论依法治校语境下高校图书馆“借阅超期罚款制度”的困境与出路

刘成杰 马新蕾

（1.北京科技大学 北京 100083）

（2.国家图书馆 北京 100081）

高校图书馆“借阅超期罚款制度”是一个由来已久的制度，北京大学图书馆早在1918年就已规定了图书借阅超期罚款制度；但对于该制度的合法性，我国法学界至今仍存有争议。本文拟结合教育部推荐“依法治校”之精神，重点分析我国高校图书馆“借阅超期罚款制度”的现状、困境，并提出解决借阅超期问题的合理化建议。

2012年11月12日，教育部向省级单位教育行政部门及部属高校等有关单位印发了 《全面推进依法治校实施纲要》的通知（教政法［2012］9号）。教育部有关负责人指出，制定出台该实施纲要是教育部贯彻落实党的十八大精神和 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)》的一项重要举措，在各级各类学校实施“依法治校”是教育领域落实依法治国基本方略的必然要求。《全面推进依法治校实施纲要》的第6条、第7条明确规定，学校的章程及其他规章制度要遵循法律保留原则，符合理性与常识，不得超越法定权限和教育需要设定义务；并应建立校内规范性文件和管理制度的定期清理制度，对于与上位法或者国家有关规定相抵触，要及时修改或者废止。笔者认为，“借阅超期罚款制度”即属于此类“要及时修改或者废止”的制度。

1 我国高校图书馆“借阅超期罚款制度”的现状

查阅国内部分高校图书馆主页可以发现，我国绝大多数高校图书馆的图书借阅相关规定，均规定了图书借阅超期罚款制度。通过详细阅读或电话确认部分 “985”及 “211”高校的图书馆借阅相关规则，笔者发现，国内高校对图书借阅超期的处理方式主要有四种，具体如下:

（1）明确规定了罚款制度，且明确使用了“罚款”二字。清华大学、北京大学、北京师范大学及上海交通大学等国内知名高校的图书馆借阅规则均属于此类，其实，目前国内绝大多数高校皆为此类型。《清华大学图书馆规章制度》明确规定了“逾期罚款”条款，并明确了罚款的标准；《北京大学图书馆借阅书刊逾期、损坏及遗失的处理规定》第一条也明确规定:“本馆实行借阅图书逾期罚款制度”。此外，另有部分高校使用了“罚金”二字，如《南开大学图书馆借书规则》规定，“请按期归还，过期按规定交纳罚金”。由于“罚金”属于刑事处罚，因此，这些规则都属于不了解法律术语的一种误用。

（2）未明确使用“罚款”二字，但规定了罚款制度。如《人民大学图书馆图书借阅规则》第一条“图书借还——图书逾期”条款中明确规定:“普通图书逾期不还，每册0.10元∕天；新书逾期每册1.00元∕天。逾期费金额累计到5.00元以上 （含5.00元），系统会自动关闭读者的借书、续借、预约的功能”，此种类型高校的图书馆借阅规则中，虽然有意规避了“罚款”二字，但与第一种类型的规定并无实质区别，仍属于明确规定了罚款制度。

（3）未使用“罚款”二字，且明确为图书借阅逾期行为另行定性，并收取一定费用。作为中国法学教育最高学府的中国政法大学是该类型高校的代表，《中国政法大学图书馆规章制度》第5条“借阅规则”中，将借阅逾期行为定性为“逾期使用”，并明确规定超过借阅期，每册图书每超期一天交纳“逾期使用费”0.10元。此类借阅规则中，虽然未明确使用“罚款”，且对逾期行为进行了另行定性，但实质上仍未跳出传统“罚款”的思维，且此种收费行为亦涉嫌违反相关法律规定，笔者后文详细分析。

（4）未规定罚款制度，但规定了限制或暂停借书权限的制度。如《复旦大学图书馆规章制度》明确规定，图书逾期不产生罚金（同上，此处亦为误用），但会适时催还，乃至停借、网上公布逾期持书人名单；《同济大学图书馆借阅规则（试行）》中也明确了类似规则，规定“借阅图书如过期不还，借出图书超期天数如累积超过达100天的，停借1个月；累积超过200天的，停借2个月；……其余按此类推。”此类借阅规则明确摒弃了“罚款制度”，但仍未脱离“处罚性”思维，且涉嫌违反《教育法》第四十二条之规定，笔者后文详述，此处不赘述。

2 依法治校语境下“借阅超期罚款制度”的困境

2.1 明确或实质规定“借阅超期罚款制度”的违法性

根据1996年10月1日起施行的 《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，“罚款”属于六种明确化的“行政处罚”之一。根据该法第十五条、第十六条规定，“罚款”之行政处罚方式，只能由具有行政处罚权的“行政机关”在法定职权范围内实施。而且，根据该法规定，仅有全国人大通过的法律和国务院通过的行政法规才能设定行政处罚；省级人大通过的地方性法规、国务院部委颁行的规章、省级人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章，通常仅能设定部分行政处罚或者仅可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定，而无权新设定行政处罚。

