抗战时期川省县长权责的演变及其影响

王玉娟

民国时期，随着中央对地方行政制度不断进行变革整顿，国家对地方社会控制力度不断加强，县级行政机构机能不断扩充，县长承担的政务亦不断加重。县长权责的变化对其行政作为的发挥有着不可忽视的影响。目前学术界对县长权责的变化及影响仍探讨不多，多散见于一些探讨民国时期地方政治问题的著述中。①黄小彤《权力与监督:抗战时期四川县长权责的扩增与民意的动用》一文谈及抗战时期国民政府为征收更多“人财物力”，对县长“授以实权、委以重任、督以苛责”，同时也助长了县长贪污中饱的行为，对此民众怨愤积重。但该文主要探讨国民政府针对县长贪污中饱现象，采取开放民意之措施以监督制衡县长从而收拾民心。(《抗日战争研究》2010年第3期，80－86页)王春英博士论文《民国时期的县级行政权力与地方社会控制》简单提及自20世纪30年代中期始，县长权限扩充、兼职繁多，直接影响地方行政机构的“集中性与灵活性”;同时因县长能力不足，“效率势必减低”，且所兼庞杂之职，无用人、钱之权，使县长成天陷于“执行中央和省纷至沓来的委办事项”等文山会海中，而无暇于庶政。(王春英《民国时期的县级行政权力与地方社会控制》，四川大学2004年博士学位论文，70页)王奇生深入讨论了传统向近代转型的过程中，县长的职责与地位均“远非昔比”。民国时期随着国家权力的扩张与伸展，县长职责大大增强;抗战时期，粮政与役政为县长主要职责，导致县长成为民间怨恨对象。但对县长职责加重对其行政作为的影响，述及不多。(王奇生:《国民党执政时期县长的人事嬗递与群体角色》，章开沅、马敏、朱英主编《中国近代史上的官绅商学》，湖北人民出版社，2000年，179－187页)鉴于上述研究状况，本文试图以抗战时期四川县长群体为个案，探讨其权责变化对行政作为的影响。之所以有如此时空范围选择，是因为抗战时期，四川成为抗战大后方，国民政府迁都重庆，四川地方政治渐成为国民政府关注之重点;同时随着“新县制”的实施，国民政府进一步削弱地方势力，加强对地方的控制力度，县长权责亦随之变化;另外，抗战期间军事要务成为县政主要内容，很大程度上影响着县长的行政作为。〔1〕可以说，对抗战时期四川县长权责的变化及其影响进行考察，可为民国时期基层行政人事状况研究提供较为鲜明的个案分析，也可为当前我国基层政治体制改革提供一定借鉴。

一、抗战时期川省县长权责演变

1939年9月国民政府颁布《县各级组织纲要》，通令各省“同时普遍实行”新县制以推进地方自治。1940年3月，四川省根据蒋介石命令，通令“各县一律”实行新县制，完成期限“至迟不得超过三年”。〔2〕

国民政府之所以大力推进“地方自治”建设，是借“自治”之名义，提高中央政府对地方社会的控制能力，通过强化基层政权由下而上地塑造所谓“现代化”的国家权威。①参见王春英《民国时期的县级行政权力与地方社会控制》，30页。根据《县各级组织纲要》，县名义上为“法人”，行使着地方自治职权;但县更主要作为国家基层行政机构存在，县长还须执行中央及省政府委派事务。②参见章开沅、马敏、朱英主编《中国近代史上的官绅商学》，183、185页。因而《县各级组织纲要》明确规定:县政府只设县长一人，其职责主要为“受省政府之监督，办理全县自治事项”;“受省政府之指挥，执行中央及省委办事项”。〔3〕

一县之“自治事项”主要包括18项:(1)编查户口;(2)规定地价;(3)健全机构;(4)严整人事;(5)整理财政;(6)设立学校;(7)训练民众;(8)推行合作;(9)办理警卫;(10)推广农业;(11)修治水利;(12)发展工矿;(13)开辟交通;(14)推行卫生;(15)实施救济;(16)推销国货;(17)社会调查;(18)厉行新生活。③参见王春英《民国时期的县级行政权力与地方社会控制》，25页。此18项“自治事项”实际上涉及一县之民政、户政、财政、警政、教育、文化、卫生、救济等各项政务。如此看来，一县之所有政务，县长皆须全力承担，“齐头并进，不可偏废”。④湖北省档案馆馆藏档案:国民政府时期湖北省政府秘书处档案，卷号LS1－2214。转引自《中国近代史上的官绅商学》，179页。

