试论无序上访问题解决机制——以内蒙古为例

文 王瑞娟，丁彩霞（..内蒙古师范大学公共管理学院，内蒙古呼和浩特 000）

美国当代政治学家亨廷顿说:“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行都是稳定而有序的。而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”［1］当前我国正处于经济社会加速转型过程中，利益格局激剧调整，政策环境复杂多变，社会矛盾集中显现。传统信访制度执行效果不尽人意，无序上访现象大幅上增，对社会稳定形成较大的冲击。因此，加强有关无序上访问题的研究十分必要和迫切。

一、信访系统理论分析

（一）信访系统运行图及分析

信访制度是传统中国政治结构给民众安排的一种特殊的诉愿体制，而所谓无序上访，是指公民、法人或其他组织在信访过程中，不按法定程序、不以法定方式或不到指定地点向政府提出建议，反映诉求、意见的行为或活动。信访机制，是指在信访工作中，影响系统运行的各因素的结构、功能、及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。行政系统主体及其运行都是在相互作用、相互调适的过程中实现自身的平衡发展的，政治学者戴维·伊斯顿提出了政治生活系统分析理论［2］来解决一切政治系统是如何设法在稳定的或变化的环境中持续下去的问题。笔者根据伊斯顿的政治系统分析理论和我国信访工作的流程［3］，作出信访系统机制运行微观图（如图1）:信访人提出信访事项，经信访部门登记、审核，告知信访人是否属于受理范围，如果属于受理范围则信访被输入信访办理系统，经信访部门和各责任机构(统称为当局)处理，将其决策结果输出并且反馈于信访者。若信访人对处理结果不满意，则可以重复上访（目前实行三级终访机制）；对于不予受理和不再受理的事项，明确告知，再次登记的做劝返处理［4］。

图1 信访系统机制运行微观图

公共政策工具总是处于一定的制度环境之中的，系统的运行是系统内沟通机制，监督机制，激励机制，权、责、利的配置机制等机制协同运作的结果。从控制论的角度来分析公共政策，公共政策实质上是一个有效的信息流通过程。从信访系统运行图可以看出，信访过程的本质即为信息流，信访系统的运行中最关键的机制就是信息沟通机制，信息传播和反馈渠道是信访系统的行政沟通要点。沟通机制是否能够有效地运行，直接关系到信访功能的实现，这与信访渠道是否通畅直接相关。在政治生活系统分析理论中，伊斯顿就各种“要求”的流通模式作了描绘，运用这一模式，现将各种信访渠道简述如下:通道A:“要求”没有遇到任何困难就运动到了输出阶段；通道B:“要求”进入系统后，由于一些原因而中途天折，比如事项本身不属于信访部门受理范围，或者信访事项受理后，未处理；通道C:这是个调节模式，“要求”在处理中，它的性质、内容被修改了。其中，渠道A 是信访人最理想的情形，但这只占信访案例的极少一部分，据调查只有5%的信访问题可在初次信访中等到妥善处理。而渠道B、C 中，“输出”与信访人的“输入”存在偏差，信访人可能会对于决策输出不满意。输出并非政治系统的终点，不满意的部分信访人就可能会通过反馈渠道再次将自己的愿望向本级或者上级信访部门提出，或者采取集访、闹访、缠访、越级上访等其他方式表达诉愿，这就产生了无序上访问题出现的现实可能性。

（二）影响信访系统运行的因素

直观信访系统运行图，信访主体和信访渠道构成了信访的主体框架，决定了信访系统运行的整体状况。

信访主体包括提出信访事项的信访人和处理信访事项的当局。信访系统的运行与当局信访工作者的规模与能力有密切关系。分布于各个位点的当局越多，系统承载能力越强，能够受理和办理的要求也就越多。除了数量之外，更重要的是当局处理问题的能力。法制教育，权责明确，绩效测评和适当激励机制的运用都影响到信访工作者的工作绩效。

信访渠道包括信访事项的受理渠道和办理渠道。受理渠道也就是信访渠道的入口问题，关乎信访人的“要求”能否进入渠道；办理渠道即信访渠道的出口问题，是信访机制运行的核心所在，解决信访事项进入信访途径后，该信访事项能否得到有权行政机关妥善办理的问题。在任何特定条件下，某一系统在特定的一段时间内只能接受和处理有关要求的一定量信息。如果系统输入超载，信访绝对量大，内容复杂，会极大消耗有限的资源。若渠道不畅，大量社会矛盾在信访系统堆积，信访人的问题长期得不到解决，对政府的信心减弱，可能会转而寻求其他极端的解决途径而影响社会的和谐，同时信访制度传递民意、权利救济的功能定位也就落空了。

