我国成人职业教育培训支撑服务体系存在问题及建设的思考——基于对江苏的调查研究

□马建富 陈春霞 吕莉敏

成人教育是我国教育事业的重要组成部分，大力发展成人教育是提升国民素质、推进经济社会发展的迫切需要，是促进社会公平、建设和谐社会的重要基石，是构建终身教育体系、建设学习型社会的内在要求。随着社会经济结构的调整变化，社会对学历教育以外的成人职业教育培训需求日益旺盛，因此，建立完善、发达的成人职业教育培训支撑服务体系，是关系到成人职业教育培训服务能力和可持续发展的重要问题。

为全面了解成人职业教育培训服务支撑体系现状，探究存在问题和原因，提出建立成人职业教育培训支撑服务体系的意见和建议，笔者一行七人，分别对苏南、苏中和苏北三类不同经济发展地区进行实地考察调查和问卷调查。本次调研共考察了11所职业学校以及成人教育学校和社区教育中心；分别召开了由市、县（市、区）教育局分管领导、职业学校校长、成人教育学校校长、社区教育管理干部、乡镇领导和培训学员等参加的座谈会14个，参与座谈的人数共有117人。与此同时，为了解培训学员对成人职业教育培训发展及其提供的服务满意程度，向成人职业教育培训学员发放问卷330份，收回有效问卷326份；为了解成人职业教育培训主管部门以及培训机构管理者对成人职业教育培训支撑服务体系满意程度及政策建议，向管理部门以及成人职业教育培训机构管理者，共发放问卷90份，其中有效问卷83份。对于问卷调查结果，我们运用SPSS13.0进行统计处理与分析。

一、问题与原因探究

课题组成员在为期十天的考察调研中，深刻感受到了成人职业教育地位日益确立与提升，培训体系逐步建立；成人职业教育培训资源得到积极有效的整合，服务效能得以提升；开始注重以课程、教材为核心要素的内涵建设，突出培训内容的特色和区域适宜性；加强成人职业教育培训的规范化建设，强化督导评估体系的建设。然而，综观各地成人职业教育培训发展情况，其发展却是异常艰难。基于成人职业教育培训服务体系建设的角度，我们将存在问题归纳为以下几个方面：

（一）成人职业教育培训地位难落实，边缘化倾向依然严重

就总体而言，我国成人职业教育培训事业地位依然不高，发展步履维艰。相当一部分地方领导只重视抓经济建设，部分教育行政部门领导往往只重视普通中小学教育，在有些领导心中，成人教育就是养老教育；有些地区成人职业教育培训、社区教育只做表面文章，只是把它当作面子工程、政绩工程或者是所谓的对外交流的“窗口”。凡此种种，都导致了成人职业教育培训事业发展的困难与困惑，这些问题集中表现在以下一些方面。

1.成人职业教育培训编制没有得到真正落实。许多地区成人职业教育培训中心、社区教育中心至今未能解决管理者和教师的独立编制问题，长期依附于普通中小学艰难生存，难以正常开展工作。

2.成人职业教育培训队伍建设亟待加强。据调查，目前，相当多的地区成人职业教育培训教师几乎百分之百来自于中小学，不懂专业；而且，无论是教师或者管理人员，多半是教学水平比较差或者年纪偏大，无法安置的人员。原因是多方面的，如年轻教师不愿意去成人教育学校工作，因为职称解决遥遥无期，发展机会渺茫，“没盼头”。通过对管理者调查问卷数据进行分析发现（见表1），认为师资“非常缺乏”的管理者占总数的14.5%；认为“比较缺乏”的占33.7%，两者累计占到了48.2%；认为“基本满足教学需要”的占32.5%；认为“能满足教学需要”的仅占12.0%；认为“数量够但质量不高”的管理者占7.2%。这也就意味着成人职业教育培训师资队伍的数量与质量建设都亟待加强。

表1 管理者对师资队伍现状的评价

3.成人职业教育培训经费难以满足事业发展的需要。江苏省政府有关文件虽然规定成人教育经费人均1元，但是一方面由于没有财政厅的文件下达，部分地方政府往往不愿执行或执行不力。如连云港市城区下辖的12个乡镇中，不少乡镇社区教育经费未能真正到位，若需要经费时必须临时向政府申请。有的成人教育学校、社区教育中心只能靠动员村居、企业来赞助，有的靠开办棋牌茶室、门面房出租收入来解决办学经费的不足。另一方面，由于各地财力不平衡，再加上领导认识差距巨大，经费问题解决的程度也非常悬殊。如苏中苏北的许多地区至今仍然是吃饭财政，企图有更多的经费投入成人职业教育培训相当困难；再一方面，虽然部分职业技能培训项目是政府买单，但是杯水车薪，培训单位后劲不足。特别是这些国家、省政府的免费培训补助资金又多在社保、劳动部门手中，成人职业学校、社区教育中心无权使用和支配，他们仅靠教育局下拨的一点办公费，艰难度日，远远不能满足各类培训开展的经费所需。与此同时，受训者个体作为职业教育培训的受益主体，由于接受职业教育培训的积极性本来就不高，更由于其自身对培训经费承担能力有限，造成了成人职业学校基础设施和经费投入不足，自然就影响其服务能力的提高。由对管理者问卷调查结果也可清晰地看出，成人职业学校经费投入的现状令人担忧（见表2）。

