西部地区公共图书馆免费开放制度创新的路径选择*——以宝鸡市公共图书馆免费开放制度创新探索为例

陈碧红钟晋华熊 伟段小虎

（1.宝鸡市图书馆 陕西宝鸡 721000）

（2.西安体育学院图书馆 陕西西安 710068）

（3.陕西学前师范学院 陕西西安 710061）

（4.西安文理学院图书馆 陕西西安 710065）

党的十八大明确指出，“基本建成公共文化服务体系”是我国文化建设领域的一项重要任务。公共图书馆是公共文化服务体系的核心组成部分，它不仅是一种特殊的社会公共服务机构，更是一种特殊的旨在保障公民知识权利、建立公民知识秩序和促进公民知识自由的民主社会制度。大力推进公共图书馆免费开放服务是我国公共图书馆事业的改革开放，也是重振公共图书馆事业的新契机和新起点。为了从制度层面上把公共图书馆免费开放工作真正落到实处，我们必须高度重视其开放制度创新问题，应以深化改革为动力，以加快转型为契机，以功能建设为中心，以提高质量为主题，切实加快公共图书馆服务体系建设，为做好免费开放服务工作提供全面的条件支持与能力保障。鉴于我国东西部地区在经济社会发展水平上存在明显的差异，西部地区的公共图书馆免费开放制度创新，必须切合西部地区的实际并着力突出具体区域特点。本文在参考借鉴东西部地区近年来的制度创新探索基础上，以宝鸡市公共图书馆免费开放制度设计为例，拟对西部地区公共图书馆免费开放制度创新的路径选择问题做进一步的探讨。

1 公共图书馆免费开放制度创新的基本任务

1.1 切实保障公民基本文化权益

我国目前并将长期处于社会主义初级阶段，该阶段的一个主要社会矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。随着我国改革开放的深入，公共文化建设明显难以适应经济社会的快速发展和人民群众日益增长的文化生活需求，国民文化生活中的供求矛盾越来越突出，直接制约着经济社会发展并影响到社会和谐。2011年，党的十七届六中全会做出了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，明确指出保障人民基本文化权益、满足人民基本文化需求是社会主义文化建设的基本任务，要向全社会免费开放博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆和文化馆（站）等公共文化服务机构，让全社会共享改革发展成果，保障好、维护好和发展好人民群众的基本文化权益。

1.2 努力实现基本公益服务均等惠及全民

自公共图书馆产生以来，“全纳服务”理念，即免费服务、均等服务与无区别服务一直是公共图书馆服务的核心理念，并被世界范围公共图书馆事业广泛而深入的实践。其中，之所以要实行“免费服务”，是因为公民纳税与缴费是国家和地方政府财政收入的来源，国家和地方政府有义务向全体公民提供公共图书馆服务产品；之所以要实行“均等服务”，是因为全体公民在公共领域人人享有平等的国民待遇；之所以要实行“无差别服务”，是因为全体公民都有权享有普遍的、基本的服务产品。因此，公共图书馆免费开放服务的实质是由国家和地方政府投入，通过公共图书馆向全体公民免费、均等地提供基本图书馆服务产品。

1.3 深入推进“全纳型公共文化服务工程”

免费开放服务只是新时期公共图书馆服务的逻辑起点，优质高效服务才是公共图书馆服务的逻辑主体，促进人的全面发展才是公共图书馆服务的逻辑终点。国内外免费开放服务的大量实践表明，公共图书馆免费开放服务的过程是一个公共图书馆服务面临的诸多问题暴露的过程，例如：法律保障、经费保障、基础设施建设、组织管理、活动开展、辐射能力、用户责任、成本与选择、现有设施设备容纳能力、来馆峰期拥挤性、服务质量与效率、社会影响以及服务的可持续发展等问题。总的来说，公共图书馆进行免费开放服务是一个复杂的公共文化系统工程，即由“公共文化维权服务工程”、“公共文化质量服务工程”和“公共文化价值服务工程”构成的“全纳型公共文化服务工程”。

