低碳经济政策体系:英国的经验与启示

刘 胜

引言

低碳经济概念由英国政府率先提出，即“在碳足迹相对较低的情况下，向社会提供所需商品和服务的经济模式。只需消耗很小一部分的全球GDP，便可能实现向低碳经济转型的目标，包括从能源供应中减少碳排放，以及通过更好地使用能源来提高能源的有效利用等。”①参见英国驻华使馆官网，http://ukinchina．fco．gov．uk/zh/about－us/working－with－china/climate－change/2oc/Resources－policy－makers/low－carbon－economy低碳经济具有高度的复杂性，涉及制度供给、技术创新、消费方式变革等经济社会各个层面。这对政府推出的低碳经济政策提出了更高的要求和挑战。作为低碳经济概念的提出者和践行者，英国的低碳经济政策独具特色，形成了涵盖宏观、中观、微观层面，涉及政府、企业、消费者的政策体系，使低碳经济成为英国新的经济引擎，同时也为世界各国应对气候变化、发展低碳经济做出了榜样。

一、低碳经济政策体系的相关范畴

1．经济高碳化的形成机理与政策层次

低碳经济与经济高碳化相对。从微观层面看，经济高碳化是在分散决策的经济体制下，微观经济个体追求利润或效用最大化的必然结果。“气候”是人类共有的环境要素，具有公共物品非排他性和非竞争性的特点，因而微观经济主体几乎可以不花费任何成本就能获得。尽管微观经济主体知道增加碳排放的行为会出现负外部性，长期来看也会损害自己的利益，但只要这一负外部性造成的成本不计入企业生产函数和个人效用函数，且收益归己所有、危害由所有人分担，微观经济主体就会采取机会主义策略，无节制地继续碳排放，由此形成微观层面的高碳化。经过一定时间的积累，微观层面的高碳化传导至中观层面，形成中观层面的高碳化，在区域上表现为大量能源消耗和汽车尾气排放造成城市发展高碳化，在产业上表现为化工、钢铁等行业大量排放温室气体造成工业高碳化。如果中观层面的高碳化继续扩大，传导至宏观层面，则将形成一国产业结构、能源结构、消费结构等方面的高碳化，最终结果是全球气候变暖，各个国家都会蒙受巨大损失。可见，经济高碳化源于微观个体，再传导至产业、区域等中观层面，最后显化为地区、全球气候变暖这一宏观层面。因此，治理经济高碳化、发展低碳经济需要在政策层面涵盖宏观、中观、微观各个层面。〔1〕

2．低碳经济的参与主体与政策工具

经济高碳化缘于微观个体在分散决策下追求利润或效用最大化的自利动机，其行为会产生环境成本，但该成本如果由全社会分担，那么无节制的排放行为会一直继续，直至引起区域性或全球性气候变暖。于是，市场失灵。治理这一问题需要政府矫正，事实上，世界范围内的低碳经济几乎都由政府推动，政府在低碳经济发展中居于主导角色。

作为一种全新的可持续的经济范式，低碳经济除了要注重环境绩效，还应注重经济绩效，这也是低碳经济的核心所在。一般而言，经济绩效由市场中的企业和消费者来实现，政府负责引导，制定碳减排目标，提出低碳能源、低碳产业、低碳城市、低碳技术、低碳消费等方面的政策，即政府制造低碳需求和低碳供给;另一方面，政府出台政策，完善低碳要素市场 (搭建碳金融平台、提供低碳技术创新的激励政策等)和产品市场 (刺激低碳消费、建立碳排放交易机制等)，使低碳产品、低碳技术、低碳服务在价格机制、供求机制的作用下产生、交易和发展，从而自发实现宏观上的低碳发展，即政府刺激低碳需求和低碳供给。从这个角度来看，按照政府参与程度，低碳经济政策可分为政府引导型、经济激励型、自愿参与型。

