我国城市公交改革有效性问题研究

文/季婵燕（中共衢州市委党校，浙江衢州 324000）

一、导言

城市公共交通（本文所讨论的是以汽车为运输工具的城市公共交通）作为重要的城市基础设施，不仅与老百姓的生活息息相关，而且也关系到经济发展、城市品味、节能减排、交通拥堵等，因此，城市公共交通改革成为人们关心的重要话题。20世纪90年代前后，我国城市公交经历了一轮大规模的民营化改革，但最近几年，不少城市又掀起了一股公交国有化旋风。

对于城市公交民营化和再国有化改革效果，人们的评价各不相同。周小梅（2011）认为，民营化能够有效缓解财政压力，打破城市公用行业的垄断格局，促进政企分离，满足城市化过程中公众对公用产品的需求［1］。 王俊豪（2011）认为，民营化出现了国有资产流失、价格上涨过快、服务难以保障、政府承诺缺失等负面效应［2］。 朱洁（2011）认为，城市公交民营化有利于增强公交企业的竞争意识，促进管理水平的提高，但存在追求垄断经营、扰乱营运秩序、影响和谐稳定等问题［3］。而对于城市公交再国有化，人们在赞许服务质量提高的同时，也存在着城市公交国有化因政府无力支付巨额亏损、经营效率低下等而难以为继、再一次改弦易辙的疑虑。笔者曾就城市公交民营化和国有化问题，在近80名处级和科级干部中做过问卷调查和讨论，结果赞成民营化和国有化的几乎各占一半，由此可见民营化和国有化利弊之争相当激烈。对城市公交改革效果之所以会有如此截然不同的评价，在于缺乏一个评价改革有效性的共同标准。本文试图提出一套城市公交改革有效性的评价标准，然后利用这一标准评价城市公交民营化和国有化改革的有效性，最后研究提高城市公交改革有效性的路径。

二、城市公交改革有效性的评价标准

目前国内还没有见到评判城市公交改革成败得失标准的研究成果，但有学者对城市公交行业服务水平的评价标准以及业绩评价体系进行过研究。 如金宁等（2008）从乘客满意度的角度［4］，杨晓光等（2010）从乘客对服务感知的角度分别建立了城市公交行业服务水平的评价指标体系［5］，但这些评价指标体系仅从乘客单方面去衡量，且只针对服务质量进行评价，显然这种思路不适合用来构建具有多主体、多层次、多目标的公交改革有效性评价标准。王海燕等（2011）对城市公交行业绩效评价体系作了系统的研究，从多主体协同参与的角度，将公交行业绩效评价体系分为行业环境和资源评价、公交企业运营服务评价、相关主体满意度评价三个基本模块，每个模块又分为若干子模块，然后根据需要对某个子模块进行单独评价，或者将各子模块进行灵活组合，从而构成公交行业宏观（政府）、中观（企业）和微观（线路）三个不同层面的绩效评价体系［6］。这种评价体系从乘客、企业以及政府等多维主体的角度去构建，能够比较全面地评判城市公交行业绩效，为本文建立城市公交改革有效性标准提供了借鉴。

城市公交改革涉及到乘客、企业和政府三个主体，因此城市公交改革有效性应由这三个主体的满意度决定，而三个主体的满意度又由价格、服务质量和补贴三个因素决定。三个主体的满意度与三个因素之间的关系如图1所示。

城市公交作为公用事业，价格受政府管制，由政府决定，对乘客和企业而言属于外生变量。政府在确定价格时，要综合考虑财力、居民的承受能力和周边城市价格水平。政府财力雄厚，能够给予企业较多的补贴，则可以将价格定在较低水平。周边经济发展水平相近的城市，价格通常比较接近。乘客的满意度与价格成反比，价格越低，乘客越满意。企业希望价格适中。企业的目标是利润最大化，而利润与价格之间的关系类似拉弗曲线（Laffer Curve），如果价格太高，部分乘客将会选择其它交通工具，利润反倒会下降；另外，价格太高，政府补贴将减少，企业利润也会受到影响。

