社会化机构养老:要素集成与协同的系统工程

杨博维 杨成钢

养老问题是世界性的一大难题。根据世界卫生组织的规定，凡60岁以上人口大于人口总数的10%或者65岁以上人口大于人口总数的7%，满足上述任一条件，则表明一国已进入老龄化社会。早在2010年底，中国就有65岁以上老年人口1.1894亿人，占总人口的8.9%;60岁以上人口1.7756亿人，占总人口的13.26%①数据来源于《中国民政统计年鉴2011》。，这说明我国已经进入老龄化社会，养老已经成为社会各界及政府日益关注的重点问题。

根据全国老龄工作委员会发布的研究报告指出，预计到2020年65岁以上老年人口占总人口的比例将增长到14%，中国老龄化的速度进入世界最快国家之列。由于老年人中慢性病、精神疾患的患病率高，退行性疾病或变化导致各种机体功能、日常生活活动 (ADL)能力随年龄的增长而下降〔1〕，由此产生了一系列的养老需求，社会化机构养老模式正是基于这一背景而得以快速发展。考量社会化机构养老模式的现状、存在问题与短板，对社会化机构养老模式涉及的要素集成与协同进行解析，以促进其科学发展无疑是完全必要和十分有益的。

图1 我国2005年以来老龄化趋势图

一、社会化机构养老:经济发展和社会进步的抉择

目前，养老存在多元化的模式。从组织者的角度可以划分为:居家养老、社区养老、机构养老等。居家养老，即老年人居住在家中，主要由具有血缘关系的家庭成员对老年人提供赡养服务的养老模式，这种模式适合不愿意脱离熟悉环境且子女有经济能力、闲暇时间、照顾精力和照顾意愿的老年人，许多具有东方文化底蕴的国家和地区大都采取这一模式。社区养老，即老人居住在家中，由社区来提供养老服务的一种养老方式，该模式适合子女无暇照顾，有一定自理能力且不愿意离开原有熟悉环境的老年人，世界上不少国家包括欧美地区国家的养老大都采取这种模式。机构养老，即将老人集中在专门的养老机构包括养老院、护理院、临终关怀机构中养老的模式，这种模式又进一步划分为福利制机构养老和社会化机构养老。前者主要为极少数“无法定赡养人”、“无经济收入”、“无劳动能力”的“三无”老人提供社会福利养老;后者则由营利性与公益性兼而有之的社会化养老机构提供床位以及服务。该模式由养老机构的专业人士与职工为老人提供职业化的养老服务，这种模式适合于家庭条件较富裕、不愿给子女增添照顾负担的老人。其他的养老模式，诸如互助养老、以房养老、旅游养老、候鸟式养老、异地养老以及乡村田园养老等都是在居家养老、社区养老、机构养老的基本模式上派生出来的。

社会化机构养老模式是市场经济和社会生产力发展到一定阶段的产物，它是在居家养老和福利制机构养老走到历史尽头之后产生的，是在社区养老的基础上发展起来的。实践证明，它能够给社区养老引入竞争机制，带来生机和活力。〔2〕

据有关方面的统计，2010年我国城市养老服务机构数为5413个，农村养老服务机构数为31472个，分别较上年增长2.3%和0.6%。城市养老服务机构从业人数为7.3万人，农村养老服务机构从业人数为14.2万人，较上年分别增长14.1%和4.4%。城市养老服务机构实现增加值14.2亿元，农村养老服务机构实现增加值24.2亿元，较上年分别增长－23.2%和7.6%。与此同时，政府也加大了对老龄人口的养老投入，2010年中央政府用于老龄事务的民政事业费达到1582.4亿元，较上年增加28.3%。①本段中相关数据来源于《中国民政统计年鉴2011》。从2001年到2010年，我国农村地区养老服务机构数由2.7万个增加到3.1万个，床位数由68.4万张增加到224.9万张。

上述数据表明，随着我国老龄人口的日渐增多，相关的养老服务机构和政府对养老的投入也都在逐年增加。但是，必须看到目前我国城乡居民养老的主要模式仍是以居家养老为主，并且老龄人口呈现出基数大、增长趋势明显，老龄人口高龄化趋势显著、区域发展不平衡，老龄化速度超前于经济增长这几个显著特征。因此，现有以居家养老为主的养老模式将会受到越来越大的冲击，社区养老尚步履维艰，福利制机构养老又鞭长莫及，社会化机构养老模式作为重要补充，势必应该逐步建立。养老方式随着社会、经济、文化的发展而发展，各个国家、地区可能不一样，但其大方向是一致的，那就是养老社会化。目前，经济发达国家的社会化养老比例在3%－5%，而我国社会化养老比例不足0.8%。随着我国市场经济发展，社会的进步，社会化机构养老在我国已成为客观要求，是我国市场经济发展与社会进步的抉择。