表2 管理者对基础设施和经费投入现状的评价

4.成人教育、社区教育中心法人地位没有落实。目前，社区教育中心具有独立法人地位的不多。南通等几个地区基本解决了社区教育中心独立法人地位问题，在南通的120个成教中心、社区教育中心中64所学校有独立法人地位，其它则是挂靠在中小学。

（二）制度配置不到位，政策缺乏创新

1.既有政策强制性不够，执行力不强。应该说，各地各级政府已经制定了许多有关成人职业教育培训的政策，但是，其中的一些政策并没有真正得到落实，或者是落实不到位。如，“先培训，后就业”以及职业资格证书制度等长期得不到落实。究其原因，一方面是因为缺乏对地方政府有效的考核、监管机制，或者是考核力度不够；另一方面是因为制度的强制性不够，导致企业执行制度大打折扣。如，一些经济不发达地区的中小企业、民营企业对职业培训并不太欢迎，这种状况除了与这些中小企业产业结构处于低端，工艺简单，不愿支付培训成本，担心影响企业生产，担心员工经过培训后，技能等级提升了，待遇可能要做相应提高，更担心员工“跳槽”或者对老板“炒鱿鱼”等有关外，根本的原因还是因为政策的强制性不够，执行措施不到位。

基于同样的原因，导致了农民缺乏自觉接受教育培训的内在动力。一方面，产业结构的调整与升级需要高素质的人才，另一方面现存人力资源素质不高，亟待开发，根据对学员的问卷调查（见表3），目前，无等级工占31%，初级工占22.7%，中级工占31.9%，高级工占7.7%，技师占6.4%，而高级技师却只占0.3%。由此可见，各技术等级的劳动者在劳动力市场上都处于供不应求的状况，技师和高级技师严重短缺。可见，在岗职工培训、继续教育和知识更新培训已经成为成人职业教育培训新的发展空间。但与此同时，各地普遍反映企业职工和农民参加培训的积极性不高，往往要“三请四邀”，甚至还得“倒贴钱”请君参加培训；不仅不要交学费，还得给参与培训的学员一些诸如毛巾、肥皂、茶杯之类的物质鼓励，或者请他们吃饭。中小企业职工没有参加培训的积极性，更多的原因是没有形成职业技能等级与员工待遇挂钩的机制，而且，职工还只能利用业余时间参加培训，以免影响企业生产。从表4中看到：参与“政府提供的免费培训”的学员占总数的46.6%，接近二分之一；参与“企业统一组织的培训”的占22.4%；而“自费到培训机构培训”的占29.1%；参与“网络授课或函授”的占0.6%；而“工友自发组织的技术交流”有4人，仅占总数的1.2%。不难看出，自费参加培训机构培训或自发组织技术交流的学员所占的比例远远小于参与政府提供的免费培训的学员所占的比例（69.0%），而这两种培训往往具有“免费”或“强制性”特点。这组数字，一方面反映成人相对缺乏自觉接受教育培训的意愿和内在动力，另一方面，说明要调动成人参加职业培训的积极性，恰恰需要政府提供更多的、符合成人需要的培训项目，同时，需要有一些强制性的促进成人参加培训和企业鼓励员工参加培训的措施与制度。

表3 各等级职业技能工的比例

表4 学员参与各种教育培训类型的情况

县乡两级政府对成人职业教育培训不重视，与对其政绩考核的指标体系中，有关社区教育发展、成人职业教育培训工作所占分比太小有关。

2.政策缺位，无据可依。如关于培训经费，可谓问题多多，漏洞不少。据反映，苏南某市2011年有1000万元培训经费没有用完，其中的重要原因就是一方面培训经费被劳动局控制着，另一方面愿意参加培训的人数减少。更为严重的问题是，一些不法培训机构通过编造培训人数等手段，恶意套取培训经费。有的地区甚至出现了社会民办培训机构拿着老百姓身份证的复印件去劳动部门套取培训费的现象。有的地区为了防止培训经费流失，把培训经费直接打到农民“农田补贴卡”上，但一些农民拿到钱以后，就不再参加培训了；而如果把钱打到有关培训机构，尤其是社会培训机构账上以后，培训质量又难以保证，而且可能出现不培训就“套钱”的行为。如此种种，都与缺乏行之有效的政策及制度管控有关。