图1 评判城市公交改革有效性的三个主体与三个因素之间的关系

服务质量包括快速便捷、准点准时、安全舒适等，由企业决定。通常企业会将服务质量控制在政府能够容忍的最低标准上。一方面，企业有足够的激励尽量降低服务质量，因为企业一旦获得城市公交经营权，在合同期内就具有了垄断的性质，在政府价格管制下，会通过降低服务质量来变相提高价格以获得更多利润。另一方面，企业必须保证服务质量达到政府能够容忍的最低标准，否则会招致政府的严厉监管或者被取消经营资格。乘客的满意度与服务质量成正比，服务质量越高，乘客越满意。政府的满意度与服务质量密切相关，但并非服务质量越高越满意。因为政府明白，补贴数量是服务质量的决定因素之一，服务质量越高，意味着给予企业的补贴越多，在财力紧张的情况下，地方政府对服务质量的要求常常是“量力而行”，只要服务质量与政府补贴的数量相称，只要多数居民能够接受，政府就是满意的。

补贴是政府对城市公交正外部性和价格管制的经济补偿，由政府决定。对政府而言，补贴的数量越少，补贴的绩效越好，满意度越高。对企业而言，在价格和政府的最低服务标准一定的情况下，补贴越多越满意。

三、城市公交民营化和国有化改革有效性的评价

按照上述城市公交改革有效性的评价标准，对20世纪90年代前后的公交民营化改革和最近几年掀起的公交国有化改革有效性进行粗略评价。其中乘客、企业和政府对三个因素的满意度评价来源于三个方面：一是笔者对近80名处级和科级干部的问卷调查，二是笔者对8家多年从事城市公交运营的私人业主的调查，三是笔者收集的有关城市公交改革新闻报道。通过对上述三方面信息的综合，得出乘客、企业和政府对公交改革满意度的大体评价，具体见表1。表1中，评价主体认为与自身利益无关的因素不作评价，用“—”表示，其余的则用满意、一般和不满意来表达。如再国有化后的公交企业，虽然实行独立核算，但不实行自负盈亏，所以对价格、补贴不关心，对各因素全部不作满意度评价。

城市公交民营化改革时期，从乘客角度看，对价格满意；认为民营化极大地缓解了城市公交短缺的难题，方便了百姓出行；但是存在不准时准点、不安全舒适等问题，如故意甩站甩客、不按时发车、不按规定季节开空调、争抢进站、变道超车、闯红灯、车辆及车内设施破旧不堪、卫生状况差等。总体上，乘客对服务质量经历了从基本满意到不满意到很不满意的阶段①乘客满意度的这种变化，与车况变差、车主有意识地降低服务质量、乘客要求提高等因素有关。。从企业角度看，对价格基本认可，但随着燃料、人工成本等增加，有提价的诉求；对政府补贴不满意，认为改革初期政府不但不给予补贴，反而收取特许经营费，到后期才给予一定的补贴，即使给予补贴，也无法完全弥补政策性亏损，因此只有通过降低服务质量和标准来降低运营成本。从政府角度看，对服务质量的满意度与乘客基本相同；对民营化时期的补贴数量满意，对补贴的绩效满意，认为政府没有补贴或者少量补贴就解决了交通短缺的大问题，同时也正是因为补贴不足，政府作为对价，放松了对企业的监管，导致服务质量和标准下降。

表1 城市公交民营化和国有化改革有效性评价一览表

城市公交再国有化时期，从乘客角度看，对价格满意；对快速便捷、准点准时、安全舒适等服务质量方面评价很高，认为国有化解决了民营化时期的种种弊端。从企业角度看，国有化后企业无需自负盈亏，因此对价格、补贴等不再关心，不作满意度评价。从政府角度看，对服务质量满意；对补贴数量和绩效不满意，因为公交再国有化后企业亏损严重，如浙江省县级市乐清市，公交国有化后每月亏损达100万元左右①见光明网2011年8月15日文章《乘车更舒适，票价更便宜，浙江乐清：公交回归公益》。网址：http://politics.gmw.cn/2011-08/15/content_2454413.htm，全部由财政买单，财政补贴数量大，绩效有待提高。

总体来看，城市公交无论是民营化改革还是再国有化改革，都没有得到乘客、企业和政府的一致认同。民营化时期最大的问题在于城市公交的公益性缺失，企业服务质量下降，政府没有承担起应有的责任；国有化时期最大问题在于经营绩效下降，财政负担加重。这就意味着城市公交改革需要进一步探索。