二、英国低碳经济政策体系的主要内容

1．政府引导型政策

第一，制定国家减排目标和碳预算制度。英国政府通过一系列低碳经济报告、计划以及立法，从宏观上明确了碳减排目标 (表1)。值得注意的是，2008年《气候变化法案》(CCA)的正式生效，标志着英国成为第一个以法律形式针对减少温室气体排放、适应气候变化进行立法的国家。该法案明确提出了英国碳排放的法律约束目标，建立了每五年为一时段的碳预算体系对碳排放进行总量控制 (表2)。由立法制定碳预算，历届议会政府都将受到该制度的制约，从而确保英国低碳经济发展的长期性和可持续性，同时也为企业和个人指明了方向。此外，英国政府还公布了《国家基础设施规划》 (2010)，投入2000亿英镑，用于加强低碳经济、高速交通系统等产业的基础设施建设，为实现产业转型提供便利条件。

表1 英国与碳排放目标相关的法规

表2 英国《气候变化法案》各阶段的碳预算① 英国计划第四个碳预算:到2025年减少50%的排放，参见http://ukinchina．fco．gov．uk/resources/zh/pdf/21023937/599444782．

第二，提高能源效率。英国政府高度重视能源效率问题，将它作为“英国能源政策的起始点”。在宏观层面，大力发展可再生能源和清洁能源:通过《1989年电力法》《1990年非化石燃料电力义务 (英格兰和威尔士)法令》《2002年可再生能源义务 (英格兰和威尔士)法令》《能源法 (2004)》《能源挑战:2O06年能源回顾报告》《2007年可再生交通燃料义务法令》《迎接能源挑战》(2007)白皮书等一系列法规，确立了完整的可再生能源法律规范体系，明确到2020年将可再生能源的比例提高到15%，〔2〕进一步优化了能源产业结构。在微观层面，通过整合“暖锋计划”、“社区能源计划”和政府主导的能源效率承诺 (EEC)、建筑物条例 (EPCs)和能源绩效认证 (EPCs)，提高新建和改建建筑的能效标准以及家庭能源效率，使新建建筑比2002年节能 40% 。〔3〕

第三，推行电力改革。英国政府对电力产业进行了适度干预和改革:在2009年出台的《英国低碳过渡计划》以及三个配套文件中，把低碳产业作为新的经济增长点和发展战略，要求每个新建煤电厂在10－15年内具备储存2000万吨二氧化碳的能力;①英国:调整产业结构，推动产业转型，参见《经济日报》，2011－03－28。《电力市场改革》(2010)和《规划我们的电力未来:关于发展安全、价格适宜和低碳电力的白皮书》 (2011)提出建立绿色电力机制的思路，实施低碳发电 (或发电脱碳化)，将英国经济永久性地转变为低碳经济。〔4〕

第四，促进低碳技术进步。技术进步和创新是低碳经济发展的重要途径。英国政府通过推广商用技术用以降低能源替代成本，并向其他国家转让技术和服务获得经济社会效益，例如，在政策层面，英国提出了《我们能源的未来:创建低碳经济》(2003)和《能源白皮书》 (2007)等规划，注重碳捕获和封存 (CCS)等低碳技术的开发和应用，要求新燃煤发电站必须安装相关设备;成立碳捕获与封存协会 (CCSA)，鼓励CCS技术在英国、欧洲和全球的发展，支持其中的商业利益。英国通过政策为低碳技术创造了“需求”。

第五，发展低碳城市。主要体现在两个方面:一是建立有典型意义的低碳城市。莫顿市公布的名为“莫顿定律”的规划许可条件中，要求大于1000平方米的商业项目有不少于10%的可再生能源。〔5〕2008年，伯明翰市发布了《气候变化战略》，提出“后碳时代城市”目标，计划到2026年减少二氧化碳排放60%，人均排放从6.6吨下降到2.8吨;②英国发展低碳经济应对气候变化和能源安全的理念和最新进展，参见《中国石油和化工标准与质量》，2009年第29期。同年，伦敦市政府发表《伦敦应对气候变化之适应策略文件》，编制低碳城市规划和管理手段，以协助伦敦市民做好应对气候变化带来的改变和天气极端现象。伦敦南郊的贝丁顿社区已成为英国最大的环保生态小区，是世界上第一个零二氧化碳排放社区。〔6〕二是大力推行低碳住宅。颁布能效证书 (EPC)和建筑能耗展示证书 (DEC)，对居民楼、公共建筑能耗做出规定;为实现2016年前所有新住宅零碳排放的目标，发布了住房绿皮书《创造更绿色的未来:政策说明》(2007)。

