可持续发展视角下文化遗产保护的法治进路思考——以我国“世界文化遗产”保护为重心的分析

李玉雪

文化遗产作为文化的重要载体之一，是国家文化软实力的重要组成部分，因此保护好文化遗产是促进文化大发展的必然要求。然而在我国，文化遗产保护的形势却不容乐观，许多文化遗产面临价值退化甚至破坏的危机。导致这一问题的一个主要原因在于我国没有从文化遗产保护和经济发展的关系的角度去思考可持续发展战略问题。而在世界范围内，通过文化遗产保护推动可持续发展已经是一个新趋势，联合国教科文组织就一直致力于依托《保护世界文化和自然遗产公约》(以下简称《世界遗产公约》)在世界范围内的影响力来推进这一进程。我国作为一个文化遗产大国，应该顺世界潮流，以可持续发展理念为指导完善我国的文化遗产保护法律制度。为此本文将在对可持续发展视角下的文化遗产保护法治进路的一般问题进行分析的基础上，着重从国际法和国内法两个视角对由《世界遗产公约》机制所确认的“世界文化遗产”这一特殊类型的文化遗产保护的法治进路进行探讨。①由于《保护世界文化和自然遗产公约》中的“世界文化遗产”仅指物质文化遗产，本文中的“世界文化遗产”或“世界遗产”也特指物质文化遗产。

一、文化遗产保护与可持续发展

(一)文化遗产保护是促进可持续发展的必然要求

1987年，联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》的报告中，将“可持续发展”定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁和危害的发展”，因此从本质说，可持续发展是促进社会进步、无损未来时代需求的一种发展。我国在1994年《中国21世纪议程:中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中就提出了以促进经济可持续发展、社会可持续发展和环境可持续发展为核心的我国可持续发展战略。如今经过近20年的发展，我国的社会经济已经发展到了一个新的阶段，尤其是在当今我国提出推进文化大发展的背景下，社会进步就不仅包括经济、社会和环境发展，也应包括文化发展。事实上，国际社会也非常关注文化的发展，联合国教科文组织2001年《世界文化多样性宣言》就提出应将文化多样性视为“发展的因素”之一，②参见《世界文化多样性宣言》第3条。而文化遗产作为一种稀缺的不可替代的资源，是文化多样性的重要构成，它不仅是人类以往文明的见证和产物，也是促进人类文化未来发展的重要因素，因此也被视为“文化创作的源泉”。③参见《世界文化多样性宣言》第7条。因此，促进人类和谐发展走可持续发展道路不仅要实现人与自然生态的和谐共生，而文化遗产是文化生态的重要组成部分，因此保护文化遗产是促进文化可持续发展的必然要求。

(二)促进可持续发展核心是要实现文化遗产保护与经济的协调发展

在我国，文化遗产面临的不可持续危机主要来源于因发展经济而对文化遗产资源的破坏或滥用，要使文化遗产具有可持续性，我们就不能只关注当代人发展经济而忽视文化遗产保护，而应该在充分考虑经济发展和文化遗产保护相互作用和影响的前提下，谋求文化遗产保护与经济的协调发展。这是一种以保护文化遗产为约束条件的发展模式，遵循的是经济发展与文化遗产保护相互促进、和谐共生的科学的发展观，与片面追求经济增长的发展观是不同的，其核心思想是健康的经济发展应建立在文化遗产可持续发展的基础之上，从而使文化遗产成为一种永续利用的资源。要实现这一目标，需要以应对文化遗产面临的不可持续性危机为指向从两个方面入手，一是要防止和控制因发展经济而对文化遗产造成破坏，二是要在维持文化遗产承载能力的范围之内对其进行合理利用。

二、可持续发展视角下的文化遗产保护法治保障的重点环节

虽然“可持续发展”作为一种理念、目标、价值被广泛接受，但是当人们从法律视角去思考这一概念时，却争议不断，诸如它有怎样的法律意蕴、它是否具有规则意义等等，有学者通过对国际环境法的法源的分析，认为这一概念“能够通过多边环境公约或双边条约的接纳取得规范意义”，但这种规范意义“是有限制的”，它“距离成为国际习惯规则还有相当大的差距”。〔1〕可见“可持续发展”作为一个法律概念即使在与其最为密切的环境法领域也才处于发展初期，而在文化遗产法领域，这一概念远没有取得规范意义，即使是始终将推动可持续发展作为其重要目标的《世界遗产公约》中也没有明确提出过“可持续发展”这一概念，因此目前还不可能像环境法领域研究那样从规则层面对其进行解读。尽管如此，我们依然可以、也有必要从可持续发展的视角来思考我国文化遗产的法律保护问题，笔者认为，从我国的现实考察，重点应从以下三个方面来对我国文化遗产的保护作出制度安排。

