市积极推行网上并联审批，变“多头送审”为“一口收件”、变“串联审批”为“并联处理”，申请者再也无须受往返奔波之苦。目前，根据“提前服务、一口收件、分送相关、同步审查、综合协调、限时办结”的要求，上海市针对涉及14个部门的44项行政审批事项，在全市范围内启动内资企业设立并联审批试运行，平均审批时限6.8天，比法定时限缩短84%。

上海市今后深化行政审批制度改革的方向是积极探索加强审批后监管的有效举措，切实改变只批不管、重审批轻监管等现象[2]。要通过审改工作的推进，实现政府管理创新，进一步转变政府职能，提高服务质量、工作效率和监管水平，为上海经济社会发展营造良好环境，为加快经济发展方式转变提供有力保证。为进一步加强土地管理和调控，把最严格的土地管理制度落到实处，土地预审工作将扩大覆盖面、强化预审前置、加强实质性审查等，加强对项目选址、占地规模、补充耕地、占用基本农田等前期工作的审查，应用信息技术，形成覆盖市、区两级的建设用地预审和规划局部调整系统。

3.2 规土合一要求

2009 年，上海市规划和国土资源管理局组建后全面履行各项职能。市规划国土资源系统以“机构改革、规土合一、流程再造”为契机，加快工作磨合、资源整合、思想融合，努力发挥“保障发展、保护资源、优化空间”的职能，着力在统筹城市总体规划和土地利用总体规划上下功夫，形成了市域土地利用空间发展战略、多层次城市生态空间体系等一系列成果；着力在优化规划和国土资源业务管理流程上下功夫，加快行政审批流程整合；着力在健全规划和国土资源运行机制上下功夫，发挥机构职能整合优势。

行政审批流程整合与机构职能整合对用地预审工作机制提出了新的完善方向。

一是需要完善批前引导机制。在受理预审阶段，全面提供批前咨询和指导服务。除电话咨询，特别针对资料准备、审批步骤、申报操作等方面，提供书面指导材料，帮助建设单位理顺报建流程。对于设计方案等具体审批事项，做到与建设单位提前沟通，确保设计方案的可行性。

二是需要完善动态管理机制。做好项目待批、在批、已批、在监各阶段情况梳理，形成动态管理数据。依据梳理结果，调查和分析各项目推进中存在的问题和原因，有针对性地寻找解决方法，发现内部原因及时沟通纠正，发现外部原因及时给予建议并提供有效服务。

三是需要完善高效审批机制。对具备预审批条件的项目，在各类审批环节上，形成受理和审批环节当天过渡，审批流程不间断的工作机制，通过手续简化、流程优化，实现审批服务高效化。对于超出规定预审时限，实行责任追究制。

四是需要完善定期沟通协调机制。完善与市发改委、市经信委、市建交委、市农委等相关职能部门对工业、生产性服务业和建设工程项目有关预审的定期沟通协调机制，推动各部门并联审批。

4 国内外土地审批制度借鉴

通过对国内外不同国家和地区土地审批制度改革进行研究，可以丰富自身相关理论建设，同时为新时期土地管理体制改革研究提供新的视角。

4.1 新加坡

新加坡的土地管理制度相对完善，法律法规健全，国家对土地的利用和开发控制很成功，土地审批过程主要呈现以下特点：

一是审批过程严谨、政府办事效率高。为防止滥用土地征用法赋予的权力，政府规定了非常详细的征地程序。政府部门和法定机构提出土地征用建议前，必须经过充分的调查和研究，充分论证开发项目的合理性和必要性、征用土地的正当理由和合理要求，搞清有关项目开发的一切技术问题，查清被征土地的权属关系及其他状况，在此基础上提出土地征用建议。若当事人对征收决定有异议，可以向法定的上诉委员会上诉。

二是土地审批过程中的信息化程度高。新加坡市区重建局（URA）建立了土地开发申请电子提交系统EDA。EDA运用信息化手段，在网上向URA报批土地开发申请以获得规划许可的电子提交系统。EDA系统使开发许可的申请更加快捷、方便。用户提交申请或者查询申请状态不需要亲自到相关部门办理，只需要在家或在办公室登陆URA的网站，在线提交开发申请所需要的各种电子文本和CAD图件，从而免去打印各种各样的规划图和表格，极大地缩短了开发许可的报批时间，提高了报批效率，实现了网上提交、网上审批和网上查询申请状态等各项功能的信息化。

4.2 台湾地区

台湾地区的土地审批，主要发生在以下几种情况：一是征地环节审批，目的是为保障被征地人的合法权益；二是农用地转用环节审批，目的是为了保护有限的耕地资源，限制农地的变更使用；三是对开发环境敏感地区的开发许可，目的是为了保护生态环境，减少灾害发生。其中第一、第二项种情况下的农地变更使用（农地释出）审核，主要采用立法形式加以限制。规定农地转为非农用地时，要经该市县地政机关核准。

对环境敏感区的土地开发审批，其运作牵涉土地使用、目的事业、环境保护及水土保持等政府职能。台湾地区人多地少，因此对于农用地变更审批工作非常重视。农用地变更审批，实际上是以行政命令的方式加强优良农地的保护。