首先，我国家庭小型化成为社会化机构养老的内生动力。由于我国计划生育工作一度卓有成效，国民生育观念的变化，小型化的“核心家庭”、“三口之家”的占比上升较快。然而，随之而来的是传统的居家养老模式使得中间代不堪重负，中间代所承受的压力很大，家庭矛盾也随之增加;社区养老体系建立有一个过程，并且社区养老仍须以居家养老为基础。在具备经济条件的情况下，社会化机构养老可以缓解家庭小型化背景下养老的中间代的过重压力。

其次，家庭观念的改变促进了社会化养老机构的应运而生。中国“养儿防老”、“三代同堂”的传统观念和家庭组合模式演进的同时，老年人居家观念也在随之变化。不少老年人更加注重生活质量，追求幸福与安逸，不愿意和子女同住，独老户家庭的比重也在增加。据全国老龄委近期的调查表明，城镇中有5%的老年人有集中养老的需求。

再次，“空巢家庭”逐渐增多也为社会化机构养老提供了契机。由于子女外出学习和工作等原因，特别是在高等院校、科研单位等领域，一对老年夫妇的“两口之家”占比较高。据有关方面统计，目前北京市60岁以上180多万的老龄人口中“空巢家庭”已近30%。在未来10年，“空巢家庭”将成为一些老人家庭的主要结构，所占比例有可能接近90%。这就为社会化机构养老模式提供了需求空间。

最后，随着社会主义市场经济的发展、改革开放的深化，人们收入水平的不断提高，一部分家庭的老人具备了进入社会化机构养老的经济实力。国家统计局2013年1月18日发布的数据，2012年我国城镇居民人均可支配收入扣除价格因素实际增长9.6%，农村居民人均纯收入实际增长10.7%，均高于全年7.8%的GDP增速。同时，2012年全国城镇居民人均可支配收入中位数为21986元。按五等份收入分组，低收入组人均可支配收入10354元，中等偏下收入组人均16761元，中等收入组人均22419元，中等偏上收入组人均29814元，高收入组人均51456。②数据见http://www.cnr.cn/gundong/201301/t20130118_511810196.shtml。在高收入组中，有不少家庭的老人具备相应的支付能力，完全达到了进入社会化机构养老的经济条件。

正因为如此，近年来我国的养老服务开始向社会化、市场化、产业化方向拓展，以生活照料、医疗保健、心理保健、文化娱乐、参与社会及权益保护为主要服务内容的社会化机构养老模式得以应运而生。一些城市的养老机构、养老社区和养老公寓一度“火爆”。社会化机构养老模式很好地利用了民间和社会的力量，能够在一定程度上补充满足日益增长的养老需求。社会化机构养老模式以老年公寓为依托，配备各种养老设施，建有多个不同的功能区供老人养老，比如文娱活动室，还设有病房、急救室、药房等方便老人生活的区域。拥有舒适的养老环境，比如幽静的院落、树荫、电梯等。较为高级的养老院还配备痴呆康复训练项目，比如记忆训练、智力训练等，提高老人生活质量。它既考虑到了老年人对日常物质生活的需要，又考虑到了老年人精神文明的需求。社会化的养老机构针对老年人身体功能的弱化，定期为老年人提供体检、护理、术后康复、紧急救护等服务。有的社会化养老机构还为老人开办老年大学，以满足一些老年人人老心未老的心理需求。

二、我国社会化机构养老:误区、问题与短板

尽管我国社会化机构养老在一定程度上补充了传统家庭养老、社区养老的不足，满足了不少富裕家庭养老的需求。但是，我国社会化机构养老模式还处于萌芽阶段，存在一些误区、问题与短板。