县长另一职责为“受省政府之指挥，执行中央及省委办事项”。“新县制”推行时正值抗战时期，“新县制”实行目的之一在于加强地方控制的同时，便利政府各项战时财经政策的推行和筹粮筹款。在此背景下，县长所承担的“中央及省委办事项”不可避免具有一定的战时军事色彩，如粮政、兵役等事务。

县长所承担的“自治”及“委办”事项，均须努力推进，因为这些事项的推进状况为年终考核县长成绩的主要指标。如1941年1月，四川省政府成立“民国二十九年度”县长考绩委员会，进行1940年度县长年终考核。同年2月8日，县长考绩委员会召开第一次会议，规定县长年终考核方式采用“百分数比率”方式 (即县长年终考核内容分为“工作”、“操行”、“学识”三项，“工作”占50分，“操行”占25分，“学识”占25分，共100分)，同时确定县长年终工作考核之项目分为民政、财政、教育、建设、保安、司法、粮政、禁烟、兵役等九项内容，且每项内容下又分为若干子项目 (如民政工作又分为新县制、保甲户籍、警政、仓储、救济、卫生等项)，每一项内容在县长考核中都占有一定分值。⑤四川省档案馆馆藏档案:第54全宗第3263、3265卷。川政统一后，四川省政府仅在1936年根据行政院颁布的《县长考绩百分数比率办法》采用“百分数比率”方式对县长进行年终考绩。1937年县长考绩“奉令停办”后，虽然四川省政府也曾对县长进行年度考试，却不似1936年那样规定县长工作考核事项及分值，只有总的工作概况及工作总分。直至1941年，四川省政府又采用“百分数比率”方式对县长进行年终考绩。对县长进行年终考核后，则依照考核成绩分别对县长进行奖惩:总分在80分以上者晋级;总分在60分以上者留级;总分不满60分者降级或免职。〔4〕

随着抗战的深入，县长所承担的“中央及省委办事项”越来越多，其压力亦越来越重。

首先，“中央及省委办事项”成为县长中心任务，使县长益感压力沉重，此种情形亦可从对县长年终考绩状况略知一二。1936年初，四川省政府拟定《四川省县长考绩暂行规程》规定，县长考绩内容包括民政、财政、教育、建设、保安、司法共六项事务;〔5〕从1941年起，县长年终考核内容增加了粮政、兵役、禁烟三项，且这三项内容基本上成为县长年终工作考核的重点。前述“民国二十九年度”县长考绩委员会第二次会议规定了各项工作所占考核分值 (民政占12分、财政占9分、教育占9分、建设占9分、保安占5分、兵役占4分、司法占2分);唯粮政、禁烟二项“专案考核”。〔6〕可见，当局对此两项任务之重视。随着抗战继续推进，粮政与兵役逐渐成为县长最重要的工作，也成为县长年终工作考核最核心的项目。1942年12月为“激励”县长粮政与役政“完善推行”，行政院将粮役两政在县长年终工作考核中所占百分比，确定为各占35%。四川“地居后方，施政情形异于战区省份”，因而请示中央后将川省县长粮役两政年终考绩定为各占30%，仅以40%配于民政、财政、教育、建设等各项工作。〔7〕

粮政与役政两项工作繁重，且不易推动，才会成为县长年终工作考核重点。尤其役政一项最为沉重，其所包含的子项目可谓繁杂。下表为1945年度川省县长年终考绩之役政工作细目及百分数分配表，从中可看出役政任务之繁重。〔8〕

四川省1945年度县长考绩工作细目及百分数分配表 (兵役事项)

粮政与役政为县长主要任务，而这两项任务往往被视为扰民之政，即征兵表现为“要人要命”，征粮表现为“要钱要粮”，致“民有烦扰之苦”。〔9〕因而县长在推行征兵、征粮时不可避免成为民众的对立面，增加其完成任务的难度;若不能完成任务则年终考核难以合格，将受到上级责罚。此种状况使县长陷入两难境地而发出“县长难为”之感慨，〔10〕压力也由之加大。