3.政策过时，缺乏适应性。如，根据2001年江苏省有关部门联合下发的《关于明确乡镇成人教育机构和编制问题的通知》的规定：“按照事业单位机构编制分级管理的原则，各市可根据乡镇人口和乡镇成人教育机构承担的任务，按5万人口以上的乡（镇），每乡（镇）3 人；5 万（含 5 万）人口以下的乡（镇），每乡（镇）2人的标准核定其人员编制，其人员编制数计入农村中小学教职工编制总数”。时至今日，该文件已经严重不符合农村实际，难以适应成人教育发展的实际要求。因为乡镇一级行政区域调整以后，各乡镇人口规模相差巨大，有些乡镇人口规模快速膨胀，达到了20多万、30多万。如，姜堰市兴泰镇、溱潼镇都是小镇，分别只有2.5万和3.65万人口，而东台市城关镇，总人口达24万多人。

4.政策的原则性过强，缺乏灵活性。一方面是有些配套政策不到位，另一方面是许多文件原则性规定太多、太强，缺乏进一步细化，难以操作。如虽然《江苏省政府关于大力发展职业教育的决定》（苏政发〔2006〕26号）文件规定了成人教育经费的筹措渠道，但地方财政部门只认省财政厅的文件，所以有些费用难以真正落实到位。再如，从2011年起，成人教育学校教师职称与职业学校教师一起评审，初步改变了原来与中小学一起评审处于明显劣势的状态，应该说这是不小的进步，但是仍然存在问题，主要是不利于吸引有学历的年轻教师加入到成人职业教育培训队伍中来，那么，能否在职业教育职称系列中分列出成人职业教育培训职称系列呢？

再就学校举办成人职业教育培训的积极性受到抑制来看，同样与政策缺乏灵活性有关。如，现在职业学校、成人教育学校都是实施财政收支两条线管理和绩效工资，这既有积极意义，同时又带来了负面影响：一是作为成人职业学校来说，是多办班多开支，但多办班多支出部分的经费无法解决，因而影响学校办班的积极性；二是作为教师来说，多工作不多报酬，即使在节假日也是如此，这自然影响教师上课积极性。因此，在财政管理和绩效工资实施等方面，政府应该一方面应该兴利除弊，尽快完善现行的绩效工资制度，另一方面，要充分考虑成人教育学校等与普通中小学的区别，体现政策的灵活性。

（三）培训机构自身能力建设亟待加强，职业培训有效供给不足

1.职业培训机构对社会需求的支撑力不足，服务能力有限。集中表现为职业培训机构未能满足各类人群多样化的职业培训需求，尤其是不能满足两类人群，即新生代农民工和留守农民的职业培训需求。

首先，缺乏面向新生代农民工的职业培训。新生代农民工受教育程度高，职业期望值高，物质和精神享受要求高，工作耐受力低。“新生代农民工”如何在现有的制度藩篱之下生存，已经是一个无法回避的实际问题，与此同时，我们的职业教育与培训，对这部分特殊人群却没有引起应有的关注，对新生代农民工的心理特点、职业需求、职业生涯规划等不了解，也没有主动去了解，更没有能够根据他们的特点及需求提供相应的职业教育与培训，致使他们没有能够掌握与他们的职业意向吻合的职业技能，也难以实现他们的“城市梦”。从表5中可以看出，在参加培训的学员中，90后，即年龄23周岁以下的新生代农民工占总数的5.8%；80后即23-32周岁的新生代农民工占25.8%，说明参与教育培训的新生代农民工所占比例不高。在座谈会上，几乎都反映没有开设过专门面向新生代农民工的职业培训。

表5 参与教育培训的学员的年龄阶段统计

其次，缺乏对留守农民培训应有的重视。农村有文化有技术的已经陆续进城，实现了劳动力的转移或者成为了新市民，留下的农民有两个典型特点：一是在留守农民中，以妇女、老人为主，呈现老年化、幼年化和女性化的特点；二是他们文化基础差，工作繁忙，生活压力也大，教育需求不足，缺乏参加培训学习的动力。

2.职业培训主动应对、适应市场的能力薄弱。产业结构调整和优化升级是我国经济发展的主要趋势，其对从业人员的素质，对职业技能培训不断提出新的培训要求，但目前各类培训机构主动适应的能力不强。如，培训项目的设计、师资水平、课程开发与教材建设等方面的能力明显不足，制约着培训项目的开发与质量的提高，有些企业急需的培训项目无法开展。