2．经济激励型政策

财政激励政策。在宏观层面，通过财政投资模拟一个可再生供热的新兴市场，预计在2020年将绿色资本投资提高到45亿英镑。在中观层面，通过政策支持和经济补贴大力发展海上风能、地热能等清洁能源开发，政策和资金向绿色制造业和碳捕获、清洁煤等新技术领域倾斜。在微观层面，对企业、社区、家庭和个人实行补贴等经济激励 (表3)，比如，英国在2011年推出了世界上首个可再生供热激励政策 (RHI)，彻底改变了热能生产和在建筑中的使用方式，它将支持英国新兴低碳技术和商业企业，减少对化石燃料的依赖和二氧化碳排放，从而提高能源的供给安全。

税收激励政策。早在1998年，英国政府实施了贫困家庭和弱势群体采购节能材料减免5%增值税税收减免机制。2001年，正式对工业、商业、公共部门征收气候变化税 (CCL)，家用能源消费和小规模企业用能不在征收范围内，同时出于保护企业竞争力，由雇主缴纳的国民社会保险税率降低零点三个百分点，使气候变化税符合“税收中立”原则。英国的税收激励政策主要有以下几种:一是气候变化协议 (CCAs)。凡能源密集型企业只要达到能效或减排目标即可获减免80%的气候变化税;二是加强资本补贴方案(ECA)。凡企业从指定名单中购买的节能厂房和设备，将得到首年100%资本津贴形式的税收减免;三是《减碳承诺计划》(2010)绿色法案。开征房屋热量散失税，筹建绿色投资银行以资助清洁能源的研究和利用，建立便于公众投资的环保产业标准和津贴机制。〔8〕

碳排放交易和配额制。(1)碳排放交易机制(UKETS)。包括两个层次:一是宏观层次的碳排放交易。2002年，英国政府自发建立了UKETS，2005年纳入欧盟碳排放贸易体系。企业以直接参与、协议参与、项目参与三种方式进入UKETS后，可购买二氧化碳排放量信用配额，若达到政府规定的排放目标，即可获得税收减免或补贴，也可出售该配额获得利润。二是微观层次的碳排放交易。在政府支持下，英国石油公司设计了一种企业内部碳交易机制以加大其减排自主性;此外，政府还提出了个人碳交易制度，即每个消费者获得等量可交易的温室气体排放许可证，用于家庭能源消费和个人旅行。〔9〕(2)市场化的可再生能源义务政策 (RO)。包括两种:〔10〕一是可再生能源证书交易政策 (ROCs)。燃气和电力市场办公室每年向供电商分配义务目标，要求电量销售中可再生能源电量达到一定比例 (这一比例逐年提高)，未完成义务目标的需支付罚金，超额完成的允许在政府建立的可再生能源证书交易市场中出售超额部分。每年义务期结束后，所有罚款进入特定基金，按照电力供应商完成义务的比例返还。二是差价合约固定电价政策 (CfD)。英国在2011年发布的能源白皮书中提出了CfD，即政府与发电商根据市场碳交易价格确定合同电价，之后如市场平均电价低于合同价，则政府按合同价补贴发电商，反之，发电商需向消费者返还高出的部分。与传统固定电价制度相比，CfD通过市场机制对发电商起到了高能激励的作用。(3)减碳承诺节能计划 (CRC)。该政策以碳限额交易机制形式运作，要求凡参与的大型公共部门和私营机构购买或提交排放配额，自2010年开始执行，2011年首次销售配额。以上三类政策，强制性由弱逐渐变强。

