公务员聘任制度边界研究

● 赵玎

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政府雇员制作为公务员聘任制的前身，2002年在吉林省率先试行。此后，武汉、扬州、上海、珠海、广州等地也纷纷尝试推行该制度。政府雇员制在2005年颁布的《公务员法》中得到确认：机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。另外还规定，聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行；职位涉及国家秘密的，不得实行聘任制。

深圳市2010年的公务员聘任制改革与《公务员法》所规定的聘任制有所不同，对2010年后新进入深圳市行政机关的公务员均实行聘任制。这对《公务员法》中“对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”的表述是一种颠覆。这种颠覆引出了一系列争论与思考：公务员聘任制的来源和背景是什么？与常任制相比，聘任制有哪些优势和不足？公务员聘任制的边界是什么？其他国家是怎样做的？西方国家的成果是否适合中国国情？对于这些重要问题，无论是理论界还是实务界都应密切关注并妥善解决。

一、新公共管理运动下各国（地区）公务员聘任制边界

20世纪70年代，传统公务员制度开始显现不适应性，被奉为“天条”的价值原则，如政治中立、常任制等受到冲击。西方发达国家开始了一场全球性的政府改革——新公共管理运动。在这场运动中，政府的规模、结构、职能、运作方式都发生了巨大变化。

这次变革有其深刻的社会背景。首先，信息化、知识经济逐渐取代工业化，对政府治理提出新的要求。为适应工业化经济而建立的传统公务员制度自然表现出不适应性，如反应迟钝、效率低下等。其次是财政危机。西方发达国家“从摇篮到坟墓”的福利体系，在70年代末的石油危机下不堪重负。以美国为例，上世纪80年代初，联邦政府的部级机构总数多达110 个以上，联邦政府公务员总数达 280 万。整个 80 年代，美国经济始终低迷，政府却束手无策。在公共服务方面，医疗保险、公共教育、社会治安等财政开支连年增加，但服务质量和效益却每况愈下。80年代末，联邦政府的财政赤字上升至 3500 亿美元，但仍有 3000多万人得不到医疗保险；公立学校学生的测试成绩下降，学生退学率上升，美国公立学校似乎成为发达国家中最差的学校；犯罪率持续上升；公众对政府信任度创下历史新低。美国《时代周刊》甚至在封面上提出了“政府死亡了吗 ?”的严厉质问（吴志华，2006）。

在此背景下，新公共管理运动要求变革传统行政体制，提出市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府等新模式；呼吁政府更透明、开放、灵活；重新定位政府，采用市场、社会而非行政的手段；学习企业管理方式和价值观等。在新公共管理运动的猛烈冲击下，传统的文官制度也发生了转变：合同雇佣制、短期聘任制被引入了公务员系统。

公务员聘任制度是世界范围的新公共管理运动的产物，但各国（地区）聘任制公务员的比例却相差极大（见表1）（德姆克，2005；吴志华，2006；张骏生，2008；金判锡，2003）。

由表1可见，即使是文化、历史、地缘上相近的欧盟国家在聘任制公务员的数据上也相去甚远。丹麦、德国的行政机构中按私人合同管理的职位比例最大，而荷兰、爱尔兰则是按公法管理的职位占明显多数。新公共管理开展较成功的国家澳大利亚、新西兰、英国、美国等国的数据也大相径庭。东亚国家和地区中，显然常任制公务员占主导地位，香港却又是个特例。各个国家聘任制公务员所占比例的差异，不仅仅是量上的不同，而且具有深刻的历史文化根源和政治、法律内涵。

