法治政府建设绩效评价指标体系构建探析——以常州市为例

文 司开林，刘俊奇（.常州工程职业技术学院，江苏常州 364；.武汉大学，湖北武汉 43007）

“世界正义工程”（The World Justice Project，简称WJP）浩浩荡荡、风靡全球，法治政府随之“迎风起舞”，成为政府再造的核心工程和主打模式。

作为现代政府治理的理想模式，法治（the rule of law）之精义在于将政府所有权力“臣服”于法律之下（under the law），依据“确定的、经常的法律”［1］而行驶，不论是立法权、行政权还是司法权都是“法律的仆人”［2］，确立法律的至尊地位。法治，作为理念、规则和制度的运动，贯穿于立法装置、权力规制、政府运作、组织管理、责任落实、司法公正、人权保障的全过程，逐渐演变成为评价政府绩效、测量政府治理水平的指标体系。

一、常州法治政府建设绩效评价指标体系构建的意义

“社会指标”最早由美国学者雷蒙德·鲍尔（Raymond Bauer）1996 年在《社会指标》一书中提出，此后，美国涌现了大量有关社会指标的研究著作。他们对社会指标的含义作出了各自的阐释，以此为引导和范式，“法治指标”脱颖而出。法治指标是“一种特殊的社会指标，它是指反映法律制度本体和运行状况的数量特征”［3］，是判断和评价某一社会或政府法治水平、运行质量的参照系，因而彰显符号性和精神性价值与意义。具体表现为：

1.依法行政、法治政府构建、建设法治国家的需要。在法治浪潮日盛的当下中国，《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定用十年左右的时间基本完成建设法治政府的目标，但《纲要》、《意见》只是纲领性、总体性的原则、规划和要求，在具体操作层面上明显不足，缺乏细致、量化的规范性指标。常州法治政府绩效评价指标体系的构建，将政府行为的每一个环节、每一道程序科学合理地纳入指标体系之中，予以监控、考察和评价。法治政府指标体系作为一种测量尺度，用它对所研究的法治政府及其发展变化情况进行考量分析，比较研究，找出问题之症候所在，形成系统性、规范化的举措，以打造高质量的常州法治政府。

2.监督和制约政府权力、规范政府行为的需要。权力制约和监督是现代国家权力配置的根本性原则，也是防范权力滥用、恣意和腐败的有效良方。中国政府改革的原则和要求是：结构合理、配置科学、程序严密、制约有效、监督有力，把决策、执行和监督各环节都纳入人民的视线监控之中，保证权力沿着制度化、法治化的轨道运行。同时保障政府的绩效，做到有为政府与无为政府的统一，服务政府与高效政府的统一。根据本观念和原则，在《指标体系》中专门设计“行政监察和问责”作为一级指标，并内设三个二级指标。

3.树立宪法法律至上权威的需要。在“理性祛除巫魅”的现代法治国家，宪法和法律获得了至上的权威，任何个人、组织都不得凌驾于宪法法律之上，因此，在“现代国家”的疆域内，“法律就是国王”。党的十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的基本方略。九届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》也把此条写入第5 条，要求通过立法、执法、司法和守法，确保任何个人、组织和国家机关都在宪法法律框定的范围内活动，尤其是国家权力机关和公职人员更应该严格依法办事，违法必究，有效地遏制任何人或组织享有凌驾于法律之上的特权。本着这一理念，《指标体系》中把“制度建设质量”、“依法科学民主决策”，“政府职能转变”，“法治政府建设保障措施”设计为一级指标，并且分别内设若干二级指标。