(一)着重在城市建设和旅游开发环节建立保护文化遗产的法律机制

在我国，在以经济建设为中心的发展目标下，文化遗产往往被视为经济发展的障碍，甚至成为经济发展的牺牲品，这主要表现在两个方面，一是因城市化、现代化建设造成大量的历史建筑、城镇、街区、景观以及考古遗址等的破坏甚至损毁，二是因旅游经济的发展给文化遗产带来持续的压力使其价值退化甚至破坏，这些都使文化遗产面临不可持续危机，因此在城市建设和旅游开发环节加强文化遗产保护的制度建设是文化遗产保护的关键，为此需要对与城市有关的城乡规划、旧城改造、工程建设、房屋征收环节以及旅游开发环节做出符合文化遗产保护目标的法律调控。

(二)着重通过公法调控建立起防止文化遗产破坏的法律机制

文化遗产与普通财产是不同的，因此对文化遗产保护采取的法律措施和对普通财产保护采取的法律措施也是存在差异的。这是因为，普通财产一般具有可替代性，因此其被破坏所造成的损失通过“恢复原状”或“赔偿损失”等私法途径通常就可以得到弥补。而文化遗产具有不可替代性，一旦被毁或破坏，它所包含的文化价值将永远无法通过“恢复原状”或“赔偿损失”的私法方式得以弥补。文化遗产的这一特性决定了必须在其没有被破坏以前加以保护，要将文化遗产真实而完整地保留下来乃至传至后代，重点应建立防止文化遗产破坏的法律机制。鉴于文化遗产保护的关键是要在城乡规划、旧城改造、工程建设、房屋征收以及旅游开发等环节对文化遗产保护做出制度安排，而这些环节通常是公法调控的领域，因此文化遗产的保护主要应通过公法调控建立起防止文化遗产破坏的法律机制。

(三)重视建立公众参与文化遗产保护的法律机制

文化遗产与普通财产的一个重要区别在于它不仅体现着产权人的利益，更重要的是它还承载着公共利益，文化遗产的这一属性不仅使公众参与文化遗产保护具有了合法性基础，也意味着应以此为切入点来确定文化遗产的保护主体，因此，文化遗产的保护主体不仅仅包括作为管理者的国家或地方政府，还应包括社会公众诸如遗产所有者或经营者、当地社区以及其他利益相关者等。而从我国的现实来看，公众参与文化遗产保护也具有必要性。首先，对政府行为加以制约需要引入公众参与。一方面，由地方政府主导的“建设性破坏”通常是导致文化遗产尤其是建筑遗产破坏乃至消亡的主要原因，而另一方面，法律又将文化遗产保护的职责主要赋予了政府，因此政府的行为对文化遗产保护起着决定性的作用。然而由于种种原因，政府在文化遗产保护中有时是缺位的，诸如在“房地产经济”或“旅游经济”的驱使下，或者在“加快旧城改造”目标的追求下，或者对城市面貌过度“求新、求洋”的政绩冲动下，或者认识不到或低估文化遗产的价值，将许多具有地方特色和本土气派的历史建筑、街区、村镇乃至城市以及具有时代特征的现当代代表性建筑当作“破破烂烂”而拆毁，因此在有关文化遗产保护的城市建设的决策过程中引入公众参与，不仅可以对政府的行为起到纠偏作用，也有助于提高政府管理文化遗产的水平。其次，对遗产经营者的行为加以制约需要引入公众参与。在我国，文化遗产的开发和利用的主要目的是为了发展地方旅游经济，且通常是由地方政府交由企业来经营的，而企业又常常将遗产作为追求利润的工具而对其进行过度商业化的利用或者不能按照公益性目的对其进行合理利用，导致遗产的价值退化或破坏而使其不具有可持续性，因此需要引入公众参与对遗产经营者的行为加以制约。