1.4 积极构建“区域公共文化空间”

根据近年的大量调查研究报告，目前社会大众公共图书馆的主要预期定位是（降序排列）：文化信息阅读中心、信息文化传播中心、社会教育中心、信息资料保管中心、休闲娱乐中心和社会活动中心，对公共图书馆核心价值的认知是（降序排列）：阅读学习、信息资源、信息服务、文化权利、自由获取、信息保存、信息组织、可获得性、平等服务和尊重隐私；对公共图书馆核心价值实现路径的认知是（降序排列）：丰富馆藏、免费服务、平等服务、热情服务、延伸服务、主动服务、差异服务、法律保障和职业准入。因此，公共图书馆在继续巩固其传统的保存功能、信息功能和教育功能的基础上，应更加强调其文化功能，主要包括：非物质文化遗产传承功能、文化环境熏陶功能、文化教育功能、文化娱乐功能和文化休闲功能等日常知识生活功能，积极创建能够复合涵盖免费开放服务三大基本领域,即基本项目服务、设施场地服务与配套管理服务的“区域公共文化空间”的方式，来实现社会大众对区域公共图书馆的核心功能定位与价值预期。

2 西部地区公共图书馆免费开放面临的突出难题

2.1 多数城乡基层人群难以充分便利地享受公共图书馆的免费开放服务

由于经济社会发展欠发达，西部地区现有公共图书馆事业发展的历史欠账较多，整体基础比较薄弱，很多关键指标未达到全国平均标准，服务水平不够高，辐射能力不够强。西部地区公共图书馆主要集中在城市核心区域，只能有效覆盖其周边人群，实际服务半径非常有限，大多数城乡基层人群特别偏远农村由于利用成本偏高，难以充分便利享受公共图书馆的免费开放服务。

2.2 公共图书馆难以大规模、直接化地向城乡基层群体提供免费延伸服务

西部地区人口密度总体偏低，人口密集区与人口稀疏区并存。为了努力覆盖城乡基层群体，很多公共图书馆采取了在城乡基层设立分馆或分点的办法，努力开展直接延伸服务。由于各公共图书馆综合实力非常有限，很难凭借自身力量做到全覆盖布点，而对于已经建立的基层服务点运行的维护成本也非常高。因此，绝大多数公共图书馆都不可能实现大规模的直接延伸服务。

2.3 公共图书馆城乡基层免费服务点普遍面临可持续发展的严峻考验

西部地区公共图书馆免费开放服务的关键在于建立对城乡基层全覆盖的基层免费服务点 （含流动服务点），在全覆盖问题得到基本解决之后，主要面临的是可持续发展问题。大量实践已经表明，资金和人力投入不足是制约基层免费服务点可持续发展的老问题，而制度创新不到位则是制约其可持续发展的大难题。因为，已经建立的基层服务点（含流动免费服务点）只是依靠特定公共图书馆的支持，因缺乏大量的资源循环更新难以可持续运行。目前看来，只有进一步扩大区域公共图书馆资源的全域大循环，才能从根本上解决各基层服务点所需要的最低流量。

2.4 公共图书馆经费投入和开放服务效率总体较低

截至目前，西部地区绝大多数公共图书馆资源投入渠道比较单一，主要依靠分级管理模式下的政府公共财政投入。在有限公共财政投入约束下，各级公共图书馆始终面临经费紧张甚至拮据问题，而有限的经费又被其基层免费服务点所分割使用，进一步降低了经费使用效率。此外，在有限经费使用方式方面，现有的直接划拨方式过于粗糙简单，不利于激发和监督基层免费服务点的开放服务创新。诸如实施专项奖励、鼓励开发自筹等提高经费配置效率的措施，今后应被认真考虑。

