地方政府人力资本投资均等化分析

● 杨平 孟天广

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一、引言

教育在现代社会经济中发挥着重要作用，受到国内外广泛而持续的关注。政府的基本职能是提供公共服务，目前，基本公共服务供给均等化已经成为共识。政府教育支出属于国际上普遍公认的基本公共服务内容之一，均等化是其核心价值诉求。国际学术界比较认可的均等化操作性定义为财政中立性，即不同学生得到的教育资源应当相同，不因为地方的财政能力，学生家庭背景特别是收入状况的不同而有所差异（Odden，1992）。国内学界结合中国国情对公共服务均等化进行了讨论，综合国内学界的观点，认为“基本公共服务均等化的目标是建立统一的公共服务制度，完善公共财政体制和公共服务体系，从而使人人能够享受到差别控制在社会可接受的合理范围内的基本公共服务，确保社会弱势群体以及贫困地区的居民能够得到基本而有保障的公共服务。”(中国（海南）改革发展研究院，2008)。中国政府在“十一五规划纲要”中提出了“均等化基本公共服务”的要求，2007年中国共产党“十七大”将“基本公共服务均等化”作为政府公共服务供给和公共财政配置的关键目标。在此共识下,考察分析作为核心基本公共服务之一的教育公共服务均等化状况及其原因显得尤为必要。

教育的文化意义素为人知，但对教育的经济社会价值的认知却主要源于20世纪60年代开始兴起的人力资本理论。人力资本理论研究了教育对经济发展的重要价值和对收入分配的显著影响等，掀起了“人力资本革命”（加里·贝克尔，2007）。随着人力资本理论研究的深入，教育发展开始与人力资源开发紧密联系；步入知识经济时代，人力资源是第一资源的观念日渐深入人心（萧鸣政，2009），教育发展与人力资源开发是一个国家国民素质竞争的前提，是国际核心竞争力的关键所在，国运兴衰系于教育发展与人力资源开发。目前，我国国家发展战略已经实现了从科教兴国到人才强国的转变(中国教育与人力资源问题报告课题组，2003)。2010年，中国政府发布了首部国家级教育中长期发展规划和国家级人才发展规划，国家对教育和人力资源的重视程度前所未有，标志着我国人才强国战略进一步提速。在此背景下，简要梳理人力资本理论的核心思路，明确教育的经济社会价值，加强教育均等化的理论基础显得尤为必要。事实上，近年来，国内外学者已经从教育投入水平、教育公平性、教育的社会经济效益、人力资本收益等角度对中国教育进行了相关研究，其中不乏高质量的研究成果。本文将围绕教育均等化对已有相关研究进行阶段性回顾，进而明确本文的切入点和创新点。

二、文献回顾

1957年，罗伯特·索罗在《技术变迁与加总的生产函数》一文中发现美国1909-1949年间劳动生产率的增加中，只有12.5%来自资本的积累，其余的87.5%来自于不能被资本投入增加解释的剩余。其后，“索罗剩余”成为经济学界的热点之一（林毅夫，2008）。 西蒙·库茨涅兹在1946年通过研究美国工人的收入增长状况，发现将每个工人实际收入增长的40%归因于产业间的劳动力转换，还有60%成为“无法解释”的部分，这一部分被称为“库茨涅兹之迷”。美国经济增长以及美国工人收入增长中无法解释的部分显示了传统经济学理论的困境，呼唤着理论创新。西奥多·舒尔茨在1960年就任美国经济学会会长时，发表了题为“人力资本投资”的就职演讲，1961年在《美国经济评论》上发表了以这篇演讲内容为基础的人力资本投资一文，正式提出了人力资本概念，认为教育、培训、健康等形式的投资凝结在人身上形成了可以产生经济效益的人力资本。他认为，“索罗剩余”和“库茨涅兹之迷”的出现是因为传统的资本概念过于狭窄，忽视了凝结在人身上的知识和技能即人力资本对经济增长和收入增加的作用，从而较好地解释了“索罗剩余”和“库茨涅兹之迷”。人力资本的提出很好地突破了传统经济学理论的局限，开创了一个全新的领域（西奥多·舒尔茨，1990）。加里·贝克尔在《人力资本》一书中提出了许多原创性的方法对人力资本的投资与回报等进行了系统的测量与分析，构建了人力资本理论的微观分析基础，从而使人力资本理论具备了可操作性，并从人力资本的角度解释了经济以及人均收入的持续性增长。在这些经济学大师的倡导下，人力资本概念迅速为经济学界接受并产生了大量研究成果。这些成果主要集中在人力资本与经济增长的关系以及人力资本与个人收入的关系等方面。