第一，一些社会化养老机构把养老活动作为谋取高额利润和圈地的载体。为了追求超额利润，某些养老机构所定的服务价位偏高，把养老机构社会化异化为养老机构的市场化。这些老年公寓虽然环境优美，设施齐全，服务较好，但是租售价位较高，有的月租价高达2000－3000元，很多老年人只好望而却步。社会化养老机构收费过高的结果，无疑是竭泽而渔，把社会化机构养老模式这部“好经”念“歪”。有的社会化养老机构的投资者是房地产开发商转型过来的，他们对圈地情有独钟，以举办生态化的养老机构为名，动辄就提出要搞上千亩的养老社区，实质上是试图通过圈地变相搞“养老公寓”式的房地产开发。

第二，社会化养老机构的建设供不应求。2011年民政部对全国9省区的调查显示，要求入住福利机构的老年人占老年人口总数的5%;要求提供托老所、活动站服务的老年人为10%;要求在家养老并提供社区福利服务的老年人为75%。〔3〕显然，我国目前的养老机构尚难以满足这种需求。目前，我国养老床位总数只占全国老人总数的1.77%，既低于发达国家5%－7%的比例，也低于一些发展中国家2%－3%的水平，许多城市都出现了养老院“一床难求”的现象。〔4〕特别是随着社会化养老观念的日益普及，预计将会有越来越多的老龄人口选择入住养老机构，由此蕴藏的巨大市场需求是当前我国养老机构的数量与服务水平难以满足的。

第三，民营养老机构有待发展。据全国老龄办的一项对民办养老机构的调查，2008年我国共有登记注册的民办养老机构4141所，占全国所有养老服务机构总数的10.6%;养老服务床位41万多张，入住老年人总数为23万多人，床位利用率为57.8%。并且，民办养老机构往往存在养老服务人员数量严重不足、从业人员专业素质不高等问题。〔5〕从我国目前居家养老服务工作开展的情况来看，服务的提供者还主要依靠区县政府及其街道和社区组织，民间组织和私营养老机构的参与力度远远不够。面对日益增长的社会养老需求，巨大的市场空间，尽管我国民办养老产业有了长足的发展，但总体而言仍规模较小且服务质量不高，甚至一些民办养老机构还出现了经营困局。特别是，民营养老服务机构主要依靠自有资金投入和运作，政府的财政补贴或税收优惠政策少，向银行等金融机构融资的难度大，从而导致民营养老服务机构在资金运作上捉襟见肘。

第四，一些社会化养老机构设施不完善。目前从社会上来看，风景优美、服务质量好的养老机构数量还严重不足。某些单位和社会资助的养老机构条件简陋，位置偏远，甚至连必须的活动场所都没有，给老年人生活造成了许多的不便。特别是，我国绝大多数养老机构仍是以“养”为主，局限于老年人的吃住需求，在康复、医学护理、精神文明等方面的服务项目不多，不符合老年人生理和心理特征。〔6〕

第五，传统的养老观念还有待进一步解放。“养儿防老”、“家中养老”等观念在很多人的思想中根深蒂固，即使有条件优越或适合的养老机构，一些有经济条件的老人也很难入住。原因是老人或是子女思想不通，社会压力大，认为这样做就是子女不孝，这在一定程度影响了社会化机构养老的推广。我国以家庭养老为主的观念根深蒂固。一方面，子女出于“尽孝”的考虑，不愿意自己的父母到养老机构养老;另一方面，老年人出于对生活习惯、生活环境、人际关系等的考虑，也不愿意离开家庭入住养老机构。因此，我国老龄人口规模尽管很大，但并非大多数老人愿意入住养老机构。有经济条件的老年人从“居家养老”转向“社会化机构养老”，还需要全社会转变传统养老观念。

第六，政府和社会对养老机构重视和支持的力度不够。社会化养老机构建设存在资金投入不足、管理不善、优惠不足、政策滞后、不配套等诸多问题。目前，我国养老服务以地方政府投入为主，中央政府投入相对有限。社会化养老机构的投入大，资金回收慢，没有政府的财力扶持是很难运作的。

第七，养老服务产业人才短缺。目前，我国养老服务业人才需求仍然处在“两难”的困境中:一方面，行业需要大量的一线服务人才，另一方面，经过专业培养的学生又找不到合适的岗位，一些大学生不愿意到老年服务一线从事护理和服务工作。〔7〕并且，当前许多养老机构仅能向老年人提供简单的医疗照护服务，其管理水平和服务质量都有较大的提升空间;而专业化的服务理念缺乏、从业人员从业资格认证制度尚未健全、养老服务的学历教育与职业教育脱节，从而致使我国养老产业的人才培养速度和质量堪忧。