3 西部地区公共图书馆免费开放制度创新的路径选择

3.1 进一步扩大区域服务合作以激发公共图书馆免费开放服务的内生活力

从组织形态上看，所谓图书馆事业是所有图书馆机构的有机体系，只有图书馆事业才具有最充分服务全社会的能力。值得我们注意的是，强调通过协作、协调、协同、共建、共治和共享等制度创新致力建立日益紧密的图书馆服务共同体是世界范围内图书馆事业发展的必然趋势。西部地区公共图书馆虽然无法突破目前的条块分隔与层级管理行政体制，但是完全可以在各级政府的组织协调下，积极从 “封闭运行”走向“开放运行”，从“孤立运行”走向“合作运行”，从“局部运行”走向“全局运行”，努力创建新型的区域公共图书馆事业管理体制与运行机制，进一步优化配置整个区域的公共图书馆服务资源，一方面能有力避免重复建设浪费、运行过程浪费和资源闲置浪费，另一方面通过稀缺资源的机构互补与循环流通，显著缓解原行政区划中公共财政投入的不足。概言之，西部地区各公共图书馆机构必须首先向其他行政区划的公共图书馆机构以及其他类型图书馆机构充分开放其 “区划孤立服务空间”，才能尽快建立起能够彼此受益的“区域合作发展空间”，走出一条以“区域小财政投入支撑来实现公共图书馆免费开放大服务”的内生活力之路。

3.2 以“公共图书馆事业大治理”实现“公共图书馆事业大服务”

从广义的视角出发来看,所谓公共图书馆免费开放服务,是指通过公共图书馆机构及其合作体系所提供的公共性的图书馆免费开放服务。各级公共图书馆机构当然是免费开放服务的基本主体，但不是唯一主体。应该认识到，各级政府、其他类型图书馆、社会力量和公民个体都是推进公共图书馆免费开放服务的重要服务主体，必须各尽其能。其中：其他类型图书馆一方面可以大力支持公共图书馆开展免费开放服务，另一方面也可以适度地直接向社会开展免费开放服务；社会力量一方面可以仅通过资源投入间接支持公共图书馆开展免费开放服务，另一方面也可以通过合作举办公共图书馆基层服务点来直接提供免费开放服务；公民个体可以志愿者身份直接参与公共图书馆免费开放服务。总的来说，西部地区迫切需要重建公共图书馆事业治理模式，加快从政府主导治理模式向多元参与治理模式与合作治理模式的转型，从条块分割下分级管理模式向法定授权下集群管理模式的转型，不仅把公共图书馆免费开放服务工作看作是一项长期的政治任务和行政任务，更把它看作是一项长期的公共事业任务和社会事业任务，尽快形成齐抓共管的全社会合力，能够实现更大范围、更大规模、更高水平的公共图书馆免费服务。

3.3 以“区域公共图书馆服务体系整体制度创新”强力支撑“公共图书馆机构免费开放服务”

由于我国公共图书馆免费开放服务还处于起步阶段，很多公共图书馆对免费开放制度创新的理解主要局限在建立健全免费开放服务的业务制度创新上。近年来，随着免费开放服务工作的深入推进，一些制约其可持续发展的深层次问题逐步暴露出来。要从根本上解决这些问题，必须深入对我国区域公共图书馆服务体系的整体制度创新，包括服务体制、服务战略、服务结构、服务基础、服务动力和服务治理。这正是我国同步启动创建国家公共文化服务体系示范区（项目）工作的根本原因，该创建工作突出强调了制度设计的重要性与必要性，并把其相关研究成果作为示范区（项目）验收的前置条件。在西部地区，由于各区域的实际情况客观存在很大差别，其公共图书馆服务体系的整体制度创新仍存在一定差别。总之，区域公共图书馆服务体系的整体制度创新是其免费开放制度创新的基础工作，更是其业务制度创新的基本依托。

4 宝鸡市公共图书馆免费开放制度创新的探索与经验

宝鸡市是陕西省第二大城市，现有公共图书馆13个，其中：市级馆1个，县（区）馆12个；文化信息资源共享市级支中心1个，县级支中心12个；乡镇（街道）文化站图书室138个；村级服务点697个，农家书屋1173个，社区图书室198个。总的来看，该市公共图书馆免费开放工作面临着整个西部地区所具有一些共同的挑战、困难与选择。

