镇村一体化:基层公共图书馆服务体系建设思考

苏燕玲

（虎门图书馆 广东东莞 523900）

1 公共图书馆服务体系构建简述

1.1 公共图书馆服务体系建设的重要意义

从公共图书馆于新时期社会环境中生长发展的需要来看，体系化的建设能更好的实现资源整合，提升图书馆服务效能。现代图书馆正处于一个缩小信息孤岛、提倡资源整合的时代，以文献信息处理与服务为主的图书馆也面临着由个体向群体协作的转变，随着技术的发展，通过网络建立的联系越来越紧密，知识信息共享的程度实质上取决于利用互联网将原有的各类资源连接互动起来的程度。图书馆公共服务体系的建立与完善，可以更好地激活图书馆原有资源存量，提高整体工作效率，扩大图书馆服务范围和服务能力，可以更好地满足广大市民的文化需求。

从公共图书馆作为公共文化服务体系核心组成部分来看，构建与完善公共图书馆服务体系是保障人民群众基本文化权利和贯彻全面覆盖、普遍均等、惠及全民文化服务宗旨的有效手段。《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》和《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出了在我国建设 “覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的目标，这标志着我国进入了切实追求普遍均等文化服务的时期。我国现有的公共图书馆服务体系一般由省、市、县公共图书馆以及街道、社区图书馆（室）构成。但其中省、市、县公共图书馆由于位于城市中心区域或县城内，主要是为城市或县城居民服务，农村读者很少能够享受。构建和发展城乡一体化的公共图书馆服务体系，可以更好的推进覆盖全社会的文化服务向乡镇、向基层有效辐射和延伸，走进城乡的每一个角落。

1.2 公共图书馆服务体系建设面临的问题

经过多年的发展，旧有的公共图书馆服务体系有了很大的发展，但从总体上看，问题主要集中在区域差别大特别是城乡不平等、覆盖率不高、服务能力偏低等等。作为服务基层的社区图书室虽然有所普及，但因为不属于公共财政供给范围，后续维持经费得不到保证，出现建馆容易养馆难，服务能力自然大打折扣。而且管理水平较低，服务手段比较落后，发展也极度不平衡，经济比较发达的地区，图书馆（室）普及率较高，而经济发展相对落后的地区，图书馆的发展存在着许多空白点。例如东莞虎门镇虽然属于经济发展比较发达的地区，但图书馆事业早期也面临缺乏统一规范和标准、缺乏馆际协作、文献资源重复购买、业务工作重复劳动等问题。

在现行公共图书馆建设体制下，在省、市、区、县图书馆所覆盖的人群之外，剩余的绝大多数人口（整个农村人口和相当数量的城镇人口）由公共图书馆建设主体中能力最弱的部分—乡镇政府、街道办事处、居委会、村委会、社会力量—来覆盖。以往经验显示，这一级建设主体设置的图书馆，一般都存在服务能力低下、可持续发展欠缺的问题。但是否就可以否定乡镇、村（社区）图书馆在公共图书馆服务体系中的作用？那倒不一定。现实问题是，一方面由这样的图书馆来独立负责对绝大多数人口的覆盖很难实现真正意义上的普遍均等服务，而且一旦它们再陷持续发展的困境还可能造成社会资源的浪费；另一方面把这些基层图书馆全部撤销而由市、县图书馆统一提供服务，又会出现地域文化、服务效能等新的问题。最应该发展的基层图书馆却遭遇了最多的发展困境，这种情况在经济欠发达的城市和地区十分普遍，在经济较为发达的城市和地区虽然情况没有这么严重，但是类似的问题还是不同程度的存在着。

1.3 公共图书馆服务体系建设的重点在基层

出现上述这些问题的原因主要在于城乡二元结构，农村或社区、街道等公共图书馆没有纳入公共财政供给范围，缺少生存的保障。国家提出的“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的战略目标也正是为基层公共图书馆服务体系发展指明了方向并提供了保障。但是如果全覆盖只是再花大量资金建设独立的图书馆又会造成资源浪费、效益低下，在信息技术高度发展的今天来看又不科学。要为广大农村和基层民众提供良好的公共图书服务，必须打破旧有的发展思路，尽可能让城市的公共图书馆服务体系向最基层延伸，用 “镇村一体化”去扩充和丰富“城乡一体化”，探索适应新形势下广大基层民众文化需求的城乡一体化的公共图书馆新模式。