表1 各国（地区）常任制和聘任制公务员所占比例

各国的比例相差甚大，其基本约束是什么？在此选取两个有代表性的国家——德国和美国，前者聘任制公务员比例很高，后者比例适中，并将中国的情况与之进行比较。

德国聘任制公务员占了大多数，但中央政府的公共部门中按私人合同管理的职位所占比例，远小于地方一级的公共部门（德姆克，2005）。德国的聘任制适用条件，若按权力大小划分，公开招聘公务员的条件不适用于：国务秘书、联邦各部的司局长、联邦各部直属机构的领导人、一级联邦直属的法定团体；被赋予公务权机构的首长职务等（刘厚金，2010）。按管理事务的性质分，合同制公务员适用于临时性工作、中短期项目、高技术岗位（周敏凯，2009）。

美国联邦政府雇佣临时雇员主要是用来做临时的事情以及顶替临时有事的终身雇员的工作，期限较短。美国联邦机构在以下几种情况下要使用临时雇员：为了完成高峰期的工作量；填充将来拨款可能有问题的职位；临时填补终身职位，这些职位将来可以被其它机构转来的终身雇员所占用；填补那些正在研究有可能外包的空位（曹礼平，2003）。与此同时，美国人事管理总署也列举了几种不适合雇佣临时雇员的情形：雇佣临时雇员来逃避雇员福利的费用或用来限定终身雇员福利的上限；占据临时职位作为终身雇员的跳板；使用临时雇员来规避竞争性的考试程序，让没有资格成为终身雇员的人如愿以偿；已经由临时雇员服务超过四年的职位继续雇佣临时雇员（曹礼平，2003）。

我国《公务员法》九十五、九十六条明确规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。但所列职位涉及国家秘密的，不实行聘任制。机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。这说明我国公务员聘任制有两方面限制：（1）职位性质类别。必须是专业性较强和辅助性职位，且不涉及国家秘密。（2）编制和预算的限制。而此次深圳市公务员聘任制改革，依据《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法（试行）》的规定，实行全员聘任制，仅要求涉及国家秘密的职位不实行聘任制，不再局限于技术性较强和辅助性的职位。

二、影响公务员聘任制边界的政府管理模式

（一）传统公共行政与新公共管理比较

韦伯把组织的权威分为魅力型权威、传统型权威和法理型权威三种形式，与此对应的三种组织模式是神秘化组织模式、传统组织模式和合理—合法化组织模式（即官僚制组织）。科层官僚制与另外两种组织模式相比，具有巨大的理性和效率优势，它的专业化分工，严格的等级制，程序化、非人格化、职业化的人事制度，正式的文书和档案制度等特点，适应了19世纪以来西方国家工业化的发展，为之做出了巨大贡献。

新公共管理运动则针对20世纪70年代以来西方国家发生的新变化，主张超越或改造已经在政府管理中实行了一百多年的官僚制，如盖伊·彼得斯提出未来政府的治理模式应该是市场式政府、参与式政府、弹性化政府或者是解制式政府；奥斯本和盖布勒则呼吁用企业家精神重塑政府，倡导政府分权、以市场和顾客为导向、强调竞争等。传统公共行政与新公共管理二种模式的区别如下（见表2）。

表2 传统公共行政与新公共管理主要区别

（二）不同政府管理模式下的公务员制度

1.传统行政模式——公务员常任制

传统的行政模式下的公务员体制是以官僚制为基础的。官僚制在此是指各国广义上的公共管理机构，而不仅仅是如前所述的韦伯20世纪初提出的抽象的社会学理论模型。

葛德赛尔（2007）在《为官僚制正名——一场公共行政的辩论》一书中驳斥了人们对官僚制的误解。官僚组织不会区别对待公众，相反，企业却会歧视不具备购买力的消费者；许多实证研究显示私人机构与公共部门效率差异并不明显；政府官员改革的兴趣丝毫不低于私人组织，许多变革是由公共部门率先展开的，而许多企业却具有浓厚的官僚制色彩，腐败、反应迟钝问题并不比官僚机构少。