另外，除了粮政与役政之外，抗战时期上级随时会根据战争需要临时给县长委派各种事务，而且为保证这些事务顺利推进，在县长年终工作考核内容中会加入此类事务。1942年初，内政部在浙江全省防空司令部的提议下通电各省政府，将各县县长办理防空工作“列为县长年终考绩标准之一”，以“督促各县县长努力防空业务，提高工作效能，用以减免敌机损害”。〔11〕1942年9月，四川省政府准四川省特种委员会所请，将“防奸肃反”工作列入县长考绩内容之一。〔12〕1943年5月，四川省政府奉行政院训令将“利用土地、陈报成果、征实工作”作为县长粮政考成之一。〔13〕1944年3月，行政院训令省内重要产棉区域各县县长之考成“应以增加棉产为重要成绩之一”。①四川省档案馆馆藏档案:第54全宗第7411卷，99页。四川省产棉县份包括遂宁、射洪、三台、蓬溪、中江、绵阳、安岳、乐至、潼南、盐亭、罗江、德阳、金堂、简阳、资阳、泸县、荣县、富顺、威远、仁寿、井研、阆中、仪陇、巴中、南部、蓬安、西充、南充、合江、云阳、内江、彰明、梓潼、安县、广汉、资中、大足、荣昌、隆昌、彭山、双流、眉山、青神、华阳、夹江、犍为、宜宾、丹棱、广元、剑阁、苍溪、南江、开江、达县、渠县、广安、岳池、武胜、庆符、高县、珙县、兴文、古宋、长宁、江安、南溪、纳溪、江津、綦江、丰都、巴县、江北、忠县、垫江、邻水、万县、开县、巫山、巫溪、梁山等县。同年，国民参政会第三届第二次大会因为物价不断上涨，影响国计民生，建议“将管制物价成绩列为各级政府首要考成”。内政部认为此建议“尚有相当见地”，因而4月函文各省“于举办卅三年度考成时并案办理”。〔14〕

战时县长承担的上级“委办事项”渐趋增多，同时其兼职也不断增加。抗战时期曾任川省县长的罗宗文先生回忆道:县长的兼职繁多，“正式的职务是县长，这头又是国民兵团团长;又是防护团团长，管防空的……;还有民工总队长，修水站、修飞机场、修马路;……还有田赋粮食管理处长;那时收的粮食还要装仓库，没得办法，又要喊县长当仓库主任……;这头禁烟，县长又是禁烟委员会的主任委员;要修志书，县长又是修志委员会的主任委员;……又是寒假老师讲习会会长;保甲长要来训练，成立县长所，又是县训所所长;……还有司法，那时候好多地方还没有法院，县长兼理司法行政事务;县长兼军法官，军人犯罪县长也要管;县长兼检察官，任何一个起诉由县长检察官去起诉;出征军人家属有个优待委员会，主任委员还是由县长兼任”。县长起码有20个头衔。“民政厅长曾经画了个图，这边是县长，这边兼了哪些哪些，万弩齐发，都是县长。所以县长的职务很重要。”②《罗宗文先生访问记录》，访问时间:2003年7月1日－8月25日;访问记录者:梁心。罗宗文曾先后任民国四川双流、永川、江津、铜梁等县县长。《罗宗文先生访问记录》承徐跃先生提供，在此特别感谢。

此外，随着抗战的进行，各种县属机关团体纷纷成立，负责人多由县长兼任。同时，一些驻县之非县属机关及特种组织也纷纷成立，这些机关与组织一般会与县府机关发生直接或间接联系，成为加重县长任务的另一因素。1939年4月，广元县县长叶楷呈文谈到:抗战以来县内机关日增，“除县属机关团体三十六个单位外，其余设置于职县境内之非县属机关及特种组织，截至本文具呈之日，已有五十三个之多，仍有陆续增加之势，合计已有机关团体及特种组织八十九个单位”，而驻县之非县属机关及特种组织，“皆与军事上有直接或间接关系”，因而“应随时切取联络”，然却导致县长“供应烦难，深夜不安”。从叶氏呈文大致可以看出抗战时期县长责任的加重及具体表现。〔15〕在能力、精力等有限的情况下，县长承担如此繁重的责任不可避免带来一些负面影响。