三、可持续发展视角下我国“世界文化遗产”保护的法律路径

“世界文化遗产”(以下简称“世界遗产”)是指按照联合国教科文组织1972年《世界遗产公约》的要求被世界遗产委员会确认为具有“突出普遍价值”的文化遗产。我国是《世界遗产公约》的缔约国。由于“世界遗产”是由《世界遗产公约》机制所确认的一种特殊类型的文化遗产，因此世界遗产保护的法律路径与普通文化遗产保护的法律路径是有所不同的:普通的文化遗产的保护一般只受遗产所在国国内法的调控，而世界遗产的保护不仅要受到《世界遗产公约》这一国际法机制的调控，也要受遗产所在国国内法的调控，且主要依赖于遗产所在国能否建立起在国家层面实施公约的法律机制。

(一)国际法视角:《世界遗产公约》对世界遗产保护和可持续发展的贡献及其局限

《世界遗产公约》作为世界上影响最广、参加成员最多的国际性文化和自然遗产保护公约，实施40年来，确定了近1000项世界遗产，其中多数是文化遗产或与文化遗产有关的遗产。由于世界遗产通常是各国最重要的、具有代表性的文化遗产，对其进行有效保护对于推动可持续发展具有重要的意义，因此联合国教科文组织一直致力于依托公约来增强人们对世界遗产保护在推动可持续发展中的作用的认识，对保护世界遗产和推动可持续发展做出了积极的贡献，当然也存在局限。

1．公约始终将推动可持续发展作为其重要的目标

从公约的宗旨来看，其最终目标是将各国领土内的世界遗产给予“确定、保护、保存、展出和遗传后代”，①《保护世界文化和自然遗产公约》第4条。显然它与可持续发展的目标是相适应的。2005年在《实施〈保护世界文化和自然遗产公约〉的操作指南》中还明确指出“保护、保存自然和文化遗产就是对可持续发展的巨大贡献”。尤其是最近五年来，始终将推动可持续发展作为其重要的目标，不断将其纳入议事日程。例如，2009年以来，联合国教科文组织决定对公约实施40年来的成果加以反思并对其未来进行深入的思考，其中的议题之一就是探讨“《世界遗产公约》与可持续发展”;①参见联合国教科文组织第WHC－09/17．GA/9号文书。再如，在2011年拟定的《2012－2022年实施世界遗产公约的战略行动计划》中提出的六个目标之一就是“遗产的保护和保存要考虑到目前和未来的环境、社会和经济需求”，而其中优先事项就是促进可持续发展;②参见联合国教科文组织第WHC－11/18．GA/11号文书。2012年为庆祝《世界遗产公约》40周年又将“世界遗产及可持续发展:地方社区的作用”作为活动主题。

2．公约建立了世界遗产的“确认”和“援助”机制来确保其遗产保护目标的实现

公约不仅提出了保护世界遗产的目标，还力图通过具体的遗产项目来保障这一目标的实现，其中最重要的是建立了世界遗产的“确认”和“援助”机制。其中对世界遗产进行确认是遗产保护的重要步骤，它是启动遗产保护的前提，因此对世界遗产进行“确认”也是公约的核心机制。

第一，关于世界遗产的确认机制。它是指公约在构建可信性、均衡性、代表性的世界遗产的提名和管理标准的基础上，③1994年世界遗产委员会第18届会议通过了主要侧重于文化遗产的《促进世界遗产名录代表性、均衡性和可信性总体战略》，其中“代表性”是指确保《世界遗产目录》中列有世界各地区具有突出普遍价值的财产，“均衡性”是指确保《世界遗产目录》中列有主要生物地理区域或是人类历史上发生的重大事件，“可信性”是指切实严格执行世界遗产委员会确立的世界遗产提名和管理标准，确保文化遗址的代表性和均衡性，以维护《世界遗产目录》的完整性。参见联合国教科文组织第WHC－09/17．GA/9号文书。将世界范围内的具有“突出的普遍价值”的文化遗产列入《世界遗产目录》 (以下简称《目录》)并赋予其“世界遗产”的法律地位，以促使缔约国保护本国领土内的这些遗产。除此之外，为了确保“世界遗产”的可信度还建立了三个配套机制:一是预警机制，即通过对世界遗产的监测和评估，将受到“严重的特殊威胁”的世界遗产列入《处于危险地世界遗产目录》(以下简称《濒危目录》)，以对遗产的保护状况做出警示;二是退出机制，即当世界遗产的“突出普遍价值遭到破坏”且无法补救时，将该遗产从《目录》上除名，以维护遗产的信誉;三是预备机制，即将可能列入《名录》的文化遗产列入《世界遗产预备清单》(以下简称《预备清单》)，以减少遭遇严重问题的遗产数量。