第八，缺乏现代化养老服务体系的配套。社会化机构养老模式，不是社会化养老机构孤军作战就能完成的，它需要各种现代化养老服务体系与之配套。社会化养老机构必须要有老年生活照料、通讯服务、养老产品配送、康复护理、医疗保健、精神慰藉、辅具配置、无障碍改造、法律服务、紧急呼叫、安全援助、姑息医疗和临终关怀等现代化的养老服务体系与之衔接，才能低成本、高效率地运作。目前，不少社会化养老机构往往囿于这些现代化养老服务体系的缺损，不得不搞成“小而全”和“大而全”的庞杂机构，从而不仅大大增加了无谓的投入，而且增加了运行成本，降低了运行效率。

三、社会化机构养老:十大基本要素的协同

中国社会化机构养老正面临着巨大的发展机遇，同时，相关要素、体制的缺位和服务水平较低制约着社会化机构养老产业的健康有序发展。要想进一步提升社会化机构养老的发展水平，需要实现企业、政府、社会服务、居民、体制等关键要素的协同，以此来突破和解决社会化机构养老发展中的诸多难题。

(一)医疗机构的参与。老龄人口随着年龄的增长，其身体机能必然会出现弱化，这是人体自然演变不可逆转的趋势，社会化机构养老模式中的医疗保健需求必定会不断增长。近年来，“看病难、看病贵”等问题已经屡见不鲜。在社会化机构养老的产业链中，医疗应该位于最上游，是社会化机构养老的“中枢神经”。在社会化机构养老模式中，社区医疗机构的建设与参与尤为关键。当前，我国养老模式是“家庭养老”、“社区养老”和“机构养老”并存的格局，相应的社区级医疗机构明显不足。社区医疗机构能够为老龄人口提供基本的门诊服务和保健服务，有利于缓解大医院资源过度集中、过度拥挤的困局，有助于为老年人提供价廉周到、就近快捷的医疗卫生服务，实现有限医疗资源合理化的空间配置，体现基本医疗的公益性。并且，多数老年人易患的高血压、糖尿病等慢性疾病，更需要长期跟踪服务，在这方面，社区医疗机构与社会化养老机构的结合有着无可比拟的竞争优势。除此之外，社区医疗机构如何提升自身服务水平和拓展业务，也需要寻找战略合作伙伴。近年来，一些地区为解决养老机构与医疗机构相互脱节的问题，有针对性地提出发展“养老院+医院”新模式，新建住宅小区配套养老服务设施和社区医疗机构。例如，根据广东省出台的《关于加快社会养老服务事业发展的意见》①参见新华网，http://www.gd.xinhuanet.com/2012－07/27/c_112546648.htm，2012－07－27，2012－10－10。，经卫生部门批准并取得医疗机构执业许可的养老服务机构可以设置相应的医疗机构，经社会保险行政部门审核批准，可以纳入基本医疗保险定点医疗机构范围，其收养人员中的参保人员，按照基本医疗保险的有关规定享受相应的医疗保障待遇。

(二)开发企业的转型。我国早期的养老机构主要是政府举办的公益性福利性养老机构，其主要资金来源是政府财政支持。在政府财力相对有限的情况下，势必制约其长足发展。基于此，民间资本进入养老产业的呼声日益高涨，这意味着社会化养老机构将由政府投入为主转变为政府支持、社会投资为主。不仅如此，民间资本的进入还有助于缓解全社会养老服务中供需紧张、资源短缺、资金投入不足等矛盾。当前，我国民间资本进入养老产业尽管已取得了一些探索性的成绩，但仍存在思想不解放、定位不清晰、政策难落实、待遇不公平等问题。〔8〕所以，政府应采取市场激励的规制方式，促进一些房地产开发企业转型，开办保本微利具有一定公益性质的社会化养老机构。一些国家对此进行的有益探索可供我们借鉴。比如，日本为了发展社会化的养老机构，政府可以为这些养老机构提供基本福利范围内的养老设施，而企业和非盈利组织则可以根据老年人不同群体、不同需求因地制宜地建设商业或公益性的特殊养老设施;考虑到中等及以上收入阶层老年人对于生活质量的要求，以及认知障碍等特殊群体的个别需求，也有不少企业建设个性化的商业养老院。〔9〕促进开发企业的转型到开办社会化养老机构，不仅有助于社会化机构养老，也有助于为强力宏观调控下的部分房地产开发企业寻求新的出路。