二、抗战时期川省县长权责演变对其行政作为的影响

县长职责日趋繁重导致其体力不支或力不从心。1939年4月，广元县县长叶楷在呈文中谈及:“不足三年”，广元县县长“则已七易”，“除职而外，其余六任，时间久者，在任七月，少或数天。六任之中，被人民驱逐者三;因食少事烦，在任病殁者一;因劳致病，因病辞职，去职不久而殁者一;因体弱不支，在任吐血坚请辞职者又一”，三任县长因事繁任重或病或殁。〔16〕

县长体力不支或殁或病而辞去县职，不可避免影响地方政务推行的连续性;即使某些县长仍努力于政事，但在精力、体力均相当有限的情况下，难免会有力不从心之感，而导致县政推动乏力。兼理主席张群1943年出巡后总结:“县长及县以下各级人员，工作繁重与其努力之程度，比例增长;各种战时要政之推行，固未稍闲歇，稍有余力，即致力于经常建设之推进。此种精神，洵觉可贵”。但由于县长任务繁重，结果县政 (包括财政、粮政、兵役、禁烟、治安等各项工作)推动差强人意，如民政之新县政工作，川省“以三年为完成期限，各县市两年以来，推行此项工作，虽多不遗余力，但照预定计划考核成果，则进度相差甚远”。〔17〕抗战即将结束时，四川省政府仍旧感到:“近年奉令实施新县制、加强推行地方自治，每感用力多而成功少。推原其故，政令过繁，县府力有不胜自属原因之一。”〔18〕

县长承担政务繁忙“力有不胜”，而上级对县长执行各项政务须进行年终考核，为求合格，某些县长则着力于省府重点考核之政务，对其他政务少有用心。如前所述，战时县长年终考核偏重于粮政与役政，所占分数共为60%，“所余分数，已属寥寥”，所以其他政务考核所占考评分数相当有限，如四川省1943年县长考绩百分数比率，“民政一项仅占五分，建设仅四分，财政教育各三分，保安司法各二分，会计一分”，而“其他部门工作因限于分数无法列入者，尚属不少”。〔19〕上级考核政务厚此薄彼，不免使一些“狡猾胥吏”，“专以应付功令为能事。除粮役两政，尚能集中全力赶赴程限外，其余要政，均以关系考成甚微，敷衍塞责”。〔20〕

县长对其承担政务之推行有所选择、有所偏重，不免影响某些政务的有力推动。四川省参议会议员郑稷熙等在1946年1月四川省参议会第一届第一次大会上提出:抗战时期，政府当局对各县政绩之考核偏重于役、粮两政，建设 (包括交通)、农林、水利等考绩“仅占总数百分之六，为数至低，成效自不显著。”〔21〕1945年12月，四川省政府在给国民政府行政院的电文中亦谈到，抗战时粮役两政各占工作总成绩分数30%，惟“县政工作异常繁重，粮役之外，要政犹多。过去以此项比率分配失平，致其他要政，每多被忽视”，因而电请行政院“因时势转移”重新制定县长考绩工作比率。〔22〕

县长疲于应付各上级机关“委办事项”，故无暇于“庶政”。县长所承担政务涉及方方面面，民政、财政、教育、军事、治安等等无所不管，因而其顶头上司多。罗宗文先生回忆称:县长顶头上司多，省政府是县长直接的顶头上司，行政督察专员也是其顶头上司。另外，省政府民政、财政、教育、建设、保安各厅也可以“管县长”;军管区司令、师管区司令、团管区司令，及警备署司令也把县机关当成附属机关。“重庆还属于卫戍司令部，卫戍总司令部也可以管你;还有卫戍总司令部下面分渝南区，分几个区域，又有警备司令，又把县长管制着。还有各部，离重庆近的，如粮食部，更不消说”。〔23〕因县长顶头上司多，向其发布命令者相应也多，使县长成天忙于“执行中央和省纷至沓来的委办事项”而无暇“庶政”。〔24〕民政厅某职员在督导第二行政区县训后回省府述职时谈到:中央及省军政上级机关对县长用令者“无虑十数。每一令至，大抵出人出钱，动关抗战建国，时限迫促，急于星火。几于无令不严，无令不关考成”，县长“虽精力过人，亦不得不讲求应付敷衍”，“置百凡庶政于不顾，竭蹶遵办”。〔25〕