大量的研究证实了人力资本投资对经济增长的促进作用。Wolff利用24个OECD国家1950-1990年间的数据证实了正规教育对生产率显著的促进作用（Wolff，2000），中国台湾地区和其他亚洲国家依靠高素质的人力资源实现经济起飞的例子也说明了人力资本对经济增长的重要性。人力资本理论不仅较好地解释了美国经济增长，也有助于我们深入理解日本和韩国如何通过大力发展教育，提升国民人力资本，从而实现追赶先进国家的历史经验。而战后德国和日本依靠国民高存量的人力资本，实现经济迅速复苏的例子，也为我们提供了很好的参考。对于处于发展中国家的中国而言，国家和家庭可以通过加速积累以教育为核心的人力资本，迅速缩小与发达国家的差距，实现经济的持续增长。就人力资本与个人收入分配关系而言，已有的研究大多显示出人力资本含量特别是教育水平与收入分配的正向关系。明塞尔于1974年的经典研究证实了教育水平与收入水平的正向关系，随后，众多学者应用或对明塞尔收入方程适当调整之后对包括中国在内的教育水平与收入状况关系进行了实证分析。谢宇与Hauserz（2005）考察了1988至1995中国城镇居民的收入变化趋势，研究肯定了人力资本回报率的上升，该研究还表明，人力资本回报率的上升并不是在此期间收入差距迅速拉大的原因。张俊森（2010）等利用国家统计局1988-2001期间14年的年度住房调查，对在此期间中国城镇的教育投资回报率即教育水平与收入分配关系进行了研究，结果表明，随着改革的发展，教育投资回报率上升，但教育投资回报率的上升也导致了更大的与人力资本差异相关的收入不平等。国内外的研究显示，随着市场化的进程，人力资本水平的上升会增加个人收入，但人力资本的差异也可能导致收入的不平等。

厉以宁（1984）较早以专著的形式详尽地分析了教育的社会经济功能，认为从长远看，教育对就业、收入分配、财政收支等均具有积极的作用。在1988年出版的《教育经济学研究》一书中，厉以宁等通过广泛的国际比较，对教育经费在国民生产总值的比例提出了建议。教育具有多重属性，从公共产品理论出发，从供给的角度将教育服务分为纯公共物品性质的公共服务，准公共物品性质的公共服务等五类，政府应当为具有公共物品性质的教育提供财政经费（厉以宁，1995）。在教育投入的均等化方面，闵维方（2005）等利用1999年全国教育经费统计数据，对中国义务教育投入城乡之间、区域之间的差异进行了分析，结果显示，中国义务教育的资金分配不均衡，城乡之间、区域之间、不同学校类型之间的差异显著。闵维方（2009）等使用教育部的县级教育财政统计报表，研究了1997-2000年我国义务教育资源配置的不均衡状况，发现在此期间，生均教育经费支出总体不平等程度有所提高。王蓉（2003）运用多层回归方法对我国义务教育资金分配状况进行了分析，发现一县之内存在严重的资源分配差异。祝梅娟（2003）利用1998-2000国家统计年鉴和财政年鉴的数据，基于基尼系数测算了我国省际教育投入不平等的状况，发现在此期间，省际间教育投入的不公布程度在加剧。除了测算我国教育投入不均等状况以外，研究教育水平的差异对经济增长和收入不平等的影响也是众多学者关注的热点之一。刘海英、赵英才、张纯洪（2004）研究了人力资本的“均化”水平对经济增长的促进机制，进而提出了提高人力资本积累的教育政策建议。杨俊、黄潇、李晓羽（2008）采用1996-2004的省级面板数据，将教育不平等和收入不平等作为相互影响的内生变量研究了教育不平等与收入分配的关系，结果显示，收入不平等的降低会改善教育不平等，教育不平等的降低通过人力资本传导机制促进收入公平；建议加大教育投入，改善人力资本传导机制，形成教育平等与收入平等相互促进局面。