(三)土地政策的支持。在农村，土地不仅是重要的生产资料，而且长期以来在农民养老中扮演了重要角色。尽管土地收入对养老的支持程度在下降，但是可以通过土地流转、规模经营、产业结构调整和改变土地利用方式等措施提高土地养老的支持程度。〔10〕所以，我们必须要坚持农村宅基地、承包地政策的稳定性与连续性。对于社会化养老机构，更需要土地使用制度上的优惠与支持。笔者以为，社会化养老机构用地可以比照公租房和其他公益项目用地的优惠，以划拨用地形式供地;并且规定，地上建筑物不得出售但可以租赁方式有偿使用，以使社会化养老机构获得一定的现金流，可以通过适当的市场运作逐步收回投资。

(四)投入资金的催化。社会化养老机构的建设可以寻求多元化的资金投入方式。比如，可以考虑政府投资一部分、房地产开发商投资一部分、社会各界捐资一部分，在社区中配建敬老院、残障院、孤儿院、光荣院、福利院等“几院合一”的社会化机构，然后委托给专业养老机构经营管理，在社会化养老机构的发展上，政府的财政资金最好作为“杠杆资金”，以专项补贴、配套资金、贷款贴息等形式，引导、催化和促进民间资本投资到社会化养老机构的开办中。同时，要通过政府的杠杆资金效应，催化社会化养老机构向银行融资的力度;还要鼓励社会化养老机构与金融机构联手，以理财产品、企业债券等新金融产品向社会融资;且要鼓励有条件的社会化养老机构通过资本市场融资等等。另外，社会化养老机构的投资存在周期长、规模大、收益稳健的特点，这样的特点正好满足了养老金的投资要求。可以考虑，将社保基金、养老保险基金、企业年金、个人储蓄等几者，通过严格监管和科学运作，形成支持社会化养老机构的一种专项投资基金，以有效弥补社会化养老机构发展的资金缺口。不仅如此，有的学者还提出，可推进保险资金进入社会化养老机构在内的养老产业:一是投资养老产业拓展了保险资金的投资渠道;二是保险资金与养老产业在投资周期、运营方式等方面有着很好的契合点，保险资金与养老产业在技术和管理方面也具有内在优势，能创新产品和服务。〔11〕另外，对有资产而拿不出现金的家庭，可以通过房产抵押、委托出租经营等，让其老年人具备进入社会化养老机构安度晚年的支付能力。

(五)税费杠杆的撬动。税收和规费作为现代社会重要的经济调控手段，在社会化养老机构发展中有着举足轻重的作用。商业养老保险作为我国养老保障机制的重要组成部分，它有助于满足不同阶层的养老需求，更能够支撑社会化机构养老需求;而要促进商业养老保险的快速增长，还需相应的税费优惠政策予以支持。目前，我国商业养老保险在税费政策上存在优惠比例不够、优惠地区有限、优惠结构不够的主要症结，并且有关政策的量化执行程度不清晰，相关法律 (如《税法》)对养老保险优惠问题的界定不清晰。〔12〕笔者以为，有关方面应该尽快制定企业年金的相关税费细则，对个人储蓄性养老保险进行税费优惠;对老年人通过住房进入社会化养老机构“以房养老”给予税费减免。不仅如此，社会化养老机构在开办、运营过程中，应该在税收与规费上给予减免优惠，以使社会化机构养老的收费合理，并使这类机构能通过提供优质服务保本微利。

(六)现代服务的配套。包括社会化养老机构在内的养老产业作为经济社会发展新的动力元素，与现代服务业的全面融合是一种必然趋势。不少老年使用的是设施、产品和为之提供的服务，需要与信息技术有机契合，使之“傻瓜化”和智能化，从而使老年人用得方便舒心。许多现代服务业的技术元素，包括房地产开发、金融、城市规划、信息技术、环保等，都必然地在社会化机构养老中得到应用，从而使养老产业随着经济社会的发展而不断创新，使养老产业与现代服务业逐步融合。〔13〕从国外养老产业发展的经验来看，养老服务产业与现代服务以及现代技术、现代管理手段相融合是一种必然趋势，是提高社会化机构养老服务质量与服务水平的重要举措。在现代服务业健全的条件下，可以鼓励社会化养老机构投资者与管理者的分离，投资者只负责社会化养老机构的投资建设，由专业公司负责社会化养老机构的日常运营管理，社会化养老机构的专业化运营管理，可以发挥分工协作的优势，提升社会化养老机构的服务质量与水平。