为了保障上述各项机制的实施，公约还设立了专门机构“世界遗产委员会”，其主要职责为制定世界遗产的提名和管理标准、对申请列入《目录》的文化遗产的价值进行评估和对缔约国提出的申请进行审查、决定列入《濒危目录》的遗产或从《目录》删除的遗产等。截止2011年7月，已有153个国家的包括文化和自然遗产在内的936项遗产列入了《目录》。④其中包括725项文化遗产、183项自然遗产以及28项文化和自然遗产。参见联合国教科文组织第36C/REP/13号文书。

第二，关于世界遗产的国际合作和援助机制。为了使各国尤其是发展中国家或不发达国家的世界遗产的保护得到财政、艺术、科学及技术方面的支持，公约还建立了世界遗产的国际合作和援助机制，它主要是通过设立主要由成员国捐助而形成的保护世界遗产的专门基金，向列入《目录》或《濒危目录》的世界遗产进行援助，并规定了援助的具体形式，各缔约国可以根据本国的具体情况提出国际援助的请求。

3．公约缺乏更多的实施机制来确保其更广泛的遗产保护目标的实现

尽管公约对世界遗产的保护做出了积极的贡献，但公约对世界遗产保护的作用却是有限的。首先，由于公约的实施主要是通过对世界遗产的“确认”机制来实现的，而“确认”仅仅是世界遗产保护的最初步骤，将其“保护、保存、展出和遗传后代”才是最终目的，尽管公约建立了对世界遗产的国际合作和援助机制，但是能够得到国际援助的世界遗产毕竟只有少数，而公约缺乏更多的可操作的实施机制来确保其最终目标的实现。其次，公约的性质决定了其对世界遗产的保护存在局限性。由于世界遗产通常处于一国的领土内，而依据国际法原则，国家对其领土范围内的一切人、物和事享有完全和排他的管辖权，国家管辖权的具体行使的形式、方式和程度由一国的国内法加以规定，因此世界遗产的“保护、保存、展出和遗传后代”主要要依据遗产所在国的国内法来进行，公约不可能超越国家主权对此有更多的作为。

(二)国内法视角:世界遗产面临的不可持续性危机及其应对

由于《世界遗产公约》对保护世界遗产具有局限性，因此遗产所在国国内法对世界遗产的保护起着重要的作用，这很大程度上又要依赖于遗产所在国能否建立起在国家层面实施公约的法律机制，它涉及许多方面的问题，诸如对遗产标准的理解、遗产的合理利用乃至政府的责任、公众参与等等。鉴于2009年世界遗产委员会在第33届会议上拟定的指导未来十年实施《世界遗产公约》工作的总体战略中提出了需要优先解决的三个方面的问题，一是解决已列入《目录》的遗产所出现的问题，二是探索创新方式尤其是通过拟定《预备清单》的工作来减少遭遇严重问题的遗产数量，三是加强地方社区参与保护世界遗产，①参见联合国教科文组织第WHC－09/17．GA/9号文书。因此下面将从上述三个方面结合我国世界遗产面临的不可持续性危机及其法律应对进行分析。

1．关于已经列入《目录》的世界遗产的保护

从《世界遗产公约》的实施机制考察，“世界遗产”从狭义上说主要是指被列入《目录》和《濒危目录》的文化遗产，从广义上来说，它还应包括列入《预备清单》的遗产。截止2013年，我国共有45项遗产被列入《目录》，其中多数是文化遗产或与文化遗产有关的遗产，包括28项文化遗产、4项自然和文化遗产、3项文化景观，遗产总量位居世界第二，仅次于意大利，还有60多项遗产列入了《预备清单》，目前还没有遗产被列入《濒危目录》。在我国，公众对世界遗产的认可度很高，国家也很重视世界遗产的保护，2006年还颁布了全国性的专门法规《世界文化遗产保护管理办法》，但由于相关制度缺失，我国世界遗产仍然面临着不可持续性的危机，需要建立和完善相应的法律机制加以应对。