3.培训专业设置及教学内容设计与生产实际结合不够紧密，脱离学员需要。部分职业培训机构设置的专业存在明显的趋同现象，没有体现“市场驱动”和“就业导向”；有的专业过窄过细，缺少理、工、农、文、管的综合，课程结构彼此重复或割裂，无法适应产业化、产业结构调整发展的需要；培训师资中“双师型”比例偏低，大多数教师对农科教结合、校企及行业、产业结构调整、产业化发展等方面的认识只是停留在理论层面上，无法实现从知识到生产力的转化。同时，相当多的职业培训内容忽视了新农村建设在精神和政治层面上的要求，无法为新农村建设提供强大的精神动力和思想保证。为了了解培训教学内容的实际效果，我们在问卷中专门设计了相关问题，统计结果如表6所示：认为教学内容很有用的仅占学员总数的17.2%；认为部分有用的占60.4%，而认为教学内容没用的竟占总数的22.4%。因此，教育培训的内容与生产实际、学员需要的结合度依然有待增强。

表6 学员对教学内容的评价

（四）课程教材建设缺乏有效的组织与管理，质量提升成当务之急

相当一部分成人职业教育培训机构，已经开始注意加强成人职业教育培训课程与教材的建设与研究，但就总体而言，课程教材建设滞后于成人职业教育培训事业发展的需要，成为了影响培训质量的主要因素。存在问题主要表现为，一是课程开设具有随意性，不能很好地按照培训目标或职业培训标准开设课程，其中的重要原因是师资缺乏和培训设施不足；二是教材选用缺乏适宜性，乡土教材、校本教材寥寥无几，缺乏审定，质量不够；三是对成人职业教育培训的课程开发和教材建设缺乏研究。有关教育部门没有能够积极组织成人职业教育培训教材的编写工作，培训机构缺乏与企业或者行业协会的合作开发。从前表可以看出，由“培训机构自主开发与实施”以及“培训机构设计与开发，企业或行业认定”的分别占53%和42.2%，合计频数百分比95.2，而由“培训机构与行业协会共同开发”的只占36.1%。由前表2可以看出有部分课程还没有教材，占19.3%。

（五）成人教育发展的不平衡性未有根本改观

这种不平衡性既表现为人们认识上的差距，又更多地反映为各地各级政府对成人职业教育重视、支持的程度悬殊。就成人教育经费落实情况而言，差距极大，苏州、无锡、常州在人均1元左右，苏州昆山甚至达到人均3元；而有些地方人均成人教育经费仅有0.25元，个别地区连续多年成人教育经费为0。有的地方成人教育经费虽然收缴了，但真正用于成人教育发展的少之又少。为了更全面的了解苏南、苏中、苏北成人职业教育培训支撑服务体系中众多因素的不平衡性，我们就管理者问卷中对“各地区成人职业教育培训对各年龄层次需要的满足情况的差异性”进行了比较分析（见表7）。

表7 各地区成人职业教育培训对各年龄层次需要的满足情况

从表中我们看出，苏南地区完全能满足的占25%，基本满足的占75%，0%的不满足；苏中地区16.1%完全能满足，67.7%的基本满足，不满足的占16.1%；苏北地区，完全满足的0%，基本能满足的占90%，不满足的占10%。由此可见，成人职业教育培训的确存在不平衡性，除此以外，师资、课程、基础设施、培训方式等支撑因素都存在显著的不平衡性。

（六）培训效果有待提高，职业培训市场亟待规范

目前政府各部门组织开展了名目繁多的培训项目，培训机构尤其是社会培训机构也自发组织了各种各样培训。应该肯定的是政府组织这些培训的出发点是好的，有的也确实做到了普惠于民。但是，国家、省政府层面组织开展的一些培训项目或者培训工程其培训效果、效益不尽如人意，许多钱打了水漂。原因多种多样，如，“学员没有积极性”（66.3%）、“师资缺乏”（63.9%）、“教学设施不到位”（44.6%）（见表8）。除此以外，与培训项目相应的政策不配套，不到位，实施培训的方式与手段不佳；搞政绩工程，没有制度约束，实效性差；培训项目不符合农民需要；理论培训多，操作性培训少等等密切相关。

表8 导致培训效果不佳的原因

另外，缺乏对职业培训的规范。一是没有建立职业培训的准入制度，鱼龙混杂，一些不具备资质的培训机构进入了培训市场，尤其是部分以营利为目的的社会培训机构其培训质量十分堪忧。二是缺乏对社会培训机构发展的规范以及促进其发展的措施。目前，我国只是在《民办教育促进法》中有相关规定，在准入标准、办学管理、质量监管等方面没有相应的规章。在问卷中，我们就各地区是否有专门针对职业培训机构的市场准入制度或文件进行了调查，结果如表9所示：有市场准入制度的占54.2%，没有的占45.8%，由此可见，依然有接近一半的地区对培训机构没有市场准入制度或文件规定，职业培训的规范性有待提高。