(七)生态环境的支撑。社会化养老机构应该注重生态环境的打造，必须考虑自然资源生态环境禀赋、自然生态因素与人文环境的契合。老年人大都偏好以生态环境为支撑的“生态养老”。“生态养老”是老年人通过亲近生态环境，享受自然之美，并在和谐的自然和人文环境中实现生理、心理健康的一种积极养老方式。“生态养老”既是社会文明进步的必然要求，是人类崇尚自然的迫切需要，也是生态文明建设的内涵之一。远离污染的环境，走近大自然，选择自然养老、生态养老将成为一种趋势，社会化养老机构的选址及其养老项目必须顺应这种大趋势。目前，一些发达地区社会化养老机构正在积极探索“全生态养老社区”模式，这种社会化养老机构打造的生态社区能够为老年人提供保障终老的生活支持系统，集家庭、机构、市场、社会等各类服务于一体，按照节能、环保、低碳和无障碍、无污染、高科技的要求，为老年人营造一个多元共生的社会生态养老环境。有的社会化养老机构坐落在山清水秀的乡村，为老年人营造新型休闲养老生活方式，引导城市中老年人回归农村休闲、养老、度假。〔14〕

(八)交通通讯的便利。从本质上来讲，交通和通信服务极大促进了经济体的地理联系和信息联系，从而能够为社会化机构养老提供时间与空间上的便利。交通通讯的便利不仅是经济进步的基础性要素〔15〕，更是社会化机构养老不可或缺的支撑性要素。交通和通信服务虽然不直接构成社会化机构养老的投入要素，但却是社会化机构养老正常运转和高效运营的必备条件之一。因为，社会化机构养老的相关服务需要与社会化服务体系无缝链接，离不开交通与通讯的便捷;尤其是老年人生命危急时的紧急求援更与交通通讯的便捷息息相关。因此，社会化养老机构应该布局在有轨道交通、高速公路和快速通道链接的区位，以便于同大医院、与大城市公共服务体系有效对接，方便老年人与亲朋好友沟通交流、与外界近距离接触。同时，通过方便的网络系统，包括无线网络的全覆盖，可以使老年人更多地了解社会，增加亲情与友情的心理慰藉;也可以通过网络发挥余热，为社会与家庭作贡献，使他们体会到生命的价值，活得更充实，更有意义。

(九)保险制度的优化。社会化机构养老离不开养老保险基金的支撑，而养老保险制度又是养老保险基金稳健运营的内在因素。中国的社会养老保险体制在经历自上世纪开始的三次变革以来，最终确立了现行的社会统筹与个人账户相结合的部分基金制养老保险制度。〔16〕制度设计主要包括养老保险基金的筹集方式、发放原则、管理模式、监督模式等规则的制定。制度的各个运营环节都影响社保基金的稳健运行。该制度设计的内容包括，社会统筹部分实行现收现付制，所筹资金用于支付已退休者退休金及即将退休者的基础养老金;个人账户实行基金制，资金完全积累，账户资金归个人所有，从所有者退休时开始支付。但是随着人口老龄化危机的到来，我国“统账结合”的养老保险制度在执行过程中出现了养老金供给不足、个人账户空帐、个人账户积累的资金被大量挪用等一系列问题，使得现行的社会养老保险体制已经不能从容应对。〔17〕大量学者指出，我国养老保险体制改革的关键是建立一个有效的和可持续的养老金体系。温家宝曾指出:政府宁肯少上几个项目，也要确保对社会养老保险制度的投入。当前，我国已经建立了农村最低生活保障制度，正在不断完善城镇职工基本养老保险制度，积极推进基金省级统筹和养老保险跨地区转移接续工作;我国养老保险基金规模进一步扩大，并有效实现了保值增值;我国至今连续8年增加了企业退休人员养老金;在全国范围内解决了关闭破产的国有企业退休人员参加医保、老工伤待遇、集体企业退休人员等参加养老保险等一批历史遗留问题。这些制度的完善与优化，让越来越多的城乡居民享受到实惠，使我国距离人人享有基本社会保障的目标越来越近，从而为社会化机构养老提供了部分基础性的财力保障。