作为公益性事业单位的高校，虽然根据 《教育法》、《高等教育法》及《学位条例》等法律法规的授权，享有一定程度的行政性权限，但高校不属于行政机关。因此，高校图书馆显然不是“罚款”之行政处罚类型的“适格主体”。而且，如前所述，属于高校内部规章制度的各类图书馆借阅规则，也无权设定属于行政处罚性质的“罚款”条款。

其实，认真比对2002年教育部新修订的《普通高等学校图书馆规程(修订)》（教高〔2002〕3 号），还可以发现，新规程的第二十条规定:“对违犯规章制度，损坏、盗窃文献资料或设备者，按照校纪、法规予以处理”；而 1987年版《普通高等学校图书馆规程》第八条则规定“对违章或污损、盗窃文献资料者，应视情节轻重，分别给予批评教育、赔偿、罚款以至行政处分等不同处理”。新的规定显然考虑到了行政处罚法的具体规定，删除了关于“罚款”的内容。

因此，无论基于行政处罚的“适格主体”角度、校内规章的效力层级还是基于教育部针对图书馆管理的专门性规章等视角分析，均可以认定，上述第一类和第二类明确或实质上制定了图书“借阅超期罚款制度”的高校，均属已违反国家法律和教育部规章，应及时废止并清理相关规定。

2.2 对借阅超期行为收取费用涉嫌违法

中国政法大学等高校的图书馆规章制度中，将借阅逾期行为定性为“逾期使用”等，并明确规定超过借阅期，须交纳一定使用费用。目前，国内为数不少的高校图书馆工作人员及学者持类似观点。该观点的核心在于，放弃明显已无出路的“行政处罚”路径，拟通过将高校图书馆与读者界定为平等的民事主体，认定二者间存在 “借用合同”，通过将逾期行为定性为违约金、超期借阅费等“民事违约”等视角，解读高校图书馆与读者间的图书借阅超期问题。此外，还有部分学者基于同一思维路径但另辟蹊径，将借阅超期行为界定为“资源成本”超期占用行为，向读者收取“资源成本补偿费”等。但是，已有研究结论指出，基于高校图书馆管理权所具有的单向性、服务性及法定强制性 （如有权请求学校对违章读者进行纪律处分）等法律特征，高校图书馆的管理行为与民事行为存在明显不同，并不能将二者等同视之。

笔者认为，中国政法大学等高校的图书馆规章制度中的具体规定以及上述类似的学术观点，跳出了僵硬的“罚款”式传统行政性思维，从民事法律关系角度界定借阅行为，的确是一种进步。但是，此种看似合理且合法的收费行为，亦涉嫌违反国家相关规定。按照教育部、财政部等国家部委2006年公布的《于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》（教财［2006］2号）规定，高校仅有行政事业性收费、服务性收费以及代收费的权限，且限定了行政事业性收费仅包括学费、住宿费和考试费三类；代收费是指为方便学生学习和生活，在其自愿前提下，高校可以替提供服务的单位代收代付相关费用。因此，如果高校图书馆规定对“借阅超期”行为进行收费时，仅能牵强性地将该费用纳入到“服务性收费”中。

但是，根据该通知第二条第一款明确界定的服务性收费范围，仅限高校为在校学生提供由学生“自愿选择的服务”可以收取相应的服务性收费。而根据《教育法》第四十二条之规定，作为读者的学生享有“参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料”的权利，即该项权利属于法定性权利，并不是具有选择性的“服务性收费项目”；而且，根据教育部《普通高等学校图书馆规程(修订)》（教高〔2002〕3 号）第三十四条之规定，“高校图书馆的经费列入学校预算”，也一定程度上否定了高校图书馆提供借阅服务时收费的可能性。

可见，中国政法大学等高校的图书馆规章制度中的具体规定以及上述类似的学术观点，虽然摒弃了“罚款”思维，且对借阅逾期行为进行了更为隐晦的定性，但仍然涉嫌违反国家现行相关规定，亦应当予以纠正或修改。

2.3 限制或暂停借书权限制度的违法性

对于借阅超期行为，复旦大学、同济大学等一批高校的图书馆规章中，放弃了通过罚款或实质性罚款等涉嫌违法的规定，而通过实行“图书预约催还制度”，并结合“限制或暂停借书权限制度”，督促读者如期归还所借图书。应当说，此类图书馆规章和借阅规则属于一种创新性管理方式，而且客观上也起到了对学生的督促作用，尤其“催还制度”，还体现出了高校“人性化管理”的一面；但是，本质上，“限制或暂停借书权限制度”的规定，仍然未脱离“处罚”的窠臼。

