试析海南省城市地下空间开发利用规范管理

黄朝明，高富宅

（1. 海南大学政治与公共管理学院土地资源管理系，海口 570228；2. 海南省三亚市国土环境资源局，三亚 572000）

随着海南国际旅游岛建设推进，海南省城市建设用地规模不断扩大，部分城市土地资源日益紧缺，在一定程度上制约了城市进一步发展。在受土地利用总体规划控制，不新增建设用地的情况下，地下空间作为城市的可开发建设利用资源，其价值日益凸显[1,2]。

促进地下空间合理开发、利用，提高城市开发建设用地效率，可以有效缓解城市发展用地矛盾，扩大公益设施覆盖面，改善城市交通条件，挖掘城市商业发展潜力，增强城市整体防护能力，实现城市发展由粗放型向集约型转变，促进城市发展可持续，对创建资源节约、环境友好型社会具有十分重要的意义。

1 目前我国关于地下空间开发相关观点及法律规定

对地下空间开发相关问题的规范管理，目前有几种有代表性的观点：

第一，建设用地使用权说。《物权法》通过设定建设用地使用权的方式构建了空间权制度。我国土地属于国家、集体，当事人只能通过设定建设用地使用权等用益物权的方式取得土地使用权。建设用地使用权人取得使用权，其所享有的空间范围是可以确定的，因此，在我国不存在私有制国家因拥有土地而当然享有该土地上下空间权利的问题[3]。

第二，空间利用权说。王利明认为，空间利用权在特殊情况下可与土地所有权和使用权发生分离，应成为一项独立的物权[4]。“空间利用权是指权利人在法律、法规规定的范围内，利用地表上下一定范围内的空间，并排除他人干涉的权利。前款所称之空间，是指依不动产登记能够确定的空间”[5]。

第三，空间基地使用权说。梁慧星认为，空间权只是对在一定空间上所设定的各种物权的综合。建议将空间权分解为“空间基地使用权”、“空间农地使用权”、“空间邻地利用权”。其中“空间基地使用权，又称区分基地使用权，指在他人土地的空中或地下有建筑物或其他构筑物为目的而使用他人空间权利。在性质上，空间基地使用权为普通基地使用权一亚种”[6]。

目前，我国有关地下空间开发利用的立法十分薄弱。《物权法》《人民防空法》《城乡规划法》《城市地下空间开发利用管理规定》等法律、规章明确了地下空间开发利用的基本原则，但对地下空间开发利用中存在的较多现实问题没有具体规定，不能从根本上解决地下空间权属登记、规划、开发利用等关键性问题。

国际上发达国家城市地下空间大规模开发利用，均出现在城市发展进入工业化快速发展阶段，人均GDP达1000～3000美元。根据对日本相关城市地下空间开发情况的统计分析，人均GDP在200～500美元之间时，城市地下空间开发开始成为经济发展的需要，在此期间日本建设了首批地下街；人均GDP在500～2000美元之间时，城市地下空间进行大规模开发，日本现有地下公共空间80%都是在这一时期建成；人均GDP超过2000美元时，城市地下空间的建设量增长趋于缓和，开始研究大深度地下公共空间[7]。

海南的部分市县近年来经济发展迅速，如三亚市2010年人均GDP就已达到5000美元以上（¥46624元），已具备开发利用地下空间的条件和实力。

2 规范管理的相关探索

我国实行土地公有制，但实际上也是由数量众多的不同所有者拥有土地所有权。除了国家之外，大量的集体土地掌握在数量庞大的不同的集体组织（全体成员）手中。我国应该深入考虑不同空间所有权人的存在对于空间资源开发利用可能造成的法律障碍。

就空间权性质定位而言，依最早提出空间权概念的英美法系国家的观点，空间是一种不动产，可以所有、让渡、租赁、担保及继承，空间权属于所有权范畴。大陆法系国家大多着眼于空间的用益性质，从地上权角度理解空间权。但随着空间资源开发程度的提高，不同国家也出现不同规定，日本、芬兰、丹麦、挪威等国规定私人土地在6m以下即为公有[8]。可见，空间权作为所有权还是用益物权并非一成不变，法律制度安排应当适应现实需要。我国物权法规定空间权的性质属于用益物权，但着眼对空间资源长远利用需要，理论上研究空间权的所有权仍有现实价值。