2 “镇村一体化”破解公共图书馆服务体系向基层推进的难题

随着城乡一体化的公共图书馆服务体系建设的逐步深入发展，建设重心也需要进一步往基层下移，基层公共图书馆服务体系建设就成为亟待解决的问题。相对于处于社会最基层的村（社区、街道）一级图书馆来说，镇级图书馆是上一级的图书馆，并且与这些最基层的图书馆联系最为紧密。因此，镇村一体化的公共图书馆服务体系建设，是公共图书馆服务体系向基层延伸、在基层扎根生长的最关键一环。其理由有以下几点：

一是地缘接近优势。镇级图书馆与村（社区、街道）图书馆地理位置接近，文化环境和生活习惯比较相近，这些都为推进一体化的图书馆服务方面奠定了很好的条件，使得图书馆服务能够更贴近基层、贴近群众，更有利于各项便民、利民服务和各种阅读学习活动的深入有效开展。

二是行政体制条件。从我国现有行政体制来看，镇是村（社区、街道）的上一级行政管理机构，在众多管理事务上具有很强的行政贯彻和执行效力。而公共图书馆都是由各级政府所设立，从体系化管理的效率来说，公共图书馆服务体系的镇村一体化要比县村一体化、市村一体化更有效率。公共图书馆服务体系如果是依托于我国现有行政体制来建设发展，理想模式应该是逐级推进、分级管理，市负责县、县负责镇、镇负责村，这样“全覆盖全社会”的目标就自然水到渠成。

三是体系化发展关键点。乡镇图书馆是农村精神文明建设的中心阵地，在建设社会主义新农村的进程中，发挥着至关重要的关键作用。镇村一体化的发展模式，让处于整个图书馆服务网络体系底端的众多基层图书馆整体协同发展，有效发挥其“教育、继承、融合、社交、休闲”等方面价值功能，这对于扩大公益性图书馆在基层群众中的影响力，改善农村文化弱势现状，都是十分有益的。

3 镇村一体化的公共图书馆服务体系模式举要

就镇村一体化的公共图书馆服务体系发展模式的具体实践而言，领导高度重视、政府有力主导是体系化可持续发展的重要保障，基本上成功的模式实践都会包含这一因素。但在城乡一体化的公共图书馆服务体系发展大势中，镇村一体化层面的推进和深化则是不同地区的特色和亮点所在，也是难点所在。如何因地制宜、创新生长，或许可以从下面列举的一些地区的成功实践中找到一些启示。

3.1 浙江嘉兴模式

面对乡镇图书室存在的资源缺少、人员不稳定、不可持续发展等系列现实发展问题，嘉兴提出了以政府主导、统筹规划、多级投入、集中管理、资源共享、服务创新为主要措施，努力构建多层次、全覆盖、开放式、网络化的现代公共图书馆服务体系。嘉兴模式对于乡镇一体化的公共图书馆服务体系的突破在于，延伸方向指向了乡镇。通过充分挖掘了农村巨大的图书阅读需求，有效改变了城乡居民的文化观念和阅读习惯，并且通过村级图书馆流通站建设，将公共阅读服务的触角进一步深入到村一级。在嘉兴模式中，嘉兴图书馆起着“总馆”的作用，在市政府的主导下，制定全面的总分馆建设方案，包括资金投入模式、分馆布局、分馆建设标准和运行模式、分馆管理制度、效果监测等。其中少数分馆设在区一级，多数分馆设在乡镇一级。嘉兴模式的特征可概括为两点:一是三级投入，二是集中管理。所谓三级投入，以一个乡镇分馆为例，是指分馆的建设和每年的维持资金由市、区、镇三级政府按1∶1∶1的比例投入，一个已建成的分馆每年需共计30万元的维持资金；集中管理是指任何一个分馆从立项论证到建设规划再到日常运行，全部由总馆统一操作和管理。