如前所述，根据《教育法》第四十二条之规定，作为读者的学生享有“参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料”的权利。作为读者的学生可以在就读学校使用图书资料的权利，属于法定性权利。《教育法》属于全国人大通过的全国性法律，作为效力层级极低的校内规章制度，无权变更、限制更无权剥夺国家法律赋予学生的权利，其对学生借阅权的限制或停借规定，属于明显的下位法违反上位法的行为；因此，复旦大学、同济大学等一批高校的图书馆规章中看似进步且合理的规定，亦涉嫌违反国家法律，同样属于应清理之列。

3 依法治校语境下应对“借阅超期”的对策

通过本文前述的分析，可以发现，高校图书馆图书“借阅超期罚款制度”已经步入困境，尤其在国家大力推进依法治校的大环境下，各高校必须认识到 “借阅超期罚款制度”可能带来的纠纷及诉讼性风险，并及时着手清理相关规定。同时，就各高校本身的职责所属而言，对于恶意逾期行为，学校方面亦存在一定的管理责任，需要进一步强化管理，采取合理的方式方法来预防此类行为的发生。

不过，必须指出，本文虽然重在分析高校图书馆图书“借阅超期罚款制度”的违法性，但绝非肯定更非支持“借阅超期”行为。笔者认为，“借阅超期”是一种可耻的行为，该行为不仅侵犯了他人的借阅权利，而且降低了图书资源的利用率，同时还影响了高校图书馆对图书的流通管理、馆际协作等正常的图书管理及利用。因此，笔者认为，为了保障公平的借阅权以及提高图书资源的利用率和保障图书馆的正常业务工作，必须在依法治校的语境下，以使读者如期归还所借书籍为根本目的，设计出合理、合法且能体现人性化管理的可行性制度。

3.1 建立并完善图书借阅催还制度

在信息化时代，图书馆应借助网络化优势，通过电子邮件、校内信息平台等免费性方式，对图书借阅即将到期的学生，通过群发方式发出催还通知进行提醒。目前，清华大学、复旦大学等高校图书馆，已经建立起类似催还制度。

但是，仅仅通过邮件等提前催还方式，无法保证学生能够如期归还，为有效达到督促之目的，必须另行规定后续措施。对此，笔者认为，应当充分利用高校已经普遍存在的“校园一卡通”，“校园一卡通”在校内通常实现了图书借阅、食堂用餐、校内超市购物乃至宿舍门禁等联通性功能，对于图书借阅已到归还日期的学生，可以通过临时限制一卡通的部分功能或设定特别提示的方式，再次提醒学生及时归还所借图书，如此应该能够起到比较好的催还效果。

3.2 建立校内评优评奖关联制度

对于经过催还及“校园一卡通”再次催还提醒，在一定宽限期内仍不归还图书，且存在累犯行为的读者，学校应该建立适当的警醒制度。如图书馆可以向其就读学院通报名单，并根据学校建立的相关制度建议学院在年度评优评奖时，酌情考虑相应情节。同时，对于恶意、多次逾期不归还所借图书者，学校应当根据教育部《普通高等学校图书馆规程(修订)》（教高〔2002〕3 号），完善校内纪律处分制度给予适度的处分。

此外，也有观点认为，可以提请省级人大或教育部等国务院部委，通过地方法规或部委规章设定对 “借阅超期”型的“资源占用”行为进行收费，并举例北京市及深圳市人大通过立法，授权公共图书馆对逾期还书征收“滞还费”。但笔者认为，高校图书馆不宜采用此种方式。高等教育的宗旨及目的在于培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，在于通过专业训练及人格养成，使学生能够具有涵养及优秀品质。通过类似的罚款或其他名目的收费，仅会使学生对超期借阅行为变得心安理得，而丝毫无助于其人格的养成。而通过对恶意或多次超期归还图书者进行评优评奖的限制或一定的纪律处分，不仅可以警醒其恪守诚信，也会督促其自我完善并加强自我修养，从而达到高校育人之目的。

4 结语

图书馆规章，应是一所图书馆必备的“软件设施”，且内容首先要合法且应合情、合理。在国家大力推进依法治校之际，作为教书育人之重地的高校，理应为所属图书馆制定一则完善合法的图书馆规章。美国斯坦福大学第一任校长戴维·乔丹说:“一个伟大的图书馆是建立一所伟大学府的必然要素。”目前我国高校图书馆整体上处于一个较好的发展时期，北京大学、清华大学、中国人民大学、复旦大学、浙江大学等知名高校的图书馆，更是正在朝着建设世界一流大学图书馆的方向迈进，甚至其中一些高校的图书馆馆舍及相关硬件设施已达到乃至超越了世界级名校图书馆。但是，我们也必须认识到，与硬件设施的提高相比，图书馆“软件”方面的提升更值得我们关注，与“大学者,非谓有大楼之谓也,有大师之谓也”相类似，图书馆“软件”方面的卓越更能体现出一个伟大图书馆的核心竞争力。

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