传统行政管理模式不主张大规模的实施聘任制，认为放弃常任制度对公务员系统的正常运转造成破坏，可以随意裁减公务员，使公职人员的职业安全感减少，积极性受挫。澳大利亚公务员几乎实行全员聘任制，由于公务员待遇一般少于企业同等人员，高层公务员也不能从内部提拔，而必须从企业、社会上招聘，因此公务员队伍极不稳定，任职时间一般均在3-8年（刘厚金，2010）。随着公共事务复杂化，专业知识和专业精神成为公务员核心能力中的关键因素，而当公务员经常变换会造成组织记忆和精神的流失，新进公务员所需的专业知识需要重新补充，很容易造成工作失误。

放弃公务员的终身雇用制度，公务员为获得下一个签约会过度重视立竿见影成果，容易促使政府盲目追求短期目标，而对长期政策目标缺乏兴趣，这势必损害社会的长远利益。此外，合同雇用导致的过度以成果为导向，却对法定程序采取权宜或规避措施，实际上腐蚀了国家法治的根基。

许多学者对新公共管理提出了尖锐的批评。克瑞廷森对最早实施新公共管理改革的国家如英国、美国、新西兰、澳大利亚的改革实践进行了跟踪研究（郭静，2003）。他认为从总体上看，历时20多年在多个国家实施的“新公共管理”改革均未实现解决福利国家现存问题、提高公共管理效率和民主性的目标，反而带来许多新问题，如削弱了中央政府对经济、社会的控制能力，国家治理能力下降、公共服务质量下降，少数管理部门负责人权力增大，腐败现象增加和贫富差距扩大等。“新公共管理”改革削弱中央政府领导人的影响，实质上就侵蚀了普选和选举式民主的作用。索罗斯在《全球资本主义的危机》一书中评论到:“市场基本教义错误解释市场运作方式,让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险”,“全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来不应该出现的活动范围之内”（张成福，2001）。弗雷德里克森（2003）则认为新公共管理的民营化将导致腐败和不道德的增加。

在我国，许多官员和学者也把聘任制改革想象得太好，认为公务员聘任制有助于破除“官本位”意识、弱化惟上是从、打破僵化的行政体制。但实际上职级晋升的好处与官位带来的利益相差太远了，聘任制根本就不具备淡化“官本位”的功能。公务员聘任制还会扩大领导的权力，惟上之风也许更浓，腐败倾向增加，因为合约到期公务员可能就会离开，降低了腐败成本，“59岁现象”正源于此。另外，我国公务员体制科层化不足，企图用聘任制打破僵化的体制似乎南辕北辙。

各国的聘任制改革并没有取得预想的效果，反而削弱了官僚制的许多优势，带来了许多新问题。传统的官僚制虽然存在瑕疵，但依然有强大的生命力。传统政府管理模式主张以官僚制为核心，聘任制应该局限于小范围。

2.新公共管理模式——公务员聘任制

公务员聘任制改革与新公共管理在理论上一脉相承，在实践上则是新公共管理运动的重要组成部分。新公共管理的价值理念支撑起了公务员聘任制度。

新公共管理的理论者共同促成了在知识上对大政府的普遍憎恶，并倡导用各种各样的技术分割、裁减、压缩政府（斯蒂尔曼，1999）。如布坎南（2000）就认为“被集体化或政治化的部门”也许不像想象的那样运转良好；“即使不出现效率问题，在那个理想化的世界里集体行动也会过度地侵犯个人按照自己意愿行动的自由”。萨瓦斯则竭力主张对国家机器进行显微手术，建议对大政府进行广泛而具体的分割。萨瓦斯的替代方案是“使政府私有化”：把政府活动整个交给企业, 或者通过像“减轻负担”、“给予特权”、“合同承包”、“凭单制度”以及诸如此类的各种安排, 使政府内的这些活动尽可能地接近自由市场竞争（斯蒂尔曼，1999）。休斯（2001）认为官僚制是一种极不受欢迎的组织形式，它必然会造成工作无起色和效率低下，因而需要寻求官僚制之外的其他组织方法。亨利（2002）主张政府民营化，允许政府雇佣专家和具有非凡才智的人，而不要过分关心不便利的人事程序和政策。韦伯作为官僚制理论的提出者，但他本人并不赞成官僚制，认为解决方法是保留市场经济和竞争性精英民主。