二、无序上访问题产生的原因：基于内蒙古的调查分析

《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会信访条例》［5］第二条明确规定:自治区各级人民代表大会常务委员会应当按照自身的性质和履行职权的特点，坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，认真受理公民、法人或者其他组织的来信来访。但执行中，有的地方或者部门对信访人反映问题推诿塞责或者截访堵访，信访人的愿望无法通过正常渠道进入信访程序，或者顺利进入处理渠道后，办理渠道不畅，信访事项效率低下，矛盾堆积，致使目前信访量逐级增大，呈“倒金字塔”型，无序上访问题不易解决。本应在事发当地和基层解决的，却越级上访甚至到中央机关求决，本应一次性解决的，却因有关责任单位处理不到位，造成群众反复上访、越级上访、违规上访。内蒙古自治区无序上访问题突出表现在无序的越级进京上访绝对量大，常与集访、闹访、缠访伴生，群众诉求有合理性但措施违规。2009 年内蒙古群众进京到重点地区和敏感部位无序上访1399 人次，其中，集体非正常访44 批次440 人次，个体访959 人次。从诉求事项看，主要集中在劳动和社会保障(25.1%)、农村土地征用(18.7%)、涉法涉诉(13.4%)、城镇房屋拆迁(7.7%)、企业改制(6.5%)、三农问题(5.6%)等6 个方面（资料来源：根据2009 年《内蒙古年鉴》整理）。

大量无序上访出现的根源，主要涉及以下几个方面：

1.当局权、责不明确：现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。横向上，由于各级党委、政府、法院、检察院及相关职能部门都设有信访机构，但各领域信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，导致跨部门的复杂信访事项时容易相互推脱责任。中纪委下发的关于《违反信访工作纪律适用＜中国共产党纪律处分条例暂行规定>》和监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合下发的 《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》等文件，始终没有得到很好地执行，组织部门对各盟市、单位的考核工作中，信访工作所占权重较小，导致无序上访的发生对事权当局没有太大压力。纵向上，信访机构上下职责不清，权限不明，现行《信访条例》规定，信访问题的解决首先应该遵循“属地管理，分级负责”的原则。但操作中，各级信访机构直接办理信访事项的范围不明确，当基层的信访渠道不畅时，导致各种问题向更高级的信访系统聚集，将容易阻塞高级别的信访渠道。

各级党委、人大、政府、司法机关及相关职能部门都设有信访机构。《信访条例》也明确规定党委政府信访部门代表同级党委政府对所属部门信访工作有协调指导权，但实际上它们并没有严格意义上的隶属关系，同级党委政府信访机构对各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束，信访部门所出具的处理意见书没有明确的法律地位，没有法律后程序，即没有“出口”，使得一些问题长期在信访部门内部循环，信访事项不断积压，导致信访渠道不通畅。一些由于政府集体或个人决策不当引发的信访问题，信访部门责重权轻，也没有权力进行问责和追责。

2.依法信访的指导原则没有落到实处。《信访条例》规定三级终访，而目前国家信访局受理基层来访的工作实际是：不论是第几次信访全部受理。再加上内蒙古在地缘上距离北京较近，这样的工作原则一定程度上助长了进京无序上访的行为。对新出现的破坏信访秩序的行为，《信访条例》缺乏必要的防范和制止措施。《信访条例》的位阶较低，宏观来看，无序上访行为虽然违犯了《信访条例》，也与我国《治安管理处罚法》和《刑法》等法律法规相悖，但却不够明确，在维稳的压力下，各级部门常常处在公安机关不敢处置，信访部门无力处置的尴尬境地。

3.处置无序上访的主体责任不明。为了遏制无序上访行为，内蒙古仿效中央联席会议办公室的做法，由自治区信访联席会议办公室牵头，联合自治区高级人民法院、自治区人民检察院、自治区公安厅、自治区司法厅等单位共同出台依法处置无序上访行为的意见和办法。但在实际操作过程中，各部门配合当中经常出现互相推脱的情况，这项机制很难发挥其最佳效果。