大体而言，国内外的研究从不同的角度表明了政府加大人力资本投资即教育支出对经济增长的促进作用以及强化教育支出均等化对缩小收入分配差距的积极作用。

基于以上文献研究，本文从人力资本投资视角出发，以政府教育服务均等化为切入点，可能的贡献主要有：（1）数据上以2004-2009年地级市统计数据为主。该数据是目前可获得的最新历时数据，有助于了解最新的教育支出均等化状况。以地级市作为研究单位较为少见，本研究有助于加深对教育支出状况的理解。（2）研究对象的选择考虑了对于培育人力资本至关重要的职业教育和高等教育部分，对传统国内实证研究所重点关注的义务教育有所扩展；（3）分析维度上不仅考察人均教育支出的不均等，而且考察了地方政府教育支出占GDP比重的不均等；（4）从多个维度分析了地方政府教育支出不均等的原因，一定程度上弥补了以往研究对教育支出不均等原因分析的不足。

三、数据与方法

1.数据来源

从国际经验来看，“投入（input）”和“产出（output）”是衡量公共产品供给水平的两个最基本指标。相对而言，公共政策的产出难以衡量，因此学术界通常以“投入”作为政策评价的主要依据，具体到政府公共政策，则主要反映在政府的财政支出上。本文数据来自《中国区域经济年鉴》（2005-2010）以及各省市区2005-2010年统计年鉴。这些数据提供了来源可靠的省辖地级市和直辖市辖区县的人口、经济发展、财政收支等统计数据。本文将“教育财政支出”定义为政府花费在教育事业上的财政开支总和。考虑到数据的可获得性和可比性，我们最终获取408个地级单位的样本数据，包括地级市333个、直辖市区县74个、新疆建设兵团直辖县级市1个。与很多国家不同，我国的教育财政支出责任主要由地方政府负担，如基础教育、医疗卫生支出主要是县级、乡镇级政府的责任（Jorge Martinez-Vazquez，2008），因而基于更为基层的地级市数据可能获得比基于省级加总数据更可靠、详尽和具有现实意义的研究发现。

出于可比性的考虑，学术界通常以“教育支出占GDP”比重和“人均教育支出”来衡量教育支出的水平，前者可以考察政府的教育支出努力程度，后者有助于考察人们实际接受的教育支出水平。我们认为这两类测量实际上考察了教育支出的两个面向，均很重要。因此，下文的分析同时考察两者。

2.分析方法

本文尤其关注教育支出的均等化状况，政府提供基本公共服务不仅要追求效率，更应该追求均等标准。基尼系数是广泛应用的均等性的测度方法，其他还有广义熵指数（泰尔-L指数和泰尔-T指数）、阿特金森（Atkinson）指数、变异系数等。基尼系数之所以被广泛接受，是因为基尼系数满足均值无关、人口规模无关、对称性、Pigou-Dalton转移敏感性等属性，而且它具有可分解性、统计可测试性。此外，基尼系数的取值在“0”（完全平等）和“1”（完全不平等）之间，具有明确的几何含义（万广华，2006）。基尼系数的分解有助于了解教育支出不均等的根源，本文的分析主要基于基尼系数的分组分解。

不均等的分组分解，即按照特定的组别将某个总样本的不均等分解为组别之间和组别内部的不均等（Pyatt，1976）。实际上，这样的组广泛地存在于社会中，如性别、地区、城乡等，对理解不平等的根源有重要意义。基尼系数在分组分解后存在三项：组内部分、组间部分和重叠项。组内部分反映“组内差异”对基尼系数的贡献，组间部分体现了“组间差异”对基尼系数的影响，是我们关注的主要内容，“重叠项”反映了分组聚类后收入的排序变化对基尼系数的影响（洪兴建，2008）。

此外，为了探讨省级教育支出水平及其演变的影响因素，本文还利用了基于面板数据的回归分析方法。面板数据专指在一段时间内重复测量一组个体的数据，它同时包含了空间维度和时间维度的数据，因而具有解决横截面回归分析中存在的遗漏变量问题、探讨研究对象动态变化的独特优势，有助于帮助我们量化在控制其他变量的情况下各影响因素的净效应及其变化。