表9 各地职业培训机构市场准入制度的情况

二、制度配置与政策创新建议

（一）强化政府行为，突出对地方政府发展成人教育工作的考核

1.要建立县（市）、乡成人职业教育培训工作指导委员会。为推动成人职业教育培训工作的顺利、有效开展，提高服务效能，有必要建立一个在政府领导下的县（市）成人职业教育培训或社区教育工作指导委员会，统领全县成人教育工作。委员会要将人社局、劳动局、教育局、农林局、县委党校、妇联、残联、老年大学等涉及到成人教育的部门吸纳为县级成人教育或社区教育工作指导委员会成员单位，明确各自职责。各乡镇应建立具有相应职能的成人职业教育培训或社区教育工作领导小组，具体指导和管理各乡镇的成人教育工作。在镇成人教育或社区教育工作小组的统一领导下，实行行政资源整合，优势互补，各司其职，激活联合办学的运行体制与机制。

2.要加强对县（市）、乡领导成人职业教育培训工作的考核。制约成人职业教育培训工作开展的关键还是县、乡两级政府及其领导。为推进成人职业教育培训工作更好地开展，应将成人职业教育培训、社区教育工作发展情况纳入对县、乡两级领导工作业绩的考核指标之中，并加大考核分值的比重。唯有如此，才能够将现有的发展成人职业教育培训和社区教育的政策真正落实到位，才能从根本上扭转部分县、乡领导只重视抓经济建设，搞政绩工程、面子工程，只重视普通教育，对成人教育根本不重视的状况。

3.要实行地方政府发展成人职业教育培训发展的年报制度。各地应将职业教育、成人教育、社区教育发展情况接受同级人大和上级政府年度考核检查制度化，每年由地方政府对职业教育、成人教育、社区教育发展状况向社会发布公告，接受社会监督。

（二）以体制机制改革为突破口，加强成人职业教育培训制度与政策的创新

1.健全管理体制，建立有效的镇级社区教育运行机制。要促进成人职业教育培训有效运行，完成成人教育向社区教育的转型，那么，必须解决目前普遍存在的乡镇一级“教出多门”，成教资源浪费、效益低下的问题。一方面，要突出政府主导和教育部门统筹规划、综合协调的职能，在此基础上，形成齐抓共管的局面，形成综合管理合力。另一方面，必须建立镇社区教育的运行机制，有效整合各种成教资源，发挥规模效益。如东县的做法可以为我们提供一种参考。

2.明确政府责任，逐步建立多元化经费投入机制。第一，应明确政府在成人职业教育培训中的主体性与主导性地位。成人职业教育培训、社区教育具有全民性、公益性的特点，是针对本社区所有成员进行的以职业教育培训为核心的教育，属于公共事业，在新农村建设背景下这种特点更为明显。发展成人职业教育培训需要一定的场地、设备和工作人员等基本条件，经费主要来自于社区经济本身。这就要求农村社区作为一个共同体必须有集体收入作为基础，但是，农村社区原有集体经济被削弱了，而且，经济不发达地区的农村社区经济基础薄弱，无力提供充足的成人职业教育培训经费，然而，缺少了“社区公共财政”的支持，社区教育就失去了发展的基础；与此同时，我们应该看到，政府是成人职业教育培训的主要受益者，理应成为最大的经费投入者，因此，政府对于发展成人教育具有不可推卸的责任。加大政府对成人职业教育培训的财政投入力度，设立专门的财政预算资金，加大专项转移支付力度，是农村成人教育经费来源的主要保障。除此之外，政府通过间接拨款、发放补贴、优惠贷款、减税免税等方式，充分激发社会团体组织和个人积极投入农民教育的积极性，建立健全多元化成人教育经费投入机制，是今后农村成人教育经费筹措的主要途径。

第二，要分类确立成人教育经费。即在遵循省有关成人教育经费收缴办法的前提下，根据各地人均国民生产总值的情况，有区别地确定成人教育的收费标准。建议在城镇人均纯收入25000元以下，农民人均纯收入10000元以下的地区，按人均0.5元收取；在城镇人均纯收入25000—29999元，农民人均纯收入10000—14999元以上的地区，按人均1.0元收取；在城镇人均纯收入30000元以上 （含30000元），农民人均纯收入15000元以上 （含15000元）的地区按人均1.5元收取。在经济发达地区，收费标准实行保底不封顶的政策，即允许并鼓励这些地区，根据成人教育事业发展的需要上浮成人教育收费标准。