3.2 宁波江东模式

宁波江东区实施一体化公共图书馆服务体系建设，是把该项工作列入当年区政府实事工程项目来铺开和推进。一体化建设的目标也很明确，就是要积极构建“10分钟阅读圈”。其主要措施和亮点主要包括四个方面：一是强化组织保障。由文化局牵头，区图书馆联合各街道文化站，一方面通过出台《江东区一体化公共图书馆服务体系建设实施意见》、《江东区图书馆街道社区分馆管理暂行办法》和《江东区图书馆街道社区分馆考核细则》等统一的管理制度，用政府文件来保障一体化建设的有效贯彻执行；另一方面区图书馆以“统筹兼顾、面点结合”为推进思路，多次召开街道协调会议，协商落实各分馆建设名单，制定详细工作计划，明确一体化公共图书馆建设工作目标和完成时间节点。二是整合软硬件资源。积极开展公共图书馆智能化建设，实施图书智能化管理，建立了全市首家新型公共电子阅览室管理系统，并积极探索建设24小时城市街区自主图书馆。三是重心下移细化指导服务。根据基层图书阅览室的现状和特点，积极发挥区图书馆优势，在人员、技术、资源上进行有机整合，指导分馆科学建设图书馆，帮助分馆统一服务规则、上墙标牌及标识等；统一为分馆配送电脑、扫描抢、交换机、书报架等设施设备；提供管理系统安装、调试、技术指导以及专业培训等“一条龙”服务。四是创新深化读书系列活动。通过全面整合活动资源，统筹举办读书节、赠书仪式、图书交换等活动，营造全民读书、终身教育的氛围。

3.3 深圳宝安模式

深圳宝安区2008年在总结以往总/分馆建设经验基础上开始探索以新模式建设总/分馆，把建设主体上移至区政府，由区政府全额投资建设直属分馆，按服务45万人建设一个5000～8000平方米中型街道图书馆，15万人建设一个约800平方米小型图书馆标准进行统一规划，科学布置，实行人、财、物、服务的统一归口管理，逐步建成由1个区级总馆、10个街道中型图书馆、30个小型图书馆和若干个社区图书室以及24小时街区自助图书馆组成的总/分馆服务体系，开展联合服务，至2010年已建有直属分馆9个。这些管理模式有效地解决了基层分馆后续经费无来源、管理不规范等问题，在保证了基层图书馆建设可持续发展的同时，提高了街道社区图书馆的专业化服务水平，使不同层次的图书馆可以提供相同水平的服务，服务效益得到了较大提升。

3.4 东莞虎门模式

由于东莞是市镇两级管理体制，人口大多集中分布于各镇街，仅靠市中心的图书馆难以满足广大群众的文化需求。因此，镇级图书馆作为基层分中心的地位也显得更加重要。在东莞市虎门镇，通过大力推行以镇图书馆为中心的总分馆制，虎门图书馆、社区服务点、企业服务点、24小时自助图书馆，共同构成了空间覆盖全镇、全天候的图书馆公共服务网络，形成了新时期公共图书馆全面创新服务的新形态。虎门模式的亮点可以归纳为三个方面：一是构筑镇村一体化运营管理业态，以镇级图书馆为中心馆，以属地村（社区、街道）为分馆，推行总分馆制管理模式，实现统一管理、一体化运营、协同组织和开展服务的运作模式。二是完善和推进基层网点建设。包括：（1）向下发展社区服务点—目前全镇29个社区全部建成社区图书馆，群众在家门口就可以遍览东莞藏书；（2）积极在单位、企业设立图书服务点—2010年专门筹集资金购买了科技、经济、文学等方面的书籍2万册，在太平人民医院、胜美达公司、伊韵儿服装公司、亿得电器公司、百丽鞋厂等6家单位、企业成立图书服务站，惠及5万名企业员工；（3）建成24小时自助图书馆—2011年建成的24小时自助图书馆，是构建图书馆公共服务体系的创新形式，读者凭有效读者证就可随时人内挑选、阅读图书和自助借还图书，摆脱了闭馆时间对读者借阅学习的限制。三是通过资源共享拓展体系化服务效能。虎门图书馆利用作为东莞市图书馆总分馆体系成员馆的优势，加大免费利用总馆数字资源的力度，节省下来的资金则用于丰富特色馆藏和建设社区图书馆；每年组织图书下乡活动，为社区、企业送图书，或在各基层图书馆(室)之间轮换图书，每年图书下乡12万册次，逐步建立起了一个贯通镇村的图书流动网络；此外，通过对读者活动不断整合，连续举办七届读书节，举办模式从拘泥于图书馆、学校，逐渐发展为与社区、企业等强强联手，与时俱进延伸服务领域，聚焦社会热点，倡导阅读公平，彰显人文关怀，将读书活动推广到全镇乃至镇外各个层面。