在西方国家，新公共管理实践给公务员制度造成巨大的冲击，终身雇佣制度被多样化的雇佣制度所取代，并认为如此能够降低政府的管理成本、提高效率、释放活力。新公共管理的倡导者认为应赋予公务员更高的自由裁量权，以激发公务员更大的潜力。新公共管理理论主张大范围的采用公务员聘任制，力图为聘任制划定宽松的边界。

（三）其他影响因素

聘任制公务员边界宽松、比例很大的国家无一例外选择新公共管理的治理模式，如英国、澳大利亚。但聘任制公务员比例不高的国家不一定就是传统行政模式，美国就是个反例。美国也是新公共管理运动的先锋，但其聘任制公务员的边界并不宽，而是在其他领域体现新公共管理的理念，如引入社会组织提供公共服务。美国有着悠久的合同外包的历史，富兰克林在殖民地时期就雇佣拥有马车的人来送信，收税工作就雇佣擅长与上税者死缠烂打的人去做（葛德赛尔，2007）。现在美国政府也把能想象到的事都承包给社会组织，如新武器的研制测试、各种公共服务、信息系统的设计、工程的建设等（葛德赛尔，2007）。

这说明，公务员聘任制仅仅是新公共管理的一部分而远非全部，也说明聘任制边界的划定不仅受政府管理模式选择的直接影响，也受到其他因素，例如历史背景和政治文化的影响。美国有浓厚的合同外包的文化氛围，因此对新公共管理模式的实践也集中于合同外包领域而非公务员领域。中日韩等国自古以来就深受儒家传统的影响，“官本位”、身份意识、等级观念较强，公务员聘任制自然无法迅速发展，边界自然就很狭小。我国在进行公务员聘任制度改革时应慎重考虑多方面因素，认真比较两种模式的组织形式、人事制度的优劣和差异。

三、完善我国公务员聘任制的建议

1.科学看待公务员聘任制及其边界

公务员常任制的目的是为了保证公务员可以不受威胁地运用自己的知识和判断，以公共精神来行使公民赋予的权利、执行公共政策、维护公共利益，并保证政策的稳定性与连贯性，大部分政策决策判断也依赖于专职公务员提供的技术咨询。因此，正直的技术咨询十分重要，公务员的这种正直应该受到保护，以免受到外在的政治压力和报复 (吴锡泓、金荣枰，2005)。 深圳市公务员聘任制改革中对2010年以后新进入深圳行政机关的公务员均实行聘任制，这种全面破除公务员终身制的做法可能引起公务员的短视、公务员队伍的不稳定和高层次人才的流失。虽然我国报考公务员很热，但高层次、专业性人才流失的问题却不容忽视 (王虎、蒋明倬，2003)。非终身制还可能导致行政长官权力膨胀、腐败增加，因为领导能决定被聘者合同结束后的去留，反而可能助长“官本位”、惟上是从的风气。此外，公务员聘任制并不能有效解决我国现行公务员制度存在的顽疾，如央地招考要求不合理、升迁渠道窄、职位分类不科学、腐败严重、责任不清、收入不规范等。这些问题在某种程度上反而必须依靠强化常任制度才能缓解。

公务员聘任制度全盘代替常任制必然是不可取的，但聘任制度确实具有减轻政府负担、便于应付临时的任务或突发情况、实现公务员能进能出、满足多元化需求、吸引不同偏好的人才加入公务员队伍、提升公务员的积极性和效率等其它制度不能比拟的优势。因此将聘任制与常任制依各地区的实际情况进行不同方式、不同比例的结合，是公务员体制良性运行的有效途径。