第三，建立成人职业教育培训经费补偿机制。建议省财政厅出台文件，明确省财政和地方财政应承担的成人职业教育培训经费份额，尤其是省财政要加大对地方成人职业教育培训补助资金的力度。

第四，要加强上级对地方政府的监管力度，确保经费及时、足额到位。确保市级专项经费落实到位；协调督促市技能培训获证奖补专项资金足额到位；协调相关部门，使镇级财政成人教育三项专项经费的划拨做到“三明确”，即，明确划拨项目（公用经费、校舍维修经费、教师培训经费），明确划拨单位（成人教育学校），明确划拨标准，以使上述三项经费顺利落实到位。继续以考评作为重要手段，防止挤占挪用成教经费现象的发生。

第五，要争取农村劳动力转移培训经费归口到教育部门管理。要改变目前存在的农村劳动力转移培训任务和职责落实在教育部门，但经费却在劳动部门的状况，确保农村劳动力转移培训费专款专用，真正让农民和农民子弟、让负责培训的教育部门发挥作用并从中受益。

3.健全法规与制度体系，建立成人职业教育培训发展的推进机制。（1）要尽快制定《成人职业教育培训发展促进法》。基于成人职业教育培训发展的需要，以及其发展的不利状况，基于国内外成功的成人职业教育培训经验，我们认为应该尽快建立国家、政府层面的《成人职业教育培训发展促进法》和地方性的《成人职业教育培训发展条例》，以及其他诸如 《企业职工培训法》、《农村成人职业教育培训发展法》、《经济不发达地区成人职业教育培训促进法》、《面向弱势群体的职业教育培训法》等具有区域性、局域性的有利于成人职业教育培训事业发展的法规与条例。这些是促进我国成人职业教育培训事业发展的总纲领，是保证成人职业教育培训发展的根本，国家应该尽快制定相关法规。在国家相关法规未出台之前，各地政府可以结合本地经济社会发展需要与特点，制定地方性的成人职业教育培训发展促进条例或者国家成人职业教育培训发展的实施细则。

（2）要全面推进、严格实行就业准入制度和职业资格证书制度，调动成人、企业参与职业教育培训的积极性。首先，要研究如何激发成人参与职业培训的积极性。农民个体作为受教育主体地位的丧失是农村成人教育发展的主要障碍。为此，在农村成人教育发展过程中，要充分向农民学习者“赋权”，尊重农民个体自主选择教育的权利和平等交流与对话的权利。“赋权”一方面体现为使农民成人教育的办学主体以“参与者”的身份深切体验与感受受教育群体的文化环境，激发农民的学习热情与实践体验；另一方面，积极引导农民发挥主体能动性，使农民积极参与到全程教育培训过程之中。与此同时，要使农民或者职工认识到接受培训是自己的一项权利，认识到参加职业培训有利于促进个体以及职业发展，从而逐步变成其自觉的行为与习惯。

调动成人参加职业培训积极性的措施主要包括：一是要建立强制培训制度。如，靖江规定：凡是认定为失业人员的，如要领取失业保险金，必须经过培训才予以发放；凡是要得到财政部门创业经费的资助，必须经过相应培训合格；二是要提供有效培训菜单，真正满足成人学习的需要，从根本上解决成人参加职业培训的积极性问题；三是要为农民提供信息；四是要根据成人参加职业培训的特点，灵活安排培训时间，以解决成人学习的后顾之忧；五是要将职业技能培训与待遇挂钩，使受训者感受到学与不学有区别，学好学坏不一样。这是解决成人参与职业培训积极性的一个根本问题。

其次，要采取措施，调动企业参与成人职业教育培训的积极性。职业资格证书制度、就业准入制度在我国的《劳动法》中早有规定，但现在有多少单位能够遵守，这就造成了有证与无证、培训与不培训无所谓的现象。为此，从政府层面来看，对企业职业技能培训要全面抓：一是抓规范与管理。要强化对企业的管理，建立持证上岗制度，对所有企业职工实行强制的先培训，后就业、后上岗制度；同时，政府应该强制规定企业必须与有资质的培训机构挂钩，建立常态化的、制度化的培训机制；应积极组织制定行业标准，促进企业参与培训；二是要保障职工的职业教育培训权利。一方面要强制和鼓励企业建立职工带薪休假制度，另一方面要采取措施，解决输入人口的职业教育培训，确保外来务工人员的职业教育培训权利；三是抓激励与引导。要从税收、补贴、奖励等方面鼓励企业开展职业技能培训，鼓励企业将职工的继续教育制度化，促进企业积极开展职业培训，并与员工待遇挂钩。