4.尊重和保障人权，保护行政相对人利益的需要。“一个人有责任不仅为自己本人，而且为每一个履行自己义务的人要求人权和公民权”。［4］人权（human right）是现代国家和民主社会的核心价值之一，是社会主义法治的基本原则。人权即“作为一个人所应该享有的权利”［5］，是现代社会的道德和法律对人的主体地位、尊严、自由和利益的最低限度的确认。基于行政权力独特的垄断性、扩张性、侵略性，行政相对于人处于弱势的一方，就必须区隔权利与权力的分界，达成权利和权力的平衡，“充分贯彻个人自由至上和有限政府原则，形成控权模式的行政法”［6］。在“开放社会”，真正的敌人不是自然人，而是政府。限制政府权力，赋予公民和行政相对人更多的救济权利，在构建和谐社会的时势下，就显得尤为必要和紧迫。所以，《指标体系》特此设计了“人权保障”一级指标，并内设三个二级指标。

二、常州法治政府建设绩效评价指标体系构建的依据

常州法治政府建设绩效评价指标体系构建的依据包括法律依据、法理依据和可行性依据：

1.法律依据。宪法法律依据主要有：1999 年《宪法》加入“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《公务员法》、《国家赔偿法》、《行政强制法》 等法律。以及 《政府信息公开条例》、《公务员处分条例》、《行政复议实施条例》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《规章制定程序条例》、《国务院关于全面推进依法行政的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等法律和行政法规。此外，还包括《江苏省人民政府关于贯彻落实国务院<全面推进依法行政实施纲要>的意见》、《法治江苏建设纲要》、《江苏省关于加快推进法治政府建设的意见》、《江苏省行政执法责任追究办法（试行）》、《江苏省行政执法评议考核办法（试行）》、《江苏省依法行政考核办法》等省政府规章。

2.法理依据。法理依据主要有：《省委办公厅、省政府办公厅关于印发＜江苏省法治县（市、区）创建工作先进单位考核办法＞的通知》、《江苏省以法治省领导小组关于印发＜江苏省2010-2011 年法治县（市、区）创建考核内容及评分标准＞的通知》、《江苏省以法治省领导小组关于印发＜江苏省2009-2012 年法治城市创建考核内容及评分标准＞的通知》、《常州市政府关于进一步加快法治政府建设的实施意见》、《常州市贯彻落实<国务院关于加强市县政府依法行政的决定>的实施意见》、《法治常州建设总体规划》、《常州市行政效能监察办法》、《常州市信访工作责任追究办法（暂行）》、《常州市县处级领导干部任前法律知识考试暂行办法》、《常州市行政复议听证程序规定》、《常州市听证程序规则》、《常州市行政执法过错责任追究办法》、《常州市关于规范行使行政处罚自由裁量权行为的指导意见》、《常州市政府信息公开工作考核实施细则》、《常州市法律援助办法》、《常州市依申请公开政府信息规定》、《常州市政务公开考核办法》、《常州市关于全面推进行政执法责任制的实施意见》、《常州市关于推行行政执法全过程说理的指导意见》、《常州市新型政府法制监管系统运行管理暂行办法》、《常州市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》、《常州市行政执法程序暂行规定》等规范性文件。

3.可行性依据。即法治政府能不能测量？用什么指标测量？ 测量结果的可信度有多高？ 在我国法学界和行政实务界，一直存在不同的声音。一种观点认为法治政府是一种高度抽象的政治理念和控权模式，“法治更多是属于价值层面的理念要求，难以量化”［7］。政府又是由机关和公务人员构成，他们的行政观念、服务意识恰恰无法通过具体的指标体系来量化。另一种观点认为，法治政府是一种践行路径，构建科学严格的测量指标体系，可以准确地反映政府的运行实态，执法水平，法治绩效，应变能力，以及保护相对人的合法权益的程度。本人认为，法治政府可以测量，但必须具备如下条件：第一，对法律数量和类别有精确的汇总；第二，构建科学合理规范的细化指标体系；第三，一定数量的被调查者，包括政府工作人员和普通公民；第四，考虑地方因素，给予适当的加权或微调。唯有具备以上要素，并有机综合，测量的数据和结论就能准确地反映法治政府的品相、质量和实态。

三、常州法治政府建设绩效评价指标体系构建的原则

无原则即无秩序，程序是权力的天敌。原则（来自拉丁语principium）是指“作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”［8］，是构建常州法治政府建设绩效评价指标体系的纲领性、统摄性的准据和纲纪。常州法治政府建设绩效评价指标体系的构建应遵循如下的原则：