(1)“重申报、轻保护”的倾向使世界遗产面临价值退化或破坏。由于世界遗产所具有的世界影响力以及可能带来的经济和文化上的巨大利益，各国都非常重视本国世界遗产的申报。而依据公约的宗旨，一国的文化遗产申报为“世界遗产”并不仅仅是一个称谓的改变，而是赋予了这些遗产以特定的法律地位，为此遗产所在国应该将其作为“全人类世界遗产的一部分”给予特别保护，遗产申报不是保护进程的终结，而是保证为人类今世后代切实保护和管理世界遗产的一种责任。但是现实的情况却不容乐观，在很多情况下，遗产申报日益成为一种经济目的，而不是保护遗产。2011年联合国教科文组织在对世界遗产的评估中也证实了这一点，指出“通常的情况是，缔约国的兴趣在于为列入《目录》而申报，申报往往成为最终目的，而保护则退居次要地位，致使公约更广泛的保护目标已无从可见。”②联合国教科文组织《〈对构建具有可信性、代表性和平衡性的世界遗产名录全球战略〉(1994－2011)的评估》。参见联合国教科文组织第WHC－11/18．GA/8号文书。

在我国同样也存在着“重申报、轻保护”的倾向，甚至在有的情况下，遗产申报成为世界遗产后反而因过度开发、片面追求经济利益等面临价值退化或破坏的危机。虽然我国也建立了《中国世界文化遗产警示名单》，目前也还没有哪项遗产被列入其中，但由于世界遗产的“确认”或“退出”是依据《世界遗产公约》的规定、并由其设立的“世界遗产委员会”来决定的，因此未列入《中国世界文化遗产警示名单》并不意味着我国的世界遗产高枕无忧。事实上，在2007年的世界遗产大会上，我国的故宫、天坛、颐和园、丽江古城、布达拉宫等多处世界遗产就遭遇了“黄牌警告”，③截至2011年，全世界列入《濒危目录》的遗产总数为35项，其中文化遗产18项，自然遗产17项，这些遗产分布在27个缔约国。参见联合国教科文组织第36C/REP/13号文书。这也意味着在我国世界遗产被列入《濒危目录》甚至被除名已经成为了一种潜在的威胁。值得特别关注的是，由于现实中世界遗产的退化速度很快，而《濒危目录》仅是由世界遗产委员会与缔约国商定后执行的一个机制，且正式列入《濒危目录》的遗产的数量远远少于已经濒危的遗产数目，因此世界遗产委员会将来有可能为遗产列入《目录》设定一个固定期限，即在期限结束后，遗产需经过核实确认其“突出的普遍价值”仍然存在时才能重新列入《目录》。①参见联合国教科文组织第WHC－11/18．GA/8号文书。这种情况下，仅仅重视遗产申报而不重视遗产保护是行不通的。

(2)建立和完善适应保护世界遗产的法律机制。鉴于“重申报、轻保护”使世界遗产面临价值退化或破坏，为此，我国应着重从以下几个方面完善和建立适应世界文化遗产保护法律机制:

第一，在世界遗产保护与发展负责任的旅游相结合方面进行制度建构。世界遗产地作为一国最重要的文化遗产，通常既是热门旅游目的地也是文化展示场所，因此保护世界遗产既要使遗产本身与当地环境、社区和文化保持协调一致，更重要的是要防止旅游经济的发展通常带来的对遗产资源的非可持续性和过度商业化利用。根据联合国教科文组织有关世界遗产的监测和保护情况的报告显示，不受约束的旅游给遗产带来了持续的压力并导致其价值退化或枯竭，我国的世界遗产也面临同样严峻的现实。为了应对旅游经济发展对文化遗产带来的威胁，联合国教科文组织在2006年召开的第二届文化遗产保护与可持续发展国际会议《绍兴宣言》中提出“文化遗产保护与可持续发展成功结合的关键所在”是要“将文化遗产有效保护与负责任的文化旅游发展相结合”，②详见第二届文化遗产保护与可持续发展国际会议《绍兴宣言》。我国也应该以此为重点进行制度建构。