（3）建立帮扶制度，促进各地成人职业教育培训均衡发展。为使城乡成人职业教育培训均衡发展，有必要建立区域兄弟学校之间的横向帮扶以及城乡职业教育培训的纵向支持制度，以充分发挥先进学校、城市学校的辐射、引领作用，带动薄弱学校和农村成人职业教育培训快速发展，均衡、协调发展。具体措施可以是建立“配对帮扶制度”——即每所条件较好的职业学校必须与2-3所以上成人教育学校合作办学。凡结对的成人教育学校，其办学过程中缺少的专业师资及仪器设备由相关职业学校负责解决；职业学校也应为成人教育学校学员的生产见习、实习创造条件。

（4）考核评价制度。这就是对成人职业教育培训、社区教育工作采取年初制定工作目标，年中检查进度、监控过程，年末现场考核评估、总结表彰的目标考核激励制度。在这个考核评价制度中，将过程监控和终端考评相结合，实施以奖代罚；对于一些比较重大的创建评估交由第三方——社会教育专家指导委员会来组织实施。

（三）全面整合成人职业教育培训资源，建立行之有效的资源共享机制

要实行多层次的成人职业教育培训资源的整合，包括三个层次：

第一层次，乡镇层面各类成人职业教育培训机构的整合。就是将原来分属于教育、劳动、人社、妇联、共青团、计生办等的各类培训功能和任务，全部整合到乡镇成人职业教育培训中心或者社区教育中心，使之成为乡镇人力资源开发与培训中心，成为农村社区教育基地、农村劳动力转移培训基地、农科教结合基地。

第二层次，县、乡层面成人职业教育培训资源的整合。成人教育学校、社区教育中心、职业学校在成人职业教育培训的内容和范围上具有相当多的交叉，其共同目的是为提高劳动者素质，为发展经济和提高民生质量服务，因此，完全可以将各自独立进行的成人职业教育培训与职业学校进行适度整合，实行一个阵地，两块牌子，统筹规划，分工协作，成教、社教利用职教师资，职教利用成教、社教阵地，如此，不仅教学经费和教学资源得到了充分利用，而且能更好地为社会服务。

第三层次，国家、省层面下达的各类成人职业教育培训项目的整合。省政府应该对农村劳动力转移培训等各类培训实行扎口管理。如此，既有利于把有限的资源使用在刀刃上，避免资源分散，又有利于调动具体实施培训工作的部门的积极性，避免掌握培训经费的劳动部门等不搞培训，或者无力胜任培训，而真正进行培训工作的教育部门有责无钱搞培训的现象，还有利于防止国家培训经费被挪用、套取等违规和违法现象的发生，实现政府惠民培训工程的初衷和目标。

（四）必须加强成人职业教育培训中心队伍建设

1.科学地分段确立成人教育编制。在省管理层面，应该根据成人职业教育发展的新特点、新趋势、新需要，调整成人职业教育编制，一方面应坚持独立性原则，给予乡镇成人职业教育学校独立的专职编制，另一方面应坚持动态性原则，视不同情况，给予满足事业发展需要的编制。建议按5万人以下的乡镇配备3-4个编制；5万人以上的乡镇按每增加5万人口增加2个编制的标准，核定成人教育学校专职教师编制，或者按照人口总数的万分之一配备。

2.建立县（市）级专业师资人才库。目前，各地成人职业教育培训学校或社区教育中心几乎都建立了一支以兼职教师和志愿者队伍为主的师资队伍。为满足成人职业教育培训发展对师资的需求，需要建设好两支队伍：一是科学组建县级专业师资库。要将专业师资库的师资纳入事业单位的公开招考计划中；由此组建的专业师资库中的所有教师，应根据教学需要在全县范围内流动，使教师资源得到充分利用；二是必须科学组建和管理兼职教师队伍，充分发挥其作用。目前，各乡镇成人教育学校都组建了一支比较庞大的兼职教师队伍，其中的许多教师都是地方上的高级人才或能工巧匠等。他们中的许多人是抱着奉献余热，或者满足精神追求的心态进入这支队伍的，因此，一方面要充分保护他们的热情和积极性，另一方面要科学使用好这些宝贵的人力资源。

3.建立“教师流动服务制度”。这是指充分利用职业学校（社区学院）教师资源，为成人教育学校的发展提供必需的师资，既锻炼职业学校年轻教师，解决职业学校教师富裕、闲置的状态，同时，解决成人教育学校专业师资不足的矛盾。具体措施包括：

（1）“新教师支教制度”——每个通过事业单位招考录用的职业学校新教师必须到成人教育学校任教2年以上方可返城任教或返回职业学校任教。

（2）“轮岗制度”——由职业学校与成人教育学校组成的职业教育集团，其教师都必须有在成人教育学校教学轮岗的经历。

（3）“流动服务制度”——社区学院教师在县域范围内的成人教育学校流动服务。

（4）“职称晋升支教制度”——每位城市职业学校教师，尤其是专业教师（含实习指导教师）晋升高级职称前，必须到农村职业学校或成人教育学校任教1年以上，方具备晋升高级职称的资格。