四、地方政府人力资本投资的均等化：2004-2009

改革开放以来，我国取得了举世瞩目的经济成就，然而，教育发展的相对滞后严重制约着我国经济和社会的长远发展。近年来，我国政府逐步认识到发展教育事业、投资人力资本的重要意义，逐渐加大了对教育的财政投入力度。从2004年至2009年，我国政府的教育支出有了长足发展。以地级市层级为例，人均教育支出从2004年的245元增长至2009年的842元，增长了3.44倍，教育支出占GDP比重也从2004年的2.43%提高到2009年的3.50%。然而，伴随着教育支出的持续增长，地级市之间的教育支出水平却很不均等，甚至有趋向更大不均等的趋势，这与我国政府提出的基本公共服务均等化的施政目标不尽一致，应成为未来教育和财政政策制定的重要考虑因素。为充分说明地级市教育支出的不均等及其演变，本文从“人均教育支出”和“教育支出占GDP比重”两个维度来衡量教育支出的均等化。

1.人均教育支出的不均等

人均教育支出反映人们实际接受的教育支出水平，该水平可以用货币度量，直接决定着现实生活中人们所享有的教育服务的量和质。因而，确保人均教育支出在各地级市间相对均等的分配是任何国家内部公共财政的基本要求，著名经济学家布坎南就从财政联邦主义出发认为，在同一个联邦体制内，任何两个不论居住在联邦什么地区的人，都应享受到联邦公共部门的同样待遇（Buchanan，1950）。那么，当前我国教育支出的总体分布如何呢？根据表1，从2004年到2009年，全国各地级市人均教育支出的平均水平从245元迅速增长至842元，然而，地级市间人均教育支出的基尼系数并未有明显下降，反而从2004年的0.312增长至2006年的0.337，此后略有下降，但2009年的基尼系数也高达0.327。这表明，我国各地级市之间长期保持着很高水平的人均教育支出不均等配置状况，教育支出作为旨在促进社会公平、调节收入分配的基本公共服务型财政支出，政府应尽量降低其在地域间配置的不均性，而我国地级市间人均教育支出的基尼系数长期保持在0.3以上，这无疑不利于全国的均衡发展。

众所周知，东中西部地区差异是我国社会经济均衡发展的重要挑战，分地区人均教育支出的分布及其不均等性具有重要的现实意义。首先，表1显示，东部地区人均教育支出的平均水平在各年度均最高；中部地区的平均水平最低，约为东部地区的44%-50%；西部地区居中，约为东部地区的58%-70%。比较三大地区人均教育支出的增长情况，西部增长最快，中部次之，东部地区增长最慢。其次，根据表1括弧中的数据，东部地区各地级市间在人均教育支出上最不均等，基尼系数约为0.32-0.36，且并未有下降趋势；其次是西部地区，基尼系数约为0.25-0.29；中部地区最为均等，各年度的基尼系数均保持在0.15左右。这表明，东部地区内部地级市间在人均教育支出上的均等化也是全国教育支出均等化的关键。

最后，为了定量地考察地区差异对人均教育支出不均等的影响，我们基于基尼系数的分组分解（Pyatt分解）方法将基尼系数的来源分为三部分：由组间差异引起的组间部分、由组内个体间差异引起的组内部分和重叠部分。表1的右边部分提供了基尼系数分解的结果：组间部分在所有年份均最高，占到总基尼系数的50%左右；组内部分所占比例最低，约为总基尼系数的20%左右；重叠部分占到约30%。可喜的是，Pyatt分解显示，2007年来组间部分的比重略有下降，而组内和重叠部分则略有上升，这似乎显示2007年来人均教育支出的地区间差距在缩小，这可能源于中部和西部地区近年来加速投资教育事业。

总体上，我们发现，2004-2009年间我国地级市间在人均教育支出上仍然存在不可忽视的不均等，全国地级市间人均教育支出的基尼系数高达0.31-0.34。人均教育支出的不均等在很大程度上表现为地区之间不均等，东部地区拥有远高于中西部地区的人均支出水平，此外，东部内部也长期保持较高水平的人均教育支出不均等。我们比较了地级市间人均教育支出与人均GDP的不均等后发现，人均教育支出的不均等程度仅略低于人均GDP的不均等程度，后者的基尼系数约为0.38-0.40，即人均教育支出推动社会公平和收入再分配的社会功能并未充分发挥。