4.接劝返制度有待完善。目前国家信访局要求全国各省（市、区）信访部门（或联席会议办公室）只要接到接劝返任务，必须及时对本地区进京无序上访人员进行接离和劝返。这种做法可以减少无序上访总量，维护首都北京政治秩序和治安环境，但不容忽视的问题是其经济成本过于高昂，并且消耗大量原本有限的信访资源。也容易使信访人产生政府害怕群众去北京上访，而且去北京上访管吃、管住的错误认识，出现越接越去，越接越多的现象。

5.信访系统内部考核、激励标准单一。信访系统内部考核单纯以信访绝对量的多少作为衡量工作的指标，而忽视更为重要的信访渠道是否畅通，忽视各地的经济、社会环境差异。发生无序上访后，系统内部从中央到旗县区逐级向下通报。这种单向的信息流可以交流工作形势，预警社会矛盾，但对于部分绩效考评制度不完善的基层来说，形成了较大的政治压力。这就导致一些基层单位为了降低本地区的无序上访数量，采取“拦”、“卡”“堵”、“截”等极端手段和措施，在国家和地区敏感时点，对重点信访人采取24 小时专人盯防的战术，以防止其越级进京无序上访。然而“不通则痛”，这种做法，只是暂时遮掩矛盾，过分的压制容易激起信访人更激烈的反应。

三、构建“领导统一——各机构协调——社会参与”的无序上访问题解决机制

一个系统能在压力条件下得以维持，通过反馈而实现的信息功能不可或缺。正是系统的反馈给决策者提供了一定的信息，政治系统才能作出自动或被动的自身调适来延续其发展。通过信访这一渠道，政府可以了解各领域公共政策的价值取向正否，公共政策的执行情况，检验公共政策的实际效果，有利于不断调整公共政策。大多数上访群众的初衷是通过正常信访渠道，在制度的界限内求得问题的合理解决。但如前所述，正常信访渠道并不总是畅通无阻，信访沟通渠道B、C 的情形就完全无法实现信访系统的设计功能，这使得一部分上访人转而采取过激的违规行为上访。因此，可以说无序上访一定程度上源于信访机制运行出现障碍而导致的信访渠道堵塞。信访系统的各种因素相互联系，相互作用，要减少无序上访、保证信访制度功能真正实现，必须建立一套“领导统一-各机构协调-社会参与”的信访运行机制，疏通正常信访渠道。

1.严格实行“逐级上访、分级受理”制度，落实信访终结机制［6］。长期以来，重访、缠访量居高不下。制度上应严格遵守信访程序，明确各级受理范围、限制越级上访，可实行各级信访部门受理信访事件联网制，避免重复受理。由于信访人在信访前，行政事宜已经行政复议或行政诉讼、党务依据党员权利保障条例行使党员申诉权利程序、依法由法院受理的民事案件经过民事诉讼与上诉程序，再经过二次信访处理足以保证信访事件处理的准确性。2005 年1 月10 日，国务院公布了新修订的《信访条例》，提出了信访终结制的框架，对信访事件实行三级终结。但实践中，为了避免个别信访人情绪极端引发社会群体事件的发生，信访终结机制仍未落实。应全方位宣传依法治国，培养公民法制观念，民众依法自律，政府部门则依法行政。

2.建立科学的绩效考核体系和责任追究制。各级行政部门及领导干部在做决策时应遵循政策学的科学方法，避免因行政决策失误导致的信访发生。当前该类制度的配套机制和实际操作缺乏统一标准，导致该项制度在执行过程中困难重重，有的地方虽然制定了制度，也仅停留在书面和口号上，实际执行的很少。科学的绩效考核体系，应变内部评议为“上级+自我+下级+第三方”为主体的360 度评价，奖惩明确，严格实行重大责任追究制。