现实开发中由于对城市地下空间建设利用的权利范围没有相关法律限制和具体的技术规范，开发单位一旦取得了建设工程规划许可证，从自身经济效益角度出发，对城市地下空间进行无限制使用，严重威胁城市地下空间开发利用的安全性。为了推进地下空间使用工作的开展，许多城市对城市地下空间规划的编制进行了有益探索。北京、上海等近20个大城市编制了城市地下空间（概念性）规划[9～11]，对城市未来地下空间开发的规模、布局、功能、开发深度、开发时序等作了规划，对城市空间利用发挥了重要作用。

3 海南省相关城市地下空间开发利用管理规范的问题

长期以来对地下空间开发利用的重视程度不够，随着海南省城市开发深入到地下空间，土地权利由平面计算和建筑高度限定的规定已不能适应形势要求。当前存在的问题主要是：

3.1 土地取得方式有待规范

在目前的建设地下空间开发中，出现了连建式和独立式建设方式。对这些建设类型以什么方式提供地下空间用地没有统一的规定，需要海南省各市县根据具体情况自行处理，土地出让金具体标准也缺乏统一可执行的标准。

3.2 关于地下空间的产权设定有待规范

随着城市开发深入到地下空间，土地权利应形势变化有新的要求，出现了土地空间权三维管理，即对土地实行“长、宽、高（深度）”的三维空间管理[12～14]。《物权法》没有使用“空间权”概念，管理部门在提出规划设计要点和规划设计条件时，没有区分地上和地下分别提出。新版的土地出让合同对土地使用权出让要求区分空间层次，但在具体操作中缺乏明确的指导办法。

由于地下空间产权不明晰，建设单位对其投资开发建设的地下工程难以进行转让、租赁、抵押，不能真正体现地下空间权利，影响地下空间开发。

3.3 关于地下空间开发利用与人防相结合的关系处理有待规范

地下空间开发与人防建设密切相连，促进地下空间的开发和利用，是为了加强而不是削弱人防建设，更好地实现平战结合，提高城市防护能力[15]，适应现代战争需要。为此，应当充分协调好与人防建设的关系。

地下空间开发利用项目，建设工程规划设计应当根据工程性质处理好与人民防空的关系；在土地使用方面，土地使用权人改变土地用途涉及人民防空工程的、以政府投资建设用于人民防空并以划拨方式取得地下建设用地使用权进行转让的，还缺乏具体的管理办法。

4 规范管理的相关建议

4.1 以政府为主导规范地下空间开发土地取得方式

《物权法》第136条明确了城市地下空间开发利用属于建设用地使用权用益物权的范畴。根据现行法律的规定，一个建设用地使用权的取得，必须接受以下四个环节的管理：建设项目的立项审批；建设项目的用地预审；建设项目的规划管理；建设项目的用地管理。上述四个环节的管理工作，应由相应的行政主体承担管理责任。立项审批由各级政府计划部门实施管理工作；用地预审和用地管理由各级人民政府国土资源管理部门实施；规划管理由政府城市规划主管部门进行[16]。

界定上述管理主体，目前需要解决两个问题：

第一，需要发布相关法律文件或进行相关法的修订，明确界定上述管理主体，便于为管理主体进行清理归并提供法律依据。

第二，依法对已经担负地下空间开发利用管理工作的行政机关的职能进行调整，对涉及地下空间开发利用的管理活动进行统一。

4.2 统一对地下空间的产权设定对象的界定

对地下空间的产权设定对象界定分为两个方面，一是对申请人主体资格的审查，二是对申请内容的审查[17]。

主体资格的审查，主要审查城市地下空间开发利用人是否具备相应的资质条件，一般从三个方面考察：开发企业是否取得企业法人资格；开发企业资质等级是否具备承担相应建设项目的要求；一些建设项目如果有资金、技术及人员方面的特殊要求，是否具备相应的条件。