4.1 宝鸡市公共图书馆免费开放服务制度创新的探索历程

宝鸡市图书馆于2007年率先尝试开展免费开放服务工作，在引入东部地区“总分馆制”模式经验的基础上，坚持结合本地实际，把扩大免费开放服务面的重点放在了如何建立覆盖广大城乡基层的“分点”问题上。经过多年探索，初步构建了以市图书馆为总馆，以30个基层行业与区域分馆和馆外借阅点（分点）为延伸，以12个县区级公共图书馆为依托，以10多个乡镇、村（社区）图书室和图书流动车为基础，以40多个厂矿企业、学校、部队等行业系统图书馆联合加盟为补充的，具有总分结合、馆点结合、动静结合和延伸基层等特点的公共图书馆总分馆（点）制服务体系。

2011年，宝鸡市申请并获准创建国家公共文化服务体系示范区，同年7月陕西省全面启动“三馆一站”免费开放服务工作，宝鸡市图书馆继续建立健全了有关业务制度，开始从“制度设计”层面探索如何推进区域公共图书馆服务体系建设，以破解免费开放服务工作中存在的一些实际难题。2011年度宝鸡市图书馆共接待到馆读者14万余人次，书刊流通近25万册次；分馆及馆外借阅点接待读者5万余人次，书刊流通近7万册次，同比增长均在10%以上，新增持证读者同比增长120%，免费开放服务能力进一步增强。

2012年以来，为了着力破解西部地区公共图书馆特别是宝鸡市图书馆免费开放面临的突出难题，宝鸡市成立了公共图书馆“馆点线制”服务体系建设制度设计课题组，经过一年多的研究论证，最终形成了“馆点线制”设计方案。其中，所谓“馆点线制”，是指地级市域公共图书馆集成服务网络管理主体以相应层级公共资源分担投入和标准化服务产品集成供给线为纽带，对区域内各级独立建制公共图书馆、其他类型图书馆或信息机构和无行政隶属关系的全部城乡基层服务点进行分工协同组织，实行统一品牌、统一调配、统一运营、统一管理的垂直化循环供给与分布式终端服务的总体运行机制。该设计方案最突出的特点是，大力扶持与吸纳社会力量参与免费开放服务，主张通过建立市公共图书馆集成服务网络，以公共图书馆、基层服务点、标准化集成供给线之间的分工合作为准则，将从根本上解决公共图书馆基层服务点的可持续发展问题，能够集全市之力深入开展覆盖全市城乡基层的公共图书馆免费开放服务。根据该设计方案实施意见中的建设标准、服务标准和经费标准，宝鸡市公共图书馆免费开放服务体系的主要运行绩效指标可望在今后几年有3～4倍的环比增长。

截至目前，宝鸡市已经形成的公共图书馆免费开放服务制度创新总体思路是：以创建国家级公共文化示范区为契机，以全市居民为免费开放服务对象，以城乡基层特别是农村基层为重点，以政府力量为主导，以行业力量为主体，以社会力量为补充，以公共财政投入为支撑，以区域公共文化空间为建设方向，以实施全纳型公共文化服务工程为基本路径，以构建市域全覆盖、终端到基层、公平且高效的市公共图书馆 “馆点线制”服务体系为载体，充分整合社会资源，实现服务重心下移，切实增强公共图书馆服务能力和管理水平，免费为全市城乡群众提供公共图书馆服务设施、基本服务项目与辅助性服务项目，大力推进公共图书馆服务均等化，更好地促进区域经济社会全面、协调、可持续发展。