表3 英国低碳经济财政激励政策

3．自愿参与型政策

促进生活方式转变。一是推进交通低碳化。2009年英国交通部提出了“脱碳运输”的交通减碳战略，①英国交通部．低碳交通:一个更加绿色的未来，参见英国大使馆官方网站，http://ukinchina．fco．gov．uk/resources/zh/pdf/21023937/22584221．开始整合交通模式、提供低碳公共交通，如改进10个大型火车站自行车存放设施、推广骑车等可持续模式。二是推行节能消费贷款政策 (PAYS)，为家庭中能效装置、微型发电设备与可再生供暖技术的预付成本提供贷款，偿还期最长25年。三是引导人们转变生活方式，比如，要求所有新盖房屋在2016年达到零碳排放，新建房屋中至少有三分之一要体现碳足迹减少计划，不使用一次性塑料袋等。〔11〕此外，在积极倡导低碳行为方面，英国政府身体力行，一些环境NGO还以多种方式传播低碳经济信息和知识，促进人们生活方式向低碳节能转变。

其次，通过碳信托促进企业和个人积极参与。作为“气候变化税一揽子方案”的一部分，2001年成立了由英国能源及气候变化部资助的、按企业模式独立运作的非营利组织——碳信托有限公司 (CT，又称碳基金)，下设碳信托标准公司、碳信托足迹认证公司 (见图3)，由政府出资为中小企业、公共机构提供购买能效设施的无息贷款等融资服务;面向各产业提供能源信息咨询、科研、孵化、碳信托认证服务;鼓励企业节能;加速低碳技术发展;同时，帮助消费者了解产品对环境的影响，做出低碳消费选择。碳基金被认为是最富有成效的经济政策手段。2006年，英国成立了由政府设立，以推广家庭节能减排措施为主的私人公司——节能信托 (EST)，目的在于寻求与能够推动政府政策的企业合作;同时通过企业融资，家庭用户可以申请400－2500英镑购买太阳能光电池、小型水泵、木材燃料锅炉等小型科技产品，以提高家庭能源效率。〔12〕

再次，促进企业自愿参与。一是制定市场转换计划 (MTP)。该计划使用政策工具评估现有的能源产品，并对其进行分级，通过加注标签、确定合适的最低水平、平均水平和最实用标准等方式建立效率信息，鼓励企业执行更高效的产品标准和创造更具竞争力的产品市场 (MTP，2005)。MTP、环境食品与乡村事务部还与其主要的电子零售商建立了产品零售优先权制度，使零售商自愿销售高能效的电子产品 (MTP，2006)。二是采用欧盟“能源利用产品” (EUP)政策，在和欧盟成员国谈判时，优先考虑消费者电子用品、灯具、供热、白色商品和电动车等低碳产品。三是根据气候变化协议 (CCAs)，如果相关行业协会或企业就能源效率、减排目标自愿与政府达成协议并履约，可享受高达80%的税收折扣。四是制定“舒适家庭计划”，引入公平管理组织(ALMO)、私人融资行动 (PFI)和注册社会房东(RSL)三种运行模式，要求地方政府采取行动，吸引企业自愿参与，以解决家庭能源缺乏且让每个家庭更加节能。这四个方面的政策极大地提高了企业自愿参与低碳经济的积极性。

三、英国低碳经济政策体系的效果

英国低碳经济政策体系的直接效果是基本形成了低碳经济政策链。所谓政策链，是指由各项政策基于彼此相关性，依据特定的层次结构和政策作用机制客观形成的政策体系。低碳经济政策链则是一种依据特定的政策作用机制和层次结构形成的网链结构的政策系统。〔13〕从政策主体和对象来看，英国低碳经济政策涵盖了政府、企业、社区和个人，并运用政府立法、规划、经济激励、自愿协议等综合手段，形成政府和微观经济个体联动的横向政策链;从政策实施层次来看，既包含了总体发展战略和全国性减排目标等宏观层面的政策，也包含了低碳产业、低碳城市发展方式和行业减排目标等中观层面的政策，以及针对低碳建筑、企业、社区、家庭和个人的微观层面的政策。这些政策在功能上相互衔接、层次上相互配套、内容上相互补充，有效地克服了单个政策的孤立性与局限性，形成了独具特色的英国低碳经济政策链 (表4)。同时，环境和能源绩效较为显著，二氧化碳排放量总体呈下降趋势，能源效率和利用率显著提高;经济和社会效益也逐步显现。