除此以外，县长对某一政务的处理，多个机关皆可发布不同命令，“甚至同一机关之令，又以主办处科之不同，截然矛盾”，致使行政事务受多方牵制，影响行政效率。前述民政厅职员在述职中谈及具体事例:如中心小学与乡镇公所的关系，内政、教育两部解释决不相同;再如省府对编查户口之规定，“督编人员多要求十进，与纲要规定六至十五之‘近似十进法’不符，对于拖延未编之县已感不便，对于已编之县则改弦更张，大失威信矣”。不同或矛盾的命令让县长“无所适从”，“行政效率在此多头牵掣下，遂微乎其微矣”。〔26〕

县长承担事务过于庞杂，致某些事务“职责不明，相互推诿”，甚至某些事务无人负责，“考核赏罚亦将无由实施”。1945年初民政厅研究部研究员胡铸坊在其考察县政报告中谈及乐山县长兼职“共计二十七数”，导致弊端丛生。其中弊端之一为:因县长办理事项繁忙，“如有决议事项，仍由县府各科室执行，事权分散，责任不明”。〔27〕1946年7月，民政厅曾在给省主席张群的签呈中指出，时人抨击县长贪污严重，实有夸大程度，原因之一为“现行制度未能将权责划清。凡公有财物之管理，不注重制度之建立，一律责成县长经管，贻人以可能贪污之口实”。呈文中谈及具体事例，因篇幅较长，仅摘录一事例于下:〔28〕

各县会计制度，虽经建立，而县长在事实上对各项收支报销及交代等事，仍负全责。谨慎者流自不能不于会计室之外，另设人员登记账册、保管凭证，致会计室之账据，反不齐全。良以县长与会计主任之去留并非同时，常有县长任期过久，会计主任数易，及至交卸办理交代无人;或以县长与会计主任情感恶劣，及至交卸不仅会计人员不协助办理交代，反而多方为难，致使各县长交案久悬不结，甚有留员办理至一年以上者。拖累之苦，已堪悯惜，世人不察反以贪污目之，尤属痛心。且县款收支报销，以及预算执行、决算编造等事，无论省府或地方以及后任，皆以前任县长是问，纵无责诸负专责之会计主任者。

根据上述呈文，民政厅提出应严格执行会计制度，“由会计主任负账册凭证及报销表册等交代之全责”，如此权责分明，可“消除县长被控之口实”。如此看来，县长承担事务庞杂，导致权责不分，“贻人以可能贪污之口实”。但同时民政厅在呈文中亦承认:的确存在着县长利用手中众多职权进行贪污舞弊之现象。呈文谈及县长被控之事实主要有五项:受理特种刑事案件舞弊;贿卖乡镇保长;吞没缺额;利用保管之公有财物，从事非法得利;交案不清，迹涉贪污。〔29〕此五种控罪皆与县长手中职权有关。

县长职责多，权力大，由此带来一个弊端，即县长利用手中职权进行贪污。1943年底南江县临时参议会议长袁道南、副议长李少雄等给省府的电文中说:因县长责重权大，因而“取费之门径亦多”，县长“除所属机关职员缺旷视为当然收入外，其他关于粮政、役政、禁政及一切军法案件，无不可取携自如”。〔30〕时人蒲墨庄根据自己见闻撰文谈到:县长掌握全县的一切权力，且有兼职，因而有“生财之道”，如“严禁鸦片，就大发鸦片之财”;有行政权力，并兼田粮处长，从而借此“提分仓余”;“提缺额，吃缺空”;“贿卖乡镇长”及“买卖壮丁”;另外县长兼军法承审员，在审查军法密件时，“行贿受贿事也不少”。①蒲墨庄供稿、蒲希丛整理:《民国新县制时期的剑阁县政府》，中国人民政治协商会议四川省剑阁县委员会文史资料研究委员会编:《剑阁文史资料选辑》第6辑，剑阁县委员会文史资料研究委员会，1984年，38－42页。蒲墨庄自1939年先后任剑阁初中会计员、县政府会计室审核员，后又代理会计室主任，直至1949年。对于县长贪污问题，省府亦谈及:“各县、市、局长身兼军法职权，且负刑事检察□□。……乃近查各县、市、局长间有凭藉职权滥行罚款，或以乐捐为名变相罚款情事”，因而决定“严加查禁”各县、市、局长藉军法等案件“滥行罚款”。〔31〕正因为县长等以权谋私现象严重，才引起上峰如此关注。