1.合法性原则。“法律是政治体的唯一动力，政治体只能是由于法律而行动并为人所感到；没有法律，已经形成的国家就只不过是一个没有灵魂的躯壳，它虽然存在但不能行动。”［9］臣服于法律的政治即法治政府，其重点和要害在于“治权”、“治官”，给政府铺设预期的轨迹，让人民获得“普遍的服从”［10］。合法性原则包括实体合法（价值合法）和程序合法(形式合法)，一般而言，合法性原则的具体要求包括以下几个方面：第一，主体性合法，即主体要有宪法、法律、法规、规章的形式授权；第二，幅度性合法，即权力的运行疆域不得超越自己的职权种类和范围；第三，秩序性合法，即实体性权力的行驶要遵循科学合理的程式、规则，不能随意颠倒或事后补漏；第四，追责性合法，即指标体系的执行不力或渎职枉法的，要严格按照责任大小来追究。因此，《指标体系》的设计从内容到形式、整体到环节都必须合法，黏合实质正义与形式正义的统一。

2.科学性原则。科学性原则的要求是，依据一定的目的设计《指标建设》，确定其名称、含义和口径范围等，即对指标名称的质的规定，在理论上必须有科学依据，在实践上必须可行而有效，这样才能用来搜集资料并予以数量表现，而后据以作出正确的分析和应用。对《指标体系》的性质和特征的认识，则以定性为理据，对其定量认识要以定性分析为基础和前据，致力于定性分析与定量分析的统一。在问卷调查和统计分析时，主意技术性事项，努力把计量和计算做到精确，把误差控制在最小范围内。此外，指标体系的设计要根源于当地的实际情况，不能盲目求高，也不要妄自菲薄、贬低自己，要适格、适度、适应与适时。

3.可操作性原则。可操作性原则要求拟设计的法治指标在技术上和经济上要有坐实的可能性。技术上得可操作性指利用现有技术手段能够获取此类指标，不能通过量化分析，或者量化工作的成本极高，耗时耗力，都不具备可操作性。解决指标体系的可操作性，重点要解决以下几个问题：第一，清晰、精准、可靠的分化、分类测量指标明细；第二，可以量化的、精确的统计数据，以及计算程式；第三，得出的最终数据和信息具备一定的应用性和现实指导意义；第四，经济成本和人员安排在可以承受范围内，有预算保障；第五，需要技术专家给予必要的咨询和指导，对有关参数和数据作相关、可测度的修正和取舍。

4.羁束和激励相结合的原则。现代法治政府是“制约、激励机制的整合体”［11］，是无为与有为、限权与权威的张力体，前者是现代政府演进、变奏、规制的主线，后者是诚信政府和福利国家的必然皈依。“警察国家”暴力的无限性是对权力运行的无羁束化，以暴力的最小化收敛来保障人民权利体系的安全，最大限度地激发政府行政效能，提供更多的公共产品和社会福祉，在羁束与激励的收放平衡、有效博弈中，有机联接实体正义与程序正义、规范行为与优化绩效，引导指标体系型塑有为、有度、有责、高规格、服务性的法治政府。因此，羁束政府权力不是目的，只是手段，激励政府绩效、提升社会福祉、保障人权才是政府的本质和目的所在。

5.可比性和发展性原则。指标体系必须具备可比性，因为只有可比的指标才能提供准确的信息资料，才能发挥指标体系的比较优势和鉴别品质。可比性原则要求两层含义：一是在特定的时空范围内具有可比性，如依法行政意识和能力层位，是一般、优秀还是卓越？ 依法办案的正确率、及时率等都是以一定的被调查对象的基数为基础，那些较长时期内变化太大的指标，或者不同地区之间差别较小的指标，应赋予以较小的权重。二是在共时性和历时性的比较维度中，除被调查的对象和区域必须统一外，一律用相对值、比例值、平均值、指数值等进行鉴别才具有比较性。当然，社会环境的演变和被测对象的变动，必定引发在前一阶段确立的指标体系的修正、补充和更新，既要充分考量当时社会和法律发展的特性和特质，以及相对稳定性，又要对未来具有一定的前瞻性和预兆性，力求保持指标体系的连续性、区段性和发展性的统一。