表1 地级市人均教育支出不均等的分地区分解：2004-2009（Pyatt分解）

2.教育支出占GDP比重的不均等

教育支出占GDP比重体现地方政府教育支出努力程度，反映一个地方政府重视教育相对于其他领域的程度。表2显示，就全国平均水平而言，从2004至2009年，教育支出占GDP的比重从2.43%上升至3.50%，这反映了我国政府对教育投资的日益重视。然而各地级市间差异也非常大，除2007年略有下降外，其它年度教育支出占GDP比重的基尼系数均在0.34以上。

分地区来看教育支出占GDP的比重。首先，根据表2，东部地区地方政府对教育事业的投资比例最低，教育支出占GDP比重仅有1.7%-2.4%；中部地区较东部略高，教育支出占GDP比重约在1.9%-2.9%；西部地区在教育事业上的投资最多，约占GDP的3.3%-5.0%。从教育支出占GDP比重的增长情况来看，中西部地区增长最快，东部地区增长相对缓慢。其次，从三大地区内部地方政府教育支出努力程度的不均等来看，西部地区最不均等，基尼系数始终在0.35-0.38之间，2008年来更是达到了0.38的高峰；东部地区次之，基尼系数约为0.21-0.27，且2007年以来有较大幅度的下降；中部地区则最均等，教育支出占GDP比重的基尼系数在0.20-0.22之间。可以说，西部地区很有必要促进各地级市在教育支出投资比例上逐步趋同。

最后，我们利用基尼系数的分组分解（Pyatt分解）方法将教育支出占GDP比重的总基尼系数分解为组间、组内和重叠三部分。表2的右边部分显示，组间部分所占比例在所有年份均最高，占到总基尼系数的42-51%；组内部分所占比例最低，约为总基尼系数的20%；重叠部分占到30%以上。需要注意的是，组间部分自2004年以来持续上升，而组内和重叠部分则有相当比例的下降。这表明，近年来各地级市对教育事业的重视程度呈现日益严重的地区化态势，与中西部地区迅速提升的教育投资比重相比，东部地区地方政府对教育事业的重视相对不足，这也可能是因为东部地区有较充足的私人教育投资。

五、教育支出不均等的影响因素

为了检验经济发展、财政能力、财政转移支付（对高端政府的财政依赖）、地区差异和时间变化对人均教育支出、教育支出占GDP比重的影响及其稳定性，本文引入了面板回归模型。表3分别报告了两个面板回归模型的结果，可以发现上述因素较好地解释了地级市间人均教育支出、教育支出占GDP比重的差异。

首先来考察人均教育支出的面板数据分析结果，面板数据的随机效应和固定效应模型的总和解释力分别达到82.3%和76.6%，且BP检验和F检验显示，随机效应和固定效应模型均优于混合回归模型（Pooled OLS），而豪斯曼检验（Hausman Test）也显示固定效应模型在数据拟合上优于随机效应模型。为了便于理解和比较，表3同时提供了面板数据回归分析的随机效应和固定效应模型，但下文的分析主要基于固定效应模型。固定效应模型显示：（1）人均GDP与人均教育支出正相关，这显示了经济发展对教育支出的促进作用，与预期一致；（2）财政依赖度衡量地方政府对高端政府财政转移支付的依赖程度，即地方政府接受的财政转移支付越多，其财政依赖度就越高。财政转移支付应该具有均等化地方政府财政支出的功能，但表3显示财政依赖度与人均教育支出的对数没有显著相关，表明财政转移支付在推动教育支出均等化上存在效用失灵；（3）人均财政支出极大地促进了人均教育支出的增长，这体现了财政能力对人均教育支出的决定性影响，财政实力雄厚的地方政府更有能力为公众提供更高水平的教育服务；（4）值得注意的是，反映财政汲取能力的指标——财政收入占GDP比重却显著地反作用于人均教育支出，即地方政府财政汲取能力越强，相应的人均教育支出反而越低，这可能是因为财政汲取多的地方政府通常更为经济落后，因而倾向于将财政投入在非教育领域所致，如投入基础设施建设等领域；（5）我们利用时间虚拟变量检验了人均教育支出随时间推移的增长趋势，固定效应模型显示人均教育支出存在稳定的逐年递增趋势，而且这一趋势不受其他因素的影响，这充分凸显了我国政府对教育事业的日益重视；（6）地区差异的影响与上文发现基本一致，东部显著地高于中西部地区。