(十)职业人才的培育。社会化机构养老的一个要素是养老服务职业人才的支撑。纵观国际国内养老产业结构升级的大势，养老产业与养老服务职业人才的依存共荣效应正愈加凸显。我国老龄化进程正处于加速期，而我国人口众多，就业压力又大，养老服务职业又是劳动密集型行业，大力培育养老服务职业人才是“一石二鸟”利国利民的大好事:既可以为老龄化社会给力，又缓解了就业压力，还可以输出一部分养老服务职业人才到其他国家和地区。例如，日本包括养老在内的护理产业吸收的雇佣人数在社会保障领域最多，对地域经济的影响也非常大。家庭护理员已达到40万，假如包括在护理设施中工作的人员，护理从业人员突破100万。也就是说超过在汽车产业工作的职工人数。〔18〕加大养老服务职业人才培育力度，实现养老产业与职业人才互促互动、和谐发展，无疑是发展社会化机构养老在内的养老产业的必然抉择。养老服务职业人才的培育和开发工作必须坚持科学人才观、发展观，树立为养老产业服务的新理念，借鉴美国、日本等国家的管理经验和技术标准，紧紧围绕我国家庭养老、社区养老、社会化机构养老及其他养老模式的服务需求，通过专业培养、职业培训、以师带徒等提升从业者现代养老服务的技能与知识素养，为社会化机构养老、家庭养老、社区养老以及其他养老提供源源不断的高素质的从业人员。

笔者以为，社会化机构养老模式是医疗机构的参与、生态环境的支撑、保险制度的优化、开发企业的转型、交通通讯的便捷、税收杠杆的撬动、土地政策的支持、投入资金的催化、现代服务的配套、职业人才的培育等要素的高度集成与有机协同。它们的内生关系可以用系统动力学模型①系统动力学 (System Dynamic)是由美国麻省理工学院Forrester教授于1956年创立的一门分析研究复杂系统问题的学科，是一种以反馈控制理论为基础，以仿真技术为手段的研究复杂社会经济系统的定量方法。系统动力学在研究处理复杂的系统问题时，具有擅长处理周期性问题，长期性问题，数据相对缺乏的问题，高阶次、非线性、时变性问题的特点，并能进行长期的、动态的、战略性的定量分析研究，使人们应用这一研究方法模拟社会化机构养老模式等复杂系统的行为和未来的发展趋势成为可能。(图2)来表达。

图2 社会化机构养老要素的系统动力模型

可以断言，医疗机构的参与、生态环境的支撑、保险制度的优化、开发企业的转型、交通通讯的便捷、税费杠杆的撬动、土地政策的支持、投入资金的催化、现代服务的配套、职业人才的培育等十大要素是社会化机构养老模式这一系统得以顺利运作的牢固基石。如果其中某个或某几个要素供给不足，社会化机构养老系统就会出现“短板”，从而会发生“系统故障”。目前，社会化机构养老主要由民政部门来协调和管理，但是要使社会化机构养老成为我国养老服务体系不可或缺的部分，仅靠民政部门显然是杯水车薪。社会化机构养老的科学发展，需要这些要素有机集成，需要这些要素供给或管理部门的通力协作，才能形成社会化机构养老得以科学发展的强大合力。

四、政府给力:促成社会化机构养老要素的集成与协同

社会化机构养老模式涉及到诸多要素的集成与协同。这些诸多要素的集成与协同度，大都与这些要素供给与管理的政策取向有关。因此，社会化机构养老的科学发展，不仅要充分发挥市场配置养老资源的基础性作用，而且要有赖于政策倾斜、政府给力。特别是，根据我国国情和老龄人口及其家庭的收入水平，我国的社会化养老机构不能办成高盈利性实体，而只能办成保本微利并具有一定公益性的社会化机构，没有政策倾斜、政府给力是难以为继的。笔者以为，各级政府至少应该在“规划”、“投入”、“规制”三大方面进行相应的制度安排，为社会化机构养老模式给力。