与此同时，应建立激励机制，鼓励职业学校教师到成人教育学校任教，这些措施包括：给予到乡镇成人教育学校工作的教师生活补贴、交通费补贴；职称评审具有优先权；对于在成人教育学校任教考核优秀的教师，在3-5年后，允许其选择返城任教或者给予其更多的在职业学校和成人教育学校内部的任教单位选择权。

4.创造性地组建大学生志愿者队伍。从发展来看，大学生应该能够成为成人教育学校的重要力量。大学生充满激情，他们所学专业涵盖面广，每个大学生在校期间都有参加社会实践的要求，他们中的许多人在校期间就是社会志愿者的积极分子，因此，各地可以以县或者乡镇为单位，主动与有关高校学工、团委等部门取得联系，欢迎大学生寒暑假期间返乡参加社区教育活动。这项工作组织得好，可谓是两全其美的大好事。

5.建立定期培训制度，提升成人教育学校管理者以及师资的素质。为满足成人教育学校师资和管理者提升素质的需要，应逐步建立成人教育学校师资继续教育制度，并将此作为教师的一项基本权利，为此，省、市两级教育部门应该组织一些成人教育学校、社区教育中心管理干部以及专业师资培训班；规定成教师资只需要在成人教育工作岗位上工作满2年，就可以享受一个月的带薪休假培训；要与职业学校专业教师暑期出国培训、省内高校集中培训一样，对成人职业教育培训机构的负责人和专职教师进行培训，不断提高师资的综合素质。

6.智慧地克服实施绩效工资的负面效应。各地普遍实行了绩效工资，实施过程中的负面效应逐渐暴露。成人教育是非义务教育，具有自身的许多特点，如普通中小学教师暑期休息，但这时恰恰是成人教育最忙的时候，教师经常加班加点，但绩效工资并未体现这一特殊性。因此，国家、政府有关部门，应根据成人教育的特点，完善绩效工资制度，既体现绩效工资实行的优越性，又体现多劳多得的分配原则，并从根本上保护学校办学和教师教学的积极性。

（五）加快实施“惠民教育”工程，积极启动“现代农民教育培训工程”

要按照国家、省委省政府关于推进农村改革发展的指导思想和目标任务，大力实施农村人才工程和现代农民教育工程，把农村劳动力转移培训、农业实用技术培训、农民创业培训、“两后”毕业生培训、退役士兵培训及实施中青年农民学历技能双提升计划作为工作重点。当前，要根据“三农”发展和社会主义新农村建设的需要适时开展有利于加强农民人力资源能力建设的 “现代农民教育培训工程”：包括全面实施“新生代农民工教育培训工程”、“留守农民培训工程”、“星火科技人才培养工程”、“农村创业人才培养工程”、“农村干部培训工程”、“农民大学生培养工程”、“新农民学历—技能双提升工程”。特别是要根据“留守农民”的特点，开展形式多样的培训。成教工作者要深入农村开展调查，了解留守农民的心声，听取他们的意见，根据他们不同的文化层次、不同的接受能力、不一样的个性化教育的需求，开展贴近时代、贴近生活、形式多样、内容丰富的实用技术培训，让想学习的人有地方去学习，让有不同个性知识要求的人得到满足，让有能力的人能够得到更大的提高。

（六）强化课程和教材建设的组织与领导，突出乡土特性

应该建立以县成人教育和职业教育研究室（教研室）为主体的课程和教材建设领导小组，具体负责成人职业教育培训课程和教材的建设工作，主要工作包括：负责课程和教材建设规划的制定与落实；对各乡镇成人教育学校课程和教材建设给予业务指导；组织专家进行课程和教材的开发与审定，组织力量，根据区域特点进行特色课程和乡土教材的编写与审定，保证科学性；与教育局有关部门共同制定有关政策，保障课程和教材建设经费的正常投入与使用，等等。

要整合、优化县域范围内的教育资源，调动各方积极性，共同开发特色课程与乡土教材。特别是要发挥地方专家、技术能手、骨干专业教师、专业农民，编写符合农村实际、通俗易懂、技术先进、具有地方特色的培训教材和讲义。

课程和教材开发应结合社区居民的学习需求和社区发展的实际状况，服务和服从于提升社区居民素质、生活质量及社区发展的目标；课程内容要贴近时代，贴近社区，体现差异性和特色性；要坚持以自主开发为主的原则，实行课程创编、课程改编、课程整合、课程补充、课程拓展等多形式的开发。