表2 地级市教育支出占GDP比重的分地区分解（Pyatt分解）

此外，教育支出占GDP比重的随机效应和固定效应模型的总和解释力也分别达到68.3%和60.6%，显示出较好的拟合水平。BP检验和F检验显示，随机效应和固定效应模型均优于混合回归模型（Pooled OLS），而豪斯曼检验（Hausman Test）也显示固定效应模型在数据拟合上优于随机效应模型。计量模型表明：（1）人均GDP对教育支出占GDP比重有负作用，即富裕地区花费在教育事业上的财政支出比例相对于贫穷地区更低，这可能是因为在现有教育制度下，经济发展水平高的地方，公众可以通过市场机制获取这些教育服务而降低了对教育支出的刚性需求。此外，经济发展水平高的地方财有余力，花费较少的财政份额即可满足公众的基本教育服务需求；（2）财政依赖度显示出对教育支出占GDP比重的显著正向影响，表明财政转移支付有助于促使地方政府将财政支出的更大份额投入在教育事业上。近年来政府财政转移支付更多地定位为基本公共服务提供，而教育支出在专项财政转移支付中占据重要份额。此外，经济落后地区通常接受更高比例的财政转移支付，这些地区受限于财力不得不将转移支付的更多份额花费在需求刚性的教育服务上；（3）人均财政支出表现出对教育支出占GDP比重的正向影响，表明财政能力强的地方政府愿意将更多的财力花费在教育投入上；（4）时间虚拟变量的分析表明，2007年之前并不存在明显的教育支出占GDP比重增长态势，而2007年以来伴随着对教育事业的日益重视，地方政府的教育投入占GDP比重逐年增长；（5）东部和西部地区没有显著差异，而中部地区显著地低于西部地区，表明中部地区地方政府对基本公共服务供给尚不够重视。

六、讨论与总结

本文综合运用多种统计方法定量地描述了近年来我国地方政府教育支出的均等化状况。研究发现，尽管近年来我国政府加速了对教育事业的财政投入以满足公众的基本教育服务需求，2004年至2009年，人均教育支出从245元增长至842元，教育支出占GDP比重也从2.43%提高到3.50%。然而，有限的教育支出在地级市间的分配上却长期呈现不均等态势。

从2004年至2009年，地级市之间在教育支出上存在很大不均等，人均教育支出的基尼系数约在0.31-0.34，教育支出占GDP比重的基尼系数更高达0.32-0.35。首先，人均教育支出的不均等主要是东中西部地区间不均等，东部人均教育支出远高于中西部，但东部内部人均教育支出很不均等；其次，教育支出占GDP比重的不均等也主要反映为地区间不均等，且地区间不均等有强化趋势。中部的教育支出占GDP比重整体低于西部和东部，但西部内部很不均等。这表明，作为基本教育公共服务供给的核心资源，教育支出在具体实施中并没有很好地落实基本公共服务均等化的指导思想。因此，要切实推动地方政府间教育支出的均等化就迫切需要在提高中西部地区的人均教育支出的同时调控东部内部的均衡配置，提高中部的教育支出投入比重并促进西部内部教育支出占GDP比重的均等化。

本文还检验了经济发展、财政能力、财政汲取能力、财政依赖度等对人均教育支出、教育支出占GDP比重的影响。我们发现：人均GDP与人均教育支出正相关，但对教育支出占GDP比重有负作用，这反映了经济发展对教育支出水平的影响；财政依赖度对人均教育支出没有显著影响，但有助于促进教育支出占比的均等化；人均财政支出对人均教育支出和教育支出占比有决定性的正向影响，财政能力强的地方政府更愿意投资教育事业；然而，财政收入占GDP比重显著地反作用于人均教育支出，即地方政府财政汲取能力越强，相应的人均教育支出反而越低。

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