第二，建立各利益相关者参与的世界遗产保护的法律机制。世界遗产作为一国最重要的文化遗产，其“公共利益”属性更为明显，因此保护主体应包括各层次的利益相关者。《世界遗产公约》也特别强调缔约国应保证各种利益相关人包括遗产管理人、当地政府、当地社区、非政府组织和其他相关团体参与世界遗产保护并从中受益。2011年联合国教科文组织在《2012－2022年实施世界遗产公约的战略行动计划》中提出的实现世界遗产目标的优先事项之一就是要“通过使各界参与保护工作，更多地考虑可持续发展问题”。③参见联合国教科文组织第WHC－11/18．GA/11号文书。许多国家也很重视公众在保护和管理世界遗产中的作用，例如法国2007年就成立了专门机构“法国世界遗产协会”，并通过《世界遗产管理宪章》确立了国家、地方行政区域和世界遗产负责人三者之间保护和管理遗产的责任，其中特别强调通过与“法国世界遗产协会”的合作来保护世界遗产。〔2〕

从我国的实际情况来看，我国的世界遗产的产权归属绝大部分是属于国有，如皇宫、寺庙、石刻等，有的既包括有国有又包括集体或私人所有诸如古镇、古村落等。从法理上说，国家作为遗产主要所有者和管理者无疑应是最主要的遗产保护主体，除此之外，由于世界遗产主要是委托遗产所在地的地方政府管理的，而世界遗产的经营通常是交由旅游公司进行的，因此地方政府、旅游产品经营者、当地社区、游客以及其他利益相关者都是遗产的保护主体。虽然我国《世界文化遗产保护管理办法》明确了地方政府、公民和其他社会组织都有保护世界遗产的义务，但它只有一些原则性的规定且很不完善，缺乏实施机制和操作性，致使世界文化遗产保护各主体的权力(利)、义务、责任不明。

而在现实中，地方政府作为管理者有时是缺位的，当地社区如何参与遗产管理也存在法律盲点，目前也没有一个类似法国世界遗产协会的专门机构来协助政府管理世界遗产和监督遗产经营者的行为，在这种情况下，企业的逐利性使其常常将遗产作为追求利润的工具而对其进行过度商业性的开发和利用，或者不能按照公益性目的对其进行合理利用，这些都使遗产不具有可持续性。因此我国目前需要建立起各层次的利益相关者参与的、相互制约的保护世界遗产的法律机制，尤其需要在确保公众参与遗产保护的有效性方面进行制度建构，要赋予公众确实的权利对遗产管理者或经营者进行监督，其中重点应在促使企业对遗产的经营回归公益性目的、确保遗产地的旅游收入真正能够用于遗产的维护和修缮、保障遗产地的社区居民享有遗产收益等方面进行制度建构。

第三，建立适应多样化的世界遗产保护的法律机制。《世界遗产公约》实施40年来的历程表明，公约对文化遗产的认识是逐步拓展的，在执行公约的初期，主要重视传统的单纯的文化遗产，后来逐步开始关注反映人与自然关系的、综合的乃至活态的文化遗产，因而在《目录》中出现了一些新的遗产类型诸如文化与自然遗产、文化景观、线性遗产、农业遗产、警示遗产等。我国就有4项自然和文化遗产 (泰山、黄山、峨眉山－乐山、武夷山)，3项文化景观遗产 (庐山、五台山和杭州西湖)，目前拟申报线性遗产 (京杭大运河、丝绸之路、徽商兴起路线、长征路线)。然而，我国目前主要的全国性的法规《世界文化遗产保护管理办法》、《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》、《中国世界文化遗产专家咨询管理办法》等都是针对单纯的文化遗产的，还不能适应多样化的文化遗产保护的需要，因此应建立和完善适应多样化的世界遗产保护的法律机制，其中尤其应充分考虑与现行相关法律诸如文物保护法、城乡规划法、自然资源法、环境法、风景名胜法、旅游法以及非物质文化遗产保护法等的衔接。

2．关于未列入《目录》的潜在的世界遗产的保护

世界遗产的申报是一个持续的过程，有些遗产虽暂时没有列入《目录》、《濒危目录》或《预备清单》，但以后极有可能列入，这类遗产无疑是潜在的世界遗产。根据国际古迹遗址理事会的分析，在世界遗产中最具代表性的四类遗产为古代文物财产、古老城镇 (城市)居住区、建筑遗产或宗教财产，占文化遗产的近半数，①参见联合国教科文组织第WHC－09/17．GA/9号文书。其中最多的是建筑遗产。而我国是一个建筑遗产大国，因此我国的建筑最有可能成为潜在的世界遗产，虽然我国也设立了《中国世界文化遗产预备名单》，但是只有很少数的遗产能够列入其中，其他的许多建筑遗产因城市化建设而面临破坏乃至消亡的危机。鉴于这类遗产的保护取决于我国在多大程度上正确理解并接受公约所确立的“具有突出的普遍价值”这一世界遗产遴选标准并加以实施，下面将针对我国在这方面存在的问题及其应对措施进行分析。