3.落实领导干部接待群众来访和干部下访工作机制。领导干部接待群众来访是中央和自治区明确要求的畅通信访渠道、避免和减少进京无序上访的重要措施之一。各级部门可通过强化领导干部接待制度的落实，将信访人的问题解决在基层。同时，要有针对性地组织开展机关干部下访督导活动，将解决每个无序上访问题落实到具体领导、具体单位和具体人，实行目标管理。具体的，把行政区域分成若干小组，每名信访干部负责辖区信访重点户，经常到基层逐户开展民意调研，做到调研与下访相结合，将调研结果与常年接访、重点走访和领导下访的工作机制有机结合起来。信访部门工作人员下访前5 天，区域负责干部要向该区下达信访预公告，接受群众预约登记。对群众反映的问题进行认真梳理实行分类登记，对于当场解决的问题，详细记录解决过程和结果；对一些合情但不合理或者政策不允许的，详细记录并宣传相关政策；对于一些群众普遍关注的问题，详细记录并向上级部门汇报情况，更好的了解民意，传达政策。

4.建立多层次、全方位的信访信息网络，各部门联动。整合各部门的信访机构，形成各级统一的信访部门，并适当扩大其职权，统一受理信访事项，并使其独立于党政领导机关。这样，信访部门才能独立地开展工作，及时准确地把信访信息传递到上级主管部门或同级党政领导机关，从而畅通信访渠道，减少信访压力。

无序上访涉及的部门及领域十分广泛，从中央到地方都应成立以信访部门牵头，公安、法院、民政、社保、国土等有关部门共同协作的信访联动指挥部。要真正实现联动，消除“联而不动”或“动而不联”的现象。首先，实现各部门的信息整合，相关的矛盾纠纷调处机构每周定期与信访部门互通信息，“会诊”研究解决信访事项。其中，公安机关负责协调各级系统内的干警和车辆，对无序上访的人员进行及时的接劝返；法院、检察院、司法局等司法机关对无序上访中涉法涉诉信访问题进行调查核实；民政、社保、国土等信访高发部门也要根据不同的领域对涉及民政救助、社会保障及占国土资源等领域涌现出的信访问题进行及时调查解决。各部门联合处理信访问题机制并非一成不变，每隔一段时间，要根据实际情况对指挥部的组成单位予以调整。对于新涌现出大量信访问题的部门及领域要及时将其纳入到信访问题指挥部之内，引起有关部门重视。通过各部门参与其中，各司其职，形成合力，从而达到整合资源，化解矛盾的效果。

5.建立信访听证机制，健全信访问题的导出机制［7］。《信访条例》规定，“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查清事实，分清责任。”信访听证虽不具备法律强制性，但这种通过征求基层群众意见，公开、公正、公平的解决问题的方式与传统信访部门办案方式相比具有现实优越性。对一些涉及人员较多，案情较为复杂，具有普遍性的信访问题，通过召开听证会，有利于当事双方的沟通与交流，缓和矛盾，消除误会，最终促成矛盾的化解。实行信访听证，是变“暗箱操作”为“阳光作业”，当事双方均有平等陈述的机会，是非越辩越明，道理越辩越清，有利于增强各方对处理意见的认可度。通过举办听证也搭建了一个公民与权利机关和平等对话、多方参与的平台，有利于促进信访问题得到民主、公开、公正、科学的解决。同时，由于听证会的程序严谨、旁听人员较多，各类媒体给予现场报道，也对部分缠访、闹访的人员产生一定的法制教育作用。

6.探索困难群体救助机制。当前，各地经济社会发展极不平衡，社会两级分化现象有所加剧。尤其在上访群众中，大部分生活极度困难。通过建立有效的困难群众救助机制，为困难的信访群众提供合法、有效的救助途径，可以有效的避免或缓解因生活困难而对政府行为产生错误理解甚至采取过激行为，也极大的降低对社会的危害。各级政府及信访部门可根据各地实际情况，设立信访救助资金，对那些生活确实困难的信访人予以救助。通过及时有效的生活救助，使得这部分困难群体感受到政府的关心和爱护，重新树立对政府的信心，遵守社会秩序。

［1］［美］亨延顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华等译，北京：三联书店，1989：41-42

［2］［美］戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析［M］.北京:华夏出版社，1989

［3］国家信访局研究室.《信访条例》知识讲座［J］.人民信访，2005(06)

［4］信访条例［M］.北京:中国法制出版社，2005

［5］内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会信访条例［N］.内蒙古日报(汉)，2006-08-21

［6］潘玉珍.关于信访终结机制的思考［D］.吉林:吉林大学，2005

［7］吕盛坤.中国信访机制的分析及其对策研究［D］.太原：山西大学，2006