6.人本性原则。人，是历史的主体性向度，法治政府指标体系也必须坚持以人为本的价值导向。什么是社会主义的人本性？指就是政府权力的配置与和行使始终以人民的利益为出发点和落脚点，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不徇私情、秉公执法、执政为民，全心全意为人民服务。“尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济和文化权益，创造有利于人的全面发展的制度环境。”［12］中国传统社会有民本、爱民、惜民、保民的思想原料和精神系脉，但这种“治国方略”和思维只是统治阶级的“驭民”之口实，折射的是民本工具主义，而没有把民视为历史主体性的维度和高度。社会主义的以人为本是要全面确立人民群众的主人翁的地位，实现行政立法从“管制约束型”向“权利本位型”的转换，行政执法从粗暴野蛮型向积极服务型的转换，行政决策的暗箱操作型向科学公开型的转变，行政管理从强制打压型向规范民主型的转换，行政服务从应急应付型向前瞻常态型的转换，指标体系的每个指标尽量体现实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

表1

四、常州法治政府建设绩效评价指标体系构建

政府绩效评价是“根据政府管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级”［13］。常州法治政府建设绩效评价是指常州政府以及职能部门在行政规范性文件立法、依法行政意识和能力、政府职能转变、制度建设质量、依法科学民主决策、依法行政、行政监督和问责、防范和化解社会矛盾、法治政府建设保障措施和人权保障等方面运行效率、服务质量、管理水平的综合考量和测评。

本人依据宪法法律，国务院行政法规和规章，江苏省地方性法规和规章，以及常州市规范性文件，参照其他省市县（区）的指标体系，结合地方特色，构建常州法治政府建设绩效评价指标体系，以抛砖引玉，有所裨益于常州法治政府建设和常州法治城市创建。

必要的说明：本指标体系分为九个一级指标，每个一级指标里面细化若干二级指标，每个二级指标里面再细化若干三级指标，三级指标对应相应的标准，即分值。通过对每个对象的测评，把三级指标的分值加总起来，就能反映出测评对象对常州法治政府建设评价的水平和层次，也能反映出其分值在三级指标最高分值中的位档。由于版面的限制，这里只标到二级指标。具体统计原理和参照系可见形象化的表2。

表2

被测评者的分值(X)位档层级可见表3。

表3

［1］［英］洛克.政府论（下篇）［M］.叶启芳等译.北京：商务印书馆，1982，86

［2］徐爱国，李桂林，郭义贵.西方法律思想史［M］.北京大学出版社，2001，28

［3］北京法治建设状况综合评价指标体系研究课题组.主编王称心，蒋立山.现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究［M］.知识出版社，2008，25

［4］马克思恩格斯全集（第16 卷）［M］.北京：人民出版社，1963.16

［5］何华辉.比较宪法学［M］.武汉大学出版社，1988.61

［6］方世荣.论行政相对人［M］.北京：中国政治大学出版社，2000

［7］林世钰.构建法治政府指标体系——专访国家行政学院副院长、著名行政法学家袁曙宏［N］.检察日报，2006-10-13

［8］张文显.法学基本范畴研究［M］.中国政法大学出版社，1992.56

［9］卢梭.卢梭文集·社会契约论［M］.何兆武译.红旗出版社，1997.P69

［10］亚里士多德.政治学［M］.商务印书馆，1983.119

［11］罗豪才，宋功德.现代行政法学与制约、激励机制［J］.中国法学，2000（03）

［12］温家宝.全面推进依法行政，努力建设法治政府［N］.光明日报，2004-07-06（1）

［13］徐晓林.中国公共管理研究精粹［M］.北京:科学出版社，2003