我国的公务员高度政治化，而非西方传统行政模式的政治中立；行政效率低下、政府开支过大等弊端也并非由于过度科层化；政府失灵的表现和根源也与西方国家大相径庭。因此，为解决西方公务员体制问题而设立的聘任制，并不适合解决我国公务员体系的问题。当前，我国不应急切地大规模实行公务员聘任制，而应努力提高公务员体制的科层化水平，同时我国聘任制的范围应当狭窄些，限于中短期项目、完成突发、临时的工作任务以及必要的专门技术人才的雇佣。

我国幅员辽阔，各地方现状、历史文化差异大，应采取差别的方式划分聘任制边界。东南沿海地区经济较发达，人才储备较多且流动性大，接受西方文化的影响较早，政府管理也比较完善规范，财政充盈，可适当扩大公务员聘任制的边界。内地、偏远、欠发达地区，应缩小聘任制的边界，着重提高公务员法制化、科层化水平。

2.科学设计聘任制公务员的激励与考核体系

在公务员制度中引入聘任制是基于效率价值。公共职位向社会上公开招聘技术人才和高级人才,有助于打破传统体制下政府与社会之间的人才流动壁垒,建立起政府与社会各界人才交流的桥梁。这些人才进入政府部门后,会把企业求真务实、注重效率的作风带进政府。这对拖拉、推诿、低效的官僚作风是一个很好的冲击。因此,聘任制有利于优化政府系统的用人环境,提高政府部门和公务员队伍的整体工作效率。这种“鲶鱼效应”是人们对聘任制度的一个重要期望。然而聘任公务员身份定位的困难、考核的不科学性导致不仅没有出现鲶鱼效应的正激励,反而使政府雇员群体的工作保障和激励也成为难题（胡仙芝、余茜，2009）。例如无锡市聘任的一位对日招商首席代表就对自己的身份很困惑。他在工作中无法行使行政权力，没有人事权，无法把各部门召集起来合作，无法做最后的决策，甚至无法参加很多相关会议，外商也经常对他的代表身份与权力表示怀疑（黄健荣，2007）。这挫伤了他的积极性，严重影响工作效率。政府部门只有为聘任制公务员消除实际工作中的障碍，才有可能实现有效的激励。

绩效考核与评估体系关系到公务员聘任制能否顺利实施、能否真正激励聘任公务员。传统针对常任制公务员的考核评估体系并不适用于聘任制公务员，因为聘任制公务员进入的都是专业性较强的与辅助性的职位，与政府部门只是短期合作的关系，其工作相对来说更容易计量与评价。而且目前我国的公务员考核普遍缺乏明确目的和有效的应用，流于形式，起不到激励和约束作用。因此对聘任制公务员的考核应多采用企业的评估与激励方法，考核应更加量化和灵活，并把考核结果切实作为公务员续聘、解聘或者调整岗位、薪资的重要依据。

此外也可尝试建立公务员聘任制与终身制的流动机制。如今，各地政府为激励聘任制公务员完成目标任务，合同工资与奖金是最经常采用的两种手段，但由于缺乏职务的晋升，容易导致机会主义或短视行为。建立聘任制和终身制的流动体系，可使那些优秀、有道德的聘任制公务员在工作一定年限后转为终身制。这对聘任制公务员是巨大的激励，可以极大提升聘任公务员的积极性，并减少短视和机会主义行为。而对工作消极、能力不足的常任制公务员则可以将其转为聘任制作为惩罚。如此可以使终身制公务员产生危机感，使鲶鱼效应真正发挥作用，激励政府内部公务员的积极性。聘任制与终身制的流动体系实际上还增强公务员录用机制的灵活性和多样性, 拓宽政府吸纳优秀人才的渠道和途径, 提高政府治理的水平和效率, 营造公务员队伍的良性竞争的氛围。