(1)对文化遗产标准的理解滞后于《世界遗产公约》的要求，使潜在的世界遗产面临破坏和消亡，使我国的遗产申报不具有可持续性。《世界遗产公约》对文化遗产保护做出的贡献之一就是通过确立“世界遗产”的遴选标准在世界范围内使人们的文化遗产观念得到了极大的拓展，即从传统的、单体的、局部的“文物”观向现代的、整体的、系统的、多元的文化遗产观转变;从狭义的文化遗产观转变为广义的或发展的文化遗产观看待多样化的文化遗产。以建筑遗产为例，公约主张不仅要保护单体建筑，同时要对历史街区、村镇和城市进行整体保护;不应仅以“艺术杰作”作为衡量建筑遗产重要性的标准，同时要将那些具有独特的历史学和人类学价值以及体现着人类创新天赋的乡土建筑、工业建筑等也纳入保护范围;不应仅仅保护古建筑，同时也应将近现代乃至当代的代表性建筑纳入保护范围。公约还通过不断地对《目录》的扩充实质性地践行了这一观念，使《目录》的代表性得到了不断改善。以建筑遗产为例，在开始执行公约时，列入《目录》的都是具有象征意义的古建筑，②我国列入《世界遗产目录》的建筑遗产也都是重要的古建筑如皇宫、寺庙、杰出古村落和古民居等。后来一些历史城镇、历史中心、乡土建筑、工业遗产、近现代建筑也被列入目录。1986年开始考虑19世纪以后出现的遗产的申报问题，使“现代遗产”成为世界遗产中的一个重要类型。近年来，联合国教科文组织又将“20世纪遗产”保护作为全球战略加以推广，开始讨论“20世纪遗产”的定义以及甄别方法，截至2009年，在《目录》中共有20世纪遗产30余处，其中包括出类拔萃的建筑物、独具特色的城市、布局合理的大学校园、著名艺术流派诞生地以及举足轻重的工业厂房和景观等。一些国家也积极响应，例如，美国已经确认和登记并列入保护名录的历史性建筑和文化遗产有100多万个，其中相当部分属于“20世纪遗产”。

可见，遗产列入《目录》是一个持续不断的过程，随着每年申报20至25项的节奏，进入《目录》的遗产将很快达到1000种，可以预见的是，随着时间的推移，遗产的种类和数量还会不断增加。在这一背景下，许多国家为了使本国的遗产申报具有可持续性，都尽可能按照公约所确立世界遗产的遴选标准、并根据本国的优势遗产类型来确定本国的文化遗产并将其纳入保护范围。以英国为例，英国是工业革命的发源地，因而格外重视对工业遗存的保护，其中部分已被申报成为了世界遗产，全英国21处“世界遗产”中就有20%是产业建筑。〔3〕

这一新的情况既给我国的遗产申报带了机遇，也给我国的建筑遗产保护敲响了警钟。一方面，我国是一个建筑遗产大国，③我国被列入《世界遗产目录》的35项文化遗产中就有14项是建筑遗产或与建筑遗产有关的遗产，列入《中国世界文化遗产预备名单》也有许多是建筑遗产。各类乡土建筑遍布城乡，近现代建筑遗产也较多，改革开放以来也出现了许多当代杰出的建筑，这为我国将来有更多的乡土建筑、近现代乃至当代建筑列入目录提供了条件。而另一方面，由于我国在对“建筑遗产”标准的理解上是滞后于公约的要求的，许多具有历史、艺术、科学价值的乡土建筑、工业建筑乃至近现代建筑都没有被纳入保护范围，致使一些潜在的世界遗产在城市化建设中被拆除或面临破坏和至消失的危机，导致这一问题的原因在于政府在确定建筑遗产保护对象时通常是以狭义的文化遗产观来对待建筑遗产的。这是因为，虽然从法律文本上看，我国的《文物保护法》在确立建筑遗产保护对象的范围时要求既保护古建筑也保护近现代重要史迹、代表性建筑，①《文物保护法》第2条。但是法律不可能对具体的保护对象做出列举，而只能对保护对象的种类进行概括性的规定，同时授权各级政府对具体的保护对象给予确定，而现实中政府却通常是以狭义的文化遗产观来看待建筑遗产保护的，主要表现在三个方面:一是通常只将部分被视为“艺术杰作”的建筑纳入保护范围，重点保护的是古建筑，如皇宫、寺庙、古村落和古民居等;二是在近现代建筑遗产保护方面主要注重了对“革命历史文物”或者官方重要建筑的保护;三是在当代建筑保护方面几乎还是一个空白，保护当代建筑遗产的意识还很缺乏。