4.2 宝鸡市大力推进公共图书馆免费开放服务制度创新的主要举措

4.2.1 加强标准法规保障

制订《宝鸡市推进公共图书馆集成服务网络（馆点线制）建设的意见》，明确宝鸡市、县（区）两级政府、主管职能部门、专门管理机构和公共图书馆机构等责任主体的权限，把公共图书馆免费开放服务工作实现“五纳入”，即把公共图书馆免费开放服务工作纳入政府重要议事日程，纳入当地国民经济和社会发展总体规划，纳入对地方政府的考核指标体系，纳入财政预算，纳入城乡建设整体规划。加快构建公共图书馆面向社会免费开放、驻地高校图书馆面向社会适度开放、驻地专门图书馆面向社会有限开放相结合的“大免费开放格局”。制订《宝鸡市公共图书馆免费开放服务标准》，明确免费开放服务的对象、范围、方式、设施、环境、资源、管理、社会参与和社会监督等具体标准。 进一步完善免费开放服务宣传与阅读推广、零门槛入馆、服务项目公开与承诺制度、项目管理等专项业务制度。

4.2.2 加强工作经费保障

把公共图书馆免费开放服务各项经费纳入宝鸡市、县（区）两级政府公共财政经常性支出预算，建立经费增长机制，每年对公共图书馆的新增经费不低于新增财政的2%。鼓励与引导企事业单位、社会团体、家庭及个体向全市公共图书馆集成服务网络各级网点捐赠资金或提供志愿劳动和闲置文献及其他物力，重点支持基层服务点达标建设。

4.2.3 加强组织力量保障

成立以分管副市长为组长，以市财政局、文化广电新闻出版局、教育局、工业和信息化局、民政局等部门领导为成员的推进公共图书馆集成服务网络（馆点线制）建设领导小组，在市文化广电新闻出版局设立领导小组办公室，在各县区及高新区也成立相应的组织机构，加强对全市公共图书馆免费开放服务工作的统筹、规划、评估和考核工作。采取得力措施，着力加强适应公共图书馆免费开放需要的高素质管理者、专业文化工作者、基层服务工作者和志愿者等人才队伍建设。

4.2.4 建立良性运行机制

积极建立宝鸡市公共图书馆集成服务网络系统，重点加强以下五大基本体系建设：一是由市中心图书馆、县（区）中心图书馆、乡镇（街道）中心图书馆和行政村（社区）终端服务点构成的三级中心指导型集成服务网络工作组织体系建设；二是全市公共图书馆及其基层服务点的固定设施、流动设施与数字文化阵地相结合的集成服务网络服务设施体系建设；三是由图书馆业务集群管理系统、虚拟专用计算机网络、数字化远程服务平台等构成的网络运行技术支撑体系建设；四是由市图书馆联盟、市、县（区）级“图书银行”、相关数字图书馆联盟或服务联盟等构成的全市图书馆服务资源整合与共享体系建设；五是公共图书馆免费开放服务产品标准化集成供给线建设。在此基础上，逐步形成全社会多元化分担投入、行业网络化集成供给、基层服务点标准化终端服务、城乡普遍化均等收益的公共图书馆免费开放服务工作的良性运行机制。

4.2.5 建立有效监督体系

积极开辟政府、社会、群众共同参与监督公共图书馆免费开放服务工作的可行渠道，逐步完善各专项监督工作制度。由市级公共图书馆集成服务网络建设领导小组每年对全市各有关部门推动公共图书馆免费开放服务工作开展绩效考核。重点建立公共图书馆免费开放服务工作常态监控机制，切实推进服务质量保障体系建设。吸收社会力量特别是基层群众代表，定期开展公共图书馆免费开放服务调查活动并及时研究解决存在的突出问题。

5 结语

西部地区的独特区情决定了其公共图书馆免费开放制度创新面临着一些特殊的突出难题，必须以更加开阔的视野，务实选择创新道路，尤其要在扩大区域合作、吸纳社会力量和加强整体创新上下功夫，努力建立能够持续支持城乡群众日常知识生活的 “区域公共文化空间”。宝鸡市公共图书馆免费开放制度创新的探索历程表明，建立和依托区域公共图书馆集成服务网络系统是西部地区公共图书馆免费开放制度创新的关键举措。

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