四、提高城市公交改革有效性的路径

（一）市场失灵和政府失灵是城市公交改革有效性不高的根本原因

市场失灵是指市场不能或难以有效率地配置经济资源。城市公交行业的市场失灵主要由外部性、公共物品和垄断造成。第一，城市公交为地区经济发展、城市品味、节能减排、交通拥堵等多方面带来有利影响，具有正外部性。“一般而言，在存在外部经济的情况下，私人活动的水平常常要低于社会所要求的最优水平。”［7］表现为城市公交供给不足，候车时间延长。解决的办法，是政府给予企业一个恰好等于外部利益的补贴，以使市场供给达到社会所要求的最优水平。第二，城市公交具有准公共产品属性，“对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。”［8］因此，由“市场本身提供的公共物品通常将低于最优数量，即市场机制分配给公共物品生产的资源常常会不足。”［7］此外，城市公交的公益性要求政府实行价格管制，将公交价格限定在均衡价格之下，同时对老人、学生、残疾人士等提供免费或半价福利，使得市场供给的量进一步低于社会需要的量。表现为城市公交供给不足，故意甩站甩客以避开免费或半价乘客，不按时发车、不按规定季节开空调、不及时维护和更换车辆设施，企业出现政策性亏损。解决的办法，是政府“通过向某些领域投入足够的货币选票，使资源向那里流动。”［9］以增加市场供给，同时给予企业补贴以弥补政策性亏损。第三，城市公交需要投入大量的资本，且边际成本呈递减趋势，具有自然垄断的特征。我国城市公交民营化改革过程中，这种自然垄断特征发生了新的变化：一方面政府采取特许经营的方式，经营者不能自由进出，获得特许经营权的经营者拥有了一定区域范围内的垄断经营权，当政府实行价格管制后，在名义价格无法变动的情况下，采取降低服务质量以次充好的策略变相提价，乘客的福利受到损失。另一方面获得特许经营权的经营者，通常存在线路交叉重叠带来的竞争，或者一条线路多个经营者之间的竞争②在很多城市，民营化改革都是采取承包挂靠经营为主的运营模式，存在一条线路上有许多车主经营的情况，如浙江省乐清市，一条线路由几辆车构成，每辆车又分别有一到数个车主，由此形成了17条线路111辆公交车有160多个车主的局面。详见《乘车更舒适，票价更便宜，浙江乐清：公交回归公益》一文。，所以存在总体垄断下的个体竞争。这种竞争与自由的市场竞争不同，不仅没有带来服务质量的改善和效率的提高，反而造成车主之间争抢进站、争抢投币乘客、变道超车、闯红灯等让乘客恐惧不安的行为。解决的办法，是政府对市场进入和退出条件、服务标准进行严格的规制。

可见，城市公交市场化经营不可避免会出现市场失灵，导致城市公交的公益性缺失，企业服务质量下降，需要通过政府补贴和规制予以矫正。由于政府主导的民营化改革是以增加供给和减轻财政负担为导向，所以改革初期不仅没有给予经营者补贴，反倒收取特许经营费，作为对价，政府放松了对经营者的规制，最终市场失灵造成的种种弊端完全表现出来。

政府在克服市场失灵或市场缺陷的过程中，“也会做出坏的决定或将很好的计划执行得很糟，……也存在政府干预导致浪费或不恰当的收入再分配这样的政府不灵”［9］。在城市公交国有化改革过程中，政府失灵主要表现为资源浪费或者财政资金使用低效率，其中既有政府的原因，也有国有公交企业的原因。对政府而言，“代理损失、评估产品价值的困难、有限竞争、包括公务员限制在内的事先规则、作为市场失灵的官僚失败”［10］导致了效率低下。对国有公交企业而言，效率最大化要求剩余索取权与剩余控制权相对应(Milgrom＆Roberts，1992)①转引自吴延兵：《国有企业双重效率损失研究》，《经济研究》2012年第3期15-27。，然而对于只有独立核算没有真正自负盈亏的企业，并不满足这一条件，因而也会导致效率低下。解决的办法，就是利用市场在“公用事业中产品和服务的生产提供上竞争所带来的敏捷市场反应和回应能力、分散决策、服务的效率、成本节约及要素的聚积”［11］的比较优势，来弥补政府的不足。