(一)规划给力

2011年12月16日，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划 (2011－2015年)》，即国办发〔2011〕60号文件。该规划表明，我国社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的问题，主要表现在:缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性;社区养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出;设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务;布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡;政府投入不足，民间投资规模有限;服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲;国家出台的优惠政策落实不到位;服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。正是基于以上考量，必须制定和实施社会养老服务体系建设规划。各级地方政府应该根据这一总体规划和地区区情，制定各地社会养老服务体系的详细规划，在详细规划中还要制定“居家养老”、“社区养老”、“机构养老”的子规划，对各种养老模式涉及的土地划拨、财政投入、信贷支持、社会养老保险、税费优惠等应该有具体的定量指标。

在“机构养老”的子规划中，要对社会化机构养老所涉及各种要素的配置与协同作出明确规定，界定清晰各要素相关管理部门的责任与义务。社会化机构养老既是社会化养老服务体系的重要组成部分，也是一种新兴产业，是养老产业的一个重要门类。因此，要把职业化养老服务人才的培养规划作为“规划给力”的重要层面。制定和实施好职业化养老服务人才培养规划，一是要做好市场调查，摸清楚职业化养老服务人才需要具备何种技能与素养，需要哪几种具体门类，需要多少数量，从而才能使得职业化养老服务人才培养规划具有科学性和可操作性。二是将职业化养老服务人才培养规划与有关专科性高校、有关高等和中等职业院校的人才培养规划衔接，加大老年医学、管理学、护理学、营养学以及心理学等方面专业化人才的培养;同时，通过在职培训规划的实施，来提高养老服务从业人员的专业素质。三是尽快建立符合我国国情的养老从业人员从业资格认证体系，在职业道德、服务意识、服务技能等方面进行岗前培训及资格考察，从而保证和不断提高养老产业服务从业人员的基本素质，稳定养老产业服务队伍。

(二)投入给力

在市场经济条件下，扩大社会化机构养老范围，除了老年人所在家庭、所在单位具有一定的经济实力之外，除了投资人强有力的资金保障外，政府在财力上给予多方位的支持必不可少。社会化养老机构的建设要求高、投入大，微利保本且具有一定公益性特点，使其资金回收较慢，政府应该给予开办社会化养老机构一定的财政资助。

一是要进一步健全养老社会保障体系，除了巩固城镇企业职工基本养老保险的成果，还要逐步扩大农村居民基本养老保险的范围，提高养老金支付标准。在这方面，特别是要注重城镇无保障人员、农村生活困难群体的养老保障供给。

二是进一步加大政府对公办养老机构的投入力度，也可采取民办公助、民办社会各界捐助等多种形式，特别是鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办社会化养老机构;对纯民办的社会化养老机构，对其建设投资贷款可给予贴息、供地优惠、税费减免等，并根据吸收老年人入住的数量给予专项年度补贴与资助。

三是以税费减免的激励，以及舆论褒奖等举措，鼓励社会各界捐助社会化养老机构或捐助社会化养老项目，对企事业单位、社会团体和个人等社会力量向社会化养老机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准于全额扣除，以使更多老年人能享受到社会化养老机构提供的优惠养老服务。

四是当前我国养老服务体系建设主要责任在地方，但欠发达地区的财力有限。所以，应该加大中央财政转移支付力度，对欠发达地区社会化养老服务体系建设给予专项资金的投入，允许地方发行养老服务体系建设专项债券。

(三)规制给力

政府有关部门制定相应规范，发挥监管职能，行业协会要发挥自律职能，共同实现对社会化养老服务机构的监督与规制。对社会化养老机构，一定要强调营利性与公益性并重，保本微利;对于纯粹营利性的社会化养老机构，政府不予投入支持、不给任何形式的税费减免，也不给经常性补贴。社会化养老机构的建设规模、档次以及价位的高低，都要从我国经济发展和人民生活水平的实际情况出发，而不能追求大规模和高档次，应该适度规模和多档次，尤其要鼓励开办中低价位的社会化养老机构。当然，对社会化养老机构所提供的养老服务，要进行分类的价格监管:基本养老服务项目，实行保本或政府补贴保本运行原则;个性化、特殊、高端的养老服务项目，可根据服务的复杂程度和强度，实行市场化盈利运行原则。

同时，还要建立健全社会化养老服务体系和产业发展相关的法律、法规;建立健全养老服务标准化服务体系和管理体制，在服务内容、服务标准、服务收费、争端仲裁等方面健全规制;加强政府监督和社会监督，通过公开的信息化建设、合理的考评体系建设，使社会化养老机构的服务质量和服务信息能够为社会大众所知，接受全社会监督;建立规范的社会化养老服务业准入制度和退出机制等。

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