四、对我国完善低碳政策体系的启示

1．提高低碳经济政策的协同性、稳定性和可操作性

首先，应明晰政策层次，发挥宏观低碳经济政策的指导作用，增强中观低碳经济政策的协调性，加强微观低碳经济政策的种类和操作性，构建涵盖宏观、中观、微观的层层递进的纵向政策体系。完善和丰富政策工具，政府干预由强制、命令向建立国家规划、指导目录、行业标准方面转变，加强经济激励型政策工具的运用，鼓励环境类非正式组织、企业、个人共同治理，形成约束和激励并存、多元化主体合作共治的低碳经济横向政策体系。这些政策必须在功能上相互衔接、层次上相互配套、内容上相互补充，才能有效克服单个政策的孤立性与局限性，提高低碳经济政策的系统性和协同性。其次，政策是否持续、稳定至关重要。英国的经验告诉我们，市场对政策长期性和稳定性的预期有利于发展区域碳交易市场和吸引企业、消费者参与。再次，应增强政策特别是微观政策的可操作性。丰富微观低碳经济政策种类，提高可操作性，将直接决定低碳经济的实现程度。

表4 英国低碳经济政策链

2．增强政策的引领作用

目前，我国公众低碳消费意识不高、低碳技术水平较低，发展低碳经济尤其需要政府的介入和引导，包括如下几个方面:一是明确相关政府机构的职能职责，各职能部门广泛参与。政府部门各司其职、通力配合是建立低碳经济政策体系和政策顺利实施的关键性因素，例如，英国为保证低碳经济政策的执行，专门成立了能源和气候变化部 (DECC)，同时，商务、企业与管制改革部 (BERR)，环境、食品和乡村事务部 (Defra)，燃气和电力市场部 (Ofgem)以及社会和地方政府 (CLG)全面参与、密切配合。二是政府积极鼓励企业和消费者参与，运用规划建设、财政投资、宣传激励等政策，充分发挥政府的引导及示范作用，利用重点工程推动低碳城市、低碳社区建设，例如，英国碳信托联合143个地方政府共同制定了地方政府碳管理计划，以控制和降低地方政府部门、基础公共设施的碳排放。

3．重视经济政策的高能激励作用

低碳经济的本质是环境与经济的融合，“从长远看，解决气候变化能够促进经济增长。”〔14〕低碳经济并不等价于节能减排。既然低碳经济有“经济”二字，那么发展低碳经济就不得不重视与“经济”相关的资源配置、成本、收益、效率等问题。要解决这些问题，需要强化市场和财税的正向激励力度:完善碳排放交易的相关政策，积极建立国际间、国内区域间、企业间碳排放交易市场体系;出台以能源为主的资源产品价格改革政策，利用价格机制激励企业节能减排;试点碳税、能源税、气候变化税等税收政策，把碳排放的负外部性与企业和个人的行为挂钩;完善碳基金和节能减排信托政策，为低碳经济发展和技术研发提供资金支持。

4．完善自愿参与型政策，刺激消费者积极参与

低碳经济政策应惠及普通家庭，使消费者在低碳消费过程中获得好处并树立低碳消费的意识，从而刺激低碳产品的有效需求。英国的碳减排目标计划 (CERT)使800万住户从中受益，暖锋计划、社区能源计划和房东节能津贴等政策直接使当地居民收益。的确，正是由于英国的低碳经济赢得了公众的支持，刺激了低碳需求，进而促使了低碳产品市场的成功转型。

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