对申请内容的管理，则根据管理主体的管理职能要求进行相应界定。在立项审批中，主要的管理内容是：该地下空间开发利用项目是否符合本地土地利用总体规划和年度建设用地计划的要求，是否符合城市规划的要求，是否符合基础设施和公共设施的建设要求；项目涉及拆迁、安置的是否落实拆迁安置方案；涉及人防工程的项目，是否符合人防工程所要求的各项条件等。

在建设用地预审中，主要的管理内容是：建设用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律法规规定的条件；建设项目是否符合国家供地政策，用地规模是否合理，是否符合地质灾害防治规划；占用耕地的，补充耕地资金是否落实，计列费用是否合理等。

在建设项目的用地管理中，主要的管理内容是：管理部门依法采取土地使用权出让和土地使用权划拨两种方式供应建设用地。通过对供地方式的管理，国家实现对土地一级市场的高度垄断，防止土地资源的浪费。

4.3 强化以集约节约利用为导向的地下空间开发利用管理

随着城市经济和社会的发展，城市建设用地规模的不断扩大，土地资源日益紧缺，在一定程度上制约了城市的进一步发展。

促进地下空间的合理开发、利用，提高城市用地效率，可以有效缓解城市发展中的用地矛盾，实现城市发展由粗放型向集约型转变，促进城市可持续发展。

因此，在城市发展中，要深入调研，以促进土地集约节约利用为导向进行地下空间开发利用管理。

4.4 充分做好前期准备工作，协调与人防相结合的关系

在城市地下空间开发利用管理工作进程中，充分认识到确权是基础、规划是保障、利用是目的的深层次含义。

（1）重视确权登记发证工作

应高度重视确权登记发证这项基础性工作，为确保用地数据的准确性和可靠性，需投入大量的人力、物力和财力对土地产权进行大比例尺实测，坚持速度服从质量，使地下空间的土地流转利用具备坚实基础。

地下空间的建设用地使用权只能在城市国有土地上设立，对于集体所有土地，不属于建设用地使用权的客体范围。当事人申请取得建设用地使用权权利的范围，不再局限于地表，而是可以在土地的地表、地上或地下分别设立，在同一幅土地上，基于各自权利范围的不同，分别独立享有用益物权并依法实施各自的建设行为。同一幅土地上设定的多个建设用地使用权均受法律保护，且以权利设定的先后为保护原则，新设立的建设用地使用权不得损害已设立的建设用地使用权。

（2）编制地下空间开发利用的总体规划应与人防相结合

统一编制城市地下空间总体规划，确定区域地下空间开发利用步骤，综合调整地下空间开发的深度，统一衔接地下空间开发利用的接驳位置，与人防相结合，确保未来的建设空间，进行设施的复合化利用是地下空间前期重点工作。

地下空间开发布局要十分重视与周边建筑的衔接，改变目前道路下空间多为地下过街通道，主要承担交通功能，与周边建筑联系较少，缺乏沟通的利用状况。同时，还应重视地下空间的安全性，确保疏散线路、设置衔接部的防灾缓冲带。

（3）强化经济管理，按楼面地价收取土地出让金

在对地下空间鼓励利用的同时，还应尽量避免人为产生新的地质灾害隐患[18,19]。地下空间开发具有不可逆的特点，即地下建筑物一经建成，对其再度改造或改建，难度相当大，甚至不可能恢复原样。因此，政府应进行适当干预，强化经济管理手段。

规划中明确强制性的停车位、车库配建标准，保障基本停车需求，禁止进行分割转让、出售及长期出租（指1年以上的出租行为）。对于界定为共有的部分，不允许发放权利证书；用于人民防空的地下空间开发利用以及地下空间开发利用，不允许销售，由市人防主管部门负责按照人民防空设防要求进行监督管理。

地下建设用地出让金的具体标准在设定中应进一步考虑建筑层高对空间利用的影响。建筑层高超过一定限度，其建筑面积将加倍计算。

目前，三亚市住宅建筑的标准层高为2.7～2.9m，如果层高达到4.9m以上，开发商可能在楼层中间加上隔层，从而将1m2的面积卖出1.5m2到2m2的价钱。如此，开发商可以规避一定的土地出让金。

因此，考虑到地下空间开发过程中容积率的影响，建议在征收地下空间的土地出让金中，按楼面地价收取。

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