4.3 若干启示

从国内外有关经验和做法中，可以获得启示和有益借鉴：

一是加强土地审批制度的法制化建设。新加坡的土地审批制度突出以健全的土地管理法律体系及严厉的处罚制度为政府的土地管制政策提供保障。有必要加快土地审批的相关配套法规建设，制定明确的土地审批行为规范，同时为了减少违法乱纪的审批行为，加大司法介入的力度，对政府土地审批行为进行监督。

二是强烈的耕地保护、生态保护意识。台湾地区土地审批制度之所以能得到有效落实，关键在于在农用地转用审批过程中格外重视对耕地的保护力度，对于一些欲通过“化整为零”企图逃避审查的违法行为，制度中严格加以限定，对涉及生态环境敏感区域的土地审批，不仅采取严格限制开发的措施，而且在审批中采用多部门审查加强对环境的保护。

三是土地审批过程的信息化、网络化。国内外这两个地区审批事项已摆脱人工操作。普遍采用电子提交申请系统，流程得到大大简化，节约了时间，加快了办事效率，优化了审批流程。

5 政策建议

为进一步加强土地管理和调控，把最严格的土地管理制度落到实处，包括扩大预审覆盖面、强化预审前置、加强实质性审查等，加强对项目选址、占地规模、补充耕地、占用基本农田等前期工作的审查，应用信息技术，形成覆盖市、区两级的建设用地预审和规划局部调整系统，成了摆在国土资源管理部门面前的迫切任务。

5.1 加强信息化建设

根据全市建设用地预审、规划局部调整的业务特点和实际操作规程，遵照国土资源部已有的数据库和系统建设标准，以提高行政办事效率、优化审查模式、实现数据统一管理为目标，在全市国土资源电子政务平台和网络平台的基础上[3]，结合GIS 数据库管理和空间分析等技术，构建集网络审查审批、数据备案、图形辅助审查、决策分析为一体的用地预审和规划局部调整系统，具体任务如下：

一是建立完善用地预审、规划局部调整网络审批（审查）和备案系统。分别建立符合用地预审和规划修改业务，具备材料录入、处室收件、部门会审、领导审核等功能的审批流程，实现部、市审批的建设用地预审项目在市、区县两级规土部门间网络化审查审批；建立具备数据录入、数据验证等功能的数据备案功能，实现市、区县级审批建设用地预审项目和规划修改方案数据向市局实时备案[4]；

二是建立图形辅助审查系统，实现基于扫描图件和矢量图库两种方式的图形辅助审查，提供对预审项目的规划审查以及对规划修改方案审查等功能；

三是查询统计分析，实现对申请、审查、审批的建设用地预审项目、规划修改方案的查询汇总分析，同时能够结合规划指标和年度计划指标，对规划的实施情况进行实时查询和在线分析，为各级规土部门提供数据服务。

5.2 完善技术标准体系

本市2007年、2008年和2010年发布实施的基础设施、社会事业和农村建设有关设施用地三类指标体系以来，在市规划国土资源管理部门“批项目、核土地”流程当中日益发挥把关土地闸门的重要作用。但从预审工作也显示这几类指标体系一些不足，主要表现在个别类型缺项、用地规模测算不精，以及原有指标注释不清等种种问题，需要修订补充完善。

建议定期对已发布的指标体系进行评估，逐步筛选出不尽合理的指标项目，重新组织专业科研机构进行调研与修订，形成全市建设用地和农村建设有关设施用地指标体系定期更新完善的运行机制[5]，并不断渗透到工程和计划的设计阶段，实现用地的源头控制。

5.3 完善精细化管理

建议进一步研究改革预审管理方式，强化科学、民主决策，建立起公开、透明的用地预审管理制度。

一是建议正确把握建设项目用地预审时机。审批、核准、备案三种管理方式下，对审批制项目，建议在项目完成立项批复和规划选址之后受理用地预审；对核准制项目，在项目完成规划选址之后受理用地预审；对于备案制项目，在办理土地储备，实施农转用征收后，对工业用地应在第一轮投资部门和规划部门征询后受理预审[6]。

二是建议建立预审结果公示制度。对建设用地预审结果，包括项目选址、用途、面积，项目的产业类型、投资强度、密度和非生产性设施所占比率等在一定范围内予以公示。根据公示后反馈的信息，维持、修正或撤销预审结果，最大程度保证建设项目合理、节约、集约、公平用地[7]。

三是建议强化预审的严肃性、权威性。如已进行了实质性预审，占地规模、选址、补充耕地以及基本农田等基本上就都已确定，到正式报批用地的时候不应再有明显的变化。如有，一定要说明原因。调整幅度大的，要重新进行预审。

四是建议将存量划拨土地纳入预审范围。目前预审制度主要针对增量土地，而大量存量用地面临着无序开发和低效利用[8]。为促使存量土地按规划、计划使用[9]，维护总体规划权威性和城市布局的合理性，建议将预审范围适度扩展包含新增国有、集体建设用地；利用原划拨土地进行经营性改、扩建的；利用原集体建设用地进行经营性改、扩建的；原出让土地改变用地性质或容积率的[10]。

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