（二）通过可竞争市场克服市场失灵和政府失灵

上述分析表明，克服市场失灵和政府失灵，涉及到三个关键因素：补贴数量、政府规制、市场竞争。严格地说，政府规制不存在技术困难，只要明确相关责任就可以落实。补贴数量的确定是一个难题，因为再精明的政府也计算不出外部利益和政策性亏损的准确数量，唯有通过竞争，让市场定价，才能给出一个最接近真实情况的补贴数量。这样，解决市场失灵和政府失灵就落脚到竞争上，落脚到如何将具有自然垄断性质的城市公交构建为一个可竞争市场上。

1981年12月，鲍莫尔（W.J.Baumol）在就职美国经济学会主席的演说中，首次提出可竞争市场理论（The Theory of Contestable Markets）。1982年，鲍莫尔与美国西北大学教授约翰·潘扎尔（John C.Panzer）、普林斯顿大学教授罗伯特·威利格（Robert D.Willig）一起出版了《可竞争市场与产业结构理论》(1988年再版)一书，标志着可竞争性理论的形成。该理论认为，良好的生产效率和技术效率等市场绩效，在传统哈佛学派理想的市场结构以外仍然是可以实现的，而无需众多竞争企业的存在。它可以是寡头市场，甚至是独家垄断市场，但只要保持市场进入的完全自由，只要不存在特别的进出市场成本，潜在竞争的压力就会迫使任何市场结构条件下的企业采取竞争行为。

按照可竞争市场理论，只要保持市场进出的完全自由，就能将城市公交这种具有自然垄断属性的行业构建为一个可竞争市场。要保持市场进入的完全自由，关键是要减小进出市场成本。因为沉淀成本的大小决定企业从市场进退的难易程度，所以按照沉淀成本将城市公交划分为两大业务：一部分拥有大量沉淀成本，包括基础设施建设、车辆购置等；一部分几乎没有沉淀成本，包括运营调度、票务管理、车辆保养维护等。可以考虑将这两大业务进行分离，政府负责规划、基础设施建设、车辆购置、相关制度安排、监管和奖惩等，企业负责按照既定标准进行运营。对于企业经营部分，采取完全市场化的方式选择经营者，实现总体竞争下的规模化经营。由于竞争的存在，既能解决过去民营化改革中存在的补贴难题，解决经营权垄断下的大量经营者之间的无序竞争，又能解决国有化改革中的低效率难题，从而“将传统的企业市场和国家政府两种组织工具的机能有机的结合起来，使其发挥各自的优势”［12］。

［1］周小梅.我国城市公用事业民营化的成效和问题［J］.管理现代化,2011（06）

［2］王俊豪，蒋晓青.我国城市公用事业民营化的负面效应及其对策［J］.财经问题研究,2011(09)

［3］朱洁.关于城市公交体制民营化改革的思考［J］.人民公交,2011(03)

［4］金宁，隽志才.基于顾客满意度的城市公交服务水平［J］.吉林大学学报（工学版），2008（02）

［5］杨晓光，安健，刘好德，滕靖，张栋.公交运行服务质量评价指标体系探讨［J］.交通运输系统工程与信息，2010，10（04）

［6］王海燕，唐润，于荣，郑继媛.城市公交行业绩效评价体系研究［J］.中国工业经济,2011(03)

［7］高鸿业主编.西方经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，2000.424，432

［8］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究（下卷）［M］.郭大力，王亚南译.北京：商务印书馆，1974.284

［9］保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学.（第十六版）［M］.萧琛等译，北京：华夏出版社，1999.29，232

［10］戴维·L·韦默，艾丹·R·维宁.政策分析——理论与实践［M］.戴星翼，董骁，张宏艳译，上海：上海译文出版社，2003.180-181

［11］句华．公共服务中的市场机制——理论、方式与技术［M］．北京:北京大学出版社，2006.44

［12］［美］埃利诺·奥斯特罗姆等．公共服务的制度建构［M］．朱全喜等译，上海:上海三联书店，2000.20－21