(2)应按照《世界遗产公约》所确立的世界遗产的遴选标准对待我国的文化遗产保护并建立法律保障机制。要使我国的遗产申报具有可持续性，应保护我国潜在的世界遗产，为此我国应按照《世界遗产公约》所确立世界遗产的遴选标准、并依据我国的优势遗产类型来确定我国的文化遗产并将其纳入保护范围，目前尤其应加强对我国现存的还未纳入保护范围的乡土建筑、近现代乃至当代代表性和纪念性建筑的保护。从我国现行法律考察，将房屋认定为“文物”或“建筑遗产”是防止其被作为普通房屋拆除的核心环节，其中房屋是否属于“文物”由文物行政部门确定，对非文物建筑是否保留由地方政府或政府城乡规划主管部门决定，为了使更多的建筑遗产免受城市建设的破坏，政府尤其是地方政府应摈弃过去的以狭义的文化遗产观来看待建筑遗产的做法，将更多的建筑遗产纳入保护范围，目前主要应从以下三个方面入手:

首先，对建筑遗产保护目录进行适时调整。政府应该在对建筑遗产的“家底”摸清的基础上对建筑遗产的确认实施动态管理，适时对建筑遗产保护目录进行调整，尽可能和尽快地将那些具有突出的地方性和代表性的乡土建筑、工业建筑以及我国近现代乃至当代各个特定历史时期诸如辛亥革命时期、民国时期、抗战时期、解放初期、文革时期以及改革开放以来的代表性或纪念性建筑纳入保护范围。

其次，在城乡规划和房屋征收阶段建立和完善公众参与的甄别建筑遗产的法律机制。虽然我国法律规定公民、法人和其他组织可以提出认定文物的权利，但是现实中我国对文物的认定主要还是靠政府主动进行的，公众参与的程度较弱，尤其是对于国家所有的建筑遗产的认定，由于产权障碍，公众几乎没有发言权，因此需要在城乡规划阶段和房屋征收阶段就建筑遗产的甄别问题主动征求公众的意见，除了征求房屋所有人的意见外，尤其要重视相关专家学者的意见，这不仅可以鼓励公众参与建筑遗产保护，也可以对政府的行为形成制约。

最后，应促使多样化的建筑遗产尤其是乡土建筑、近现代乃至当代建筑得以入选《目录》。在我国，在人们心目中似乎只有那些堪称“经典”的古建筑才应当作为遗产加以保护，而乡土建筑、近现代建筑因看起来较“平凡”或“不起眼”而不被重视，这也许与我国列入《目录》的建筑遗产大多是经典的古建筑有关。根据《世界遗产公约》的要求，一国申报世界遗产的申请由缔约国提出，因此我国应在世界遗产申报工作中将世界遗产遴选的均衡性标准纳入考虑范畴，改变入选《目录》我国的建筑遗产主要局限于文物古迹的现状，促使更多样化的建筑遗产诸如乡土建筑、近现代建筑等得以申报或入选。鉴于公约在中国的影响力，这也许是改变人们对建筑遗产固有观念的一个有效途径。

〔1〕邓烈．论“可持续发展”概念在国际法上的意涵〔J〕．中国法学，2009，(4)．

〔2〕〔法〕弗洛朗·卡尼尔．法国的世界遗产管理与世界遗产名录登录〔A〕．王云霞主编．文化遗产法:概念、体系与视角〔C〕．北京:中国人民大学出版社，2012．98．

〔3〕朱晓明编著．当代英国建筑遗产保护〔M〕．上海:同济大学出版社，2007．43．