三、国民政府及川省当局对县长权责的调整

县长事繁任重及其所带来的负面影响，上级不可谓不知，因而也采取了一定的举措。1940年，行政院认为:“各县地方行政机构重复，县长兼职繁多，已成地方政制之通弊”，因而训令各省亟应调整县长兼职，以“谋行政效率之增进”。〔32〕据行政院训令，四川省政府依据川省地方实际情形于12月对县长兼职进行调整，只保留18项兼职。然此次调整后，县长兼职“与日俱增，有加无已”。〔33〕而后，四川省政府又多次进行调整，但效果并不显著。时至1945年1月，民政厅在一份签呈中称:自1941年3月至6月县长兼职调整以来，“时经四载，县级机构有增无已，县长兼职复又加多。至目前为止通常计达二十五单位”。“为减少本省县长兼职，俾能集中事权，提高行政效率起见”，民政厅对县长兼职进行重新调整。经调整，县长兼任的25项职务中，仍由县长兼任的为13项，由县长兼任但明定由民政科长代理的2项，改由教育、财政科长等兼任的9项，废止1项。1946年11月，四川省政府认为“县级机构又有变更”，重新调整县长兼职。此次调整使县长的直接兼职仅7项。1947年，四川省政府根据行政院训令再次调整县长兼职，使县长兼职大大减少，仅 5 项。〔34〕

县长兼职大大减少，县长的压力亦一定程度上得到缓解，但县长的本身职责，即其作为一县之长所承担的“全县自治事项”及“中央及省委办事项”仍事繁任重。实际上，在减轻县长负担时，“中央及省委办事项”并不会成为国民政府及四川省政府考虑削减的对象。国民政府时期，中央政府努力推行地方自治，实行“新县制”，其主要目的只不过是借“自治”名义加强对地方社会的控制能力。县级地方政府作为“中央控制向下的延伸”，〔35〕随着中央对地方控制的加强，其所承担的“中央及省委办事项”不可能减少。同时在抗战背景下，国民政府更需要县长“筹集足够资源以支撑抗日”，〔36〕这也导致县长所承担的“中央及省委办事项”有增无减。

“新县制”时期，国民党中央和省政府对县政府的控制并没有发生实质性的改变。县政府仍旧为国家的基层权力机构，名义上作为“法人”的县长并非民选，仍旧为上级铨选。1939年9月颁布的《县各级组织纲要》，虽然规定县设置参议会，但县参议会并无选举县长之权力，县长的选用之权仍掌握在省府及中央手中。〔37〕中央与省府不仅掌握着县长选用的权力，而且也掌管县长考核的权力。1936年初，川省府根据中央《公务员考绩法施行细则》，拟定《四川省县长考绩暂行规程》对全川县长进行考核;〔38〕1941年，四川省政府又根据中央指示拟定《四川省县长考核奖惩办法》对全川县长进行年终考核及临时考核。〔39〕县长选用、考核权由省府、中央掌管，一定程度上意味着县长更多要向省府与中央负责，而并非向民众负责。