4 分析与思考

4.1 公共图书馆服务体系的基层发展模式需要因地制宜

镇村一体化是公共图书馆服务体系中最基层的一环，这其中乡镇图书馆的作用十分关键。但就目前情况来看，乡镇图书馆在江苏、浙江和广东等经济发达地区的发展情况较好，但在落后地区的发展情况则令人堪忧。经济条件好的地方可能实现镇村一体化比较容易，而经济发展落后的地区可能连乡镇图书馆都名存实亡，镇村一体化就更无从谈起。所以在镇级图书馆发展现状不容乐观的现实情况下，本文所谈及的镇村一体化模式可以往上借鉴和扩充到县乡一体化，也可以是县村一体化，这就需要根据具体情况来灵活应变。东莞由于市镇两级特殊的行政架构，东莞的镇实际上相当于其它地区的县的功能，所以东莞的镇村一体化公共服务体系建设实践是很有代表性和借鉴价值的，也是很有案例研究价值的。

4.2 逐步从行政区划全覆盖到科学布局全覆盖

按行政区划铺开基层公共图书馆服务体系的推进建设，虽说有一定的优势方面，但也存在着一定的局限。于良芝教授曾撰文指出，从发达地区(如深圳)已有的尝试来看，按现行体制建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系，还将给这一体系带来另外一个难以克服的局限：基层图书馆(室)只能按行政区划而不是按合理的布局标准来设置，从而形成“每个街道办事处设一个街道馆，每个居委会设一个社区图书馆”的布局。这样的设置，既无法考虑社区的地域面积，也无法考虑其人口密度，因此，即使达到100%的延伸，也不能保证人人都能就近获得服务。因此，要实现真正覆盖全社会的公共图书馆服务体系的建设目标，在完成了行政区划的全覆盖之后，就需要探索科学布局上的全覆盖问题了，有条件的地区，也可以打破行政体制的障碍，直接从科学合理的布局上来直接推进镇村一体化的公共图书馆服务体系。这才是一体化的公共图书馆服务体系发展模式的最科学、最理想的目标要求。

4.3 逐步从业务指导向人、财、物统一管理推进。

人、财、物的集中管理，应该是一体化发展的重要基础。世界上发达国家和地区（如纽约、新加坡、温哥华等）的公共图书馆服务系统，都实现人、财、物的统一管理。国外的总分馆可以形象化描述为“紧密型总分馆”，其主要特点是由某一行政层级的政府完成辖区内公共图书馆的分布建设，通常是形成“总馆+多个分馆”的体系。总分馆之间统一规划业务活动，统一制定规章制度，统一人财物管理，统一开展图书馆评估；使用统一的管理系统和读者证，通借通还。但在我国众多地区，由于行政体制的限制，公共图书馆服务体系中的中心图书馆大多只承担了业务指导的职能，对于人、财、物的统筹力度还很弱。所以，逐步从业务指导向人、财、物的统一管理推进，应该作为公共图书馆服务体系建设的努力方向。就目前我国基层发展现状而言，以县或镇为中心馆的基层公共图书馆服务体系可能更容易这种统一管理。具体可以从以下几个方面着手努力和逐步实现：馆舍统一规划、设计、施工建设；人员、经费、服务设施统一管理配置；信息资源建设统一组织；统一组织、开展形式多样的文化服务活动和知识传播工作；等等。

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