3.健全法律制度，规范日常管理

公务员聘任制具有许多优势，但在实践中会产生不少管理问题：仅仅是一纸文件对公务员实行聘任制，但其他配套管理措施还沿用老办法，会不会出现不适应？对于聘任制公务员，是否应该准许应聘中级职位，而不是只允许进入副主任科员以下的初级职位？聘任制公务员到外地交流、转任、调任或者升迁到领导职务等，其雇佣合同还是否有效？对其集体谈判、罢工、绩效工资等权利也应予以考虑，不能只是剥夺聘任制公务员终身受雇的权利又保留其义务却不予以补偿（德姆克，2005）。

因此，政府在实施公务员聘任制改革时要及时建立健全配套的法律规范和相关的日常管理制度，强化对改革的刚性约束，避免朝令夕改或中途夭折以及可能出现的管理问题。在这方面，一些地方政府取得了一定的进步，对聘任制公务员的管理规定非常详细，具有操作性，并在借鉴委任制公务员制度的基础上进行了创新，值得肯定。例如深圳市对聘任制公务员在社会保障问题上就有详细规定：实行社会养老保险与职业年金相结合的退休保障制度。参加社会养老制度，同时为避免与委任制公务员差距太大，由财政按其工资的一定比例（暂定8%）为其缴纳职业年金。广东省佛山市顺德区明确规定了聘任的公务员单方面通知聘任机关解除聘任合同的4种情形，及可以申请解除聘任合同的情形；同时也规定了聘任机关可以单方面解除聘任合同的 4 种情形和聘任机关应当解除聘任合同的 7 种情形以及聘任机关不得解除聘任合同的4 种情形（唐晓阳、陈家刚，2012）。

从总体上看，我国聘任制在许多方面的配套措施还十分薄弱，缺乏相关资金和制度，法律法规交叉、模糊等问题严重。许多地方的聘任制公务员在招录程序、薪酬、假期、福利、社会保障、退休金分配、申诉、控告、司法救济、离职等方面的规定都是模棱两可，给公务员和管理机关造成了很大困扰，致使聘任制沦为地方领导的形象工程。在全国范围尽快建立健全聘任制公务员的法律规范和管理体系迫在眉睫。

4.加强相关理论研究

我国公务员聘任制的实行不过十余年，理论与实践研究刚刚起步。许多研究仅限于介绍、描述或是简单的比较，局限于合理性、利弊、具体的管理环节等细枝末节的问题上。而对聘任制与整个公务员制度的关系，对我国的行政体制改革的影响，与我国社会转型的内在关系等重大问题缺乏系统的研究。因而无法科学地指导公务员聘任制的改革实践。理论界学者和专家们应当直接参与到公务员聘任制的改革实验、制度设计、配套措施的制定中去。在实践中发现问题、解决问题，并在实践中发展和检验理论。

各地方可设立专项研究基金、项目招标等方式推动相关的理论研究。在各地的改革实验中，政府也应聘请相关的专家学者直接参与，组织专家进行实地调研，并认真学习和吸取外国的经验与教训，结合我国实际情况，不断完善这方面的理论研究。只有这样，才能真正构建出合适我国实际情况的公务员聘任制理论框架。

总之，公务员的聘任制度是新公共管理运动的重要成果，是世界性的人事制度，是政府未来治理的必然趋势，但具体各国公务员聘任制的范围相差极大，这受政治文化、社会历史等众多因素共同影响，但起决定性作用的是对政府治理模式的选择。选择新公共管理模式的国家一般会更多采用聘任制公务员，而采用传统行政模式的国家则更可能实行公务员常任制，这两种政府管理模式及其所对应公务员制度各有优缺点。我国在进行公务员体制改革时，应客观看待两种制度模式，科学、合理地确定公务员聘任制的边界范围，并在聘任制的改革实践中加强研究，不断完善。

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