县长须向省府及中央负责，导致其在承担难以完成的繁重事务时不可避免地有所偏重。根据《县各级组织纲要》规定，县长承担的任务有二:一为“办理全县自治事项”，一为“执行中央及省委办事项”。而实际执行过程中，县长往往侧重于第二项而轻视第一项，即“一味应付委办事件 (如征兵征粮禁烟募捐等)，对于应办地方自治事务，尤其造产兴学及发展交通等项，未有不忽略者。”县长之所以厚此薄彼，原因如民政厅职员冯守信视察报告所说:“办理自治事务，无须于公文纸上注明，则事业无限，执行中央及省委办事件，应于公文纸上注明，则事业有一定范围，一定方法。两相比较，后者易而前者能说会道”，因而县长“多一事不如省一事”。〔40〕加之，在年终县长考核时中央及省侧重于其委办事项，轻视自治事项 (两类事项考核分值差距大，前已述)，更导致县长愿花精力在“中央及省委办事项”上，无暇于地方事务。

县长忙于应付中央及省委派之征兵征粮等扰民事务，而忽略造产兴学、发展交通等有利于民众、地方的事务，使其成为民众的对立面。县级政府作为地方基层行政机构，是国家政权的基础，县长作为基层行政官员，其行政作为影响着国家政权在民众心目的形象。正如美国学者费正清所说:19世纪90年代到20世纪40年代，“民间的抱怨是，上层阶级和政府的改革计划主要给村民们进一步带来了纳税的负担，他们几乎看不到爱国的城市居民十分赞美的道路、铁路、学校、卫生所和农村工业产生的利益。”〔41〕甚至当时民众公开批评道:“基层政治人员，几乎整个成为寄生农村的毒瘤”，导致“现阶段中国政治制度中基层政治之腐化”。〔42〕

国民政府推行“新县制”，其主要目的是借“自治”名义强化基层政权以加强对地方社会的控制能力，从而在地方塑造国家的权威。但实际上，随着国家权力扩张的延伸，县长职责大大增多以致繁杂，县长疲于应付，行政行为不尽如人意;且抗战背景更为凸现县长“征兵”、“征粮”的职责，县长在成为民众对立面的同时，也影响着民众对国民政府的观感，削弱着国民政府在地方的统治基础，而这恰恰与国民政府推行“新县制”的初衷相左。

〔1〕〔36〕黄小彤．权力与监督:抗战时期四川县长权责的扩增与民意的动用〔J〕．抗日战争研究，2010(3):80，79．

〔2〕周开庆．民国川事纪要 (民国26年至39年)〔M〕．四川文献研究社，1972．94．

〔3〕〔37〕县各级组织纲要〔A〕．中国近代乡村自治法规选编〔Z〕．徐秀丽主编．中华书局，2004．216，217．

〔4〕非常时期公务员考绩暂行条例〔J〕．四川省政府公报，第175期 (1939年12月21－31日):16．

〔5〕〔6〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第3263卷．

〔7〕〔11〕〔12〕〔13〕〔14〕〔19〕〔38〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第7411卷．38－39、46－58，12－15，24－27、31，86，104－105，116－121，76－77．

〔8〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第3245卷．72．

〔9〕王奇生．国民党基层权力群体研究:以1927－1949年长江流域省份为重点〔D〕．华中师范大学，1997年博士学位论文．70．

〔10〕新新新闻，1949－06－03(10)．

〔15〕〔16〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第2429卷．1－6．

〔17〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第9104卷．3－7．

〔18〕〔20〕〔21〕〔22〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第7412卷．40，40，40，5、36、40．

〔23〕罗宗文先生访问记录〔Z〕．梁心访问．2003年7月1日—8月25日．

〔24〕中国近代史上的官绅商学〔M〕．章开沅，马敏，朱英主编．湖北人民出版社，2000．185．

〔25〕〔26〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第9058卷．33－35．

〔27〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第9757卷．11．

〔28〕〔29〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第7681卷．46－57．

〔30〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第2725卷．17－19．

〔31〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第7382卷．72－73．

〔32〕〔33〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第1171卷．30，41－45、52．

〔34〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第1172卷．90－95、105－112、128－130、135、213－214．

〔35〕〔41〕〔美〕费正清．中国的再统一〔A〕．剑桥中华人民共和国史:上卷〔C〕．中国社会科学出版社，1990．41，41．

〔39〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第7414卷．14－16．

〔40〕四川省档案馆馆藏．第54全宗第9679卷．17－18．

〔42〕辜泽均．论智识青年下乡〔J〕．(成都)乡村月报，第1卷第7期 (1948年12月30):3．