“枫桥经验”转型与社会权力构建——以绍兴仲裁服务社会管理创新为例

□ 秦 甫 汤雪明

“枫桥经验”产生于上世纪60年代初，一直以来是全国政法战线维护社会稳定的一面旗帜。在实践中，“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”和 “以人为本，依靠群众；抓早抓小，就地化解；维护稳定，建设小康”的枫桥新经验。“枫桥经验”已成为新时期专门工作与群众路线相结合的典范。

“枫桥经验”的重要内容是“化解矛盾，维护稳定”。在枫桥，最典型的维稳力量就是调解队伍，基本做到了“哪里有矛盾，哪里就有调解组织，哪里有纠纷，哪里就有调解员”。其实，在纠纷解决领域，有一种更古老和悠久的制度，就是仲裁，民间俗称“做娘舅”，“仲”是居中的意思，“裁”就是衡量、裁判的意思，有纠纷了请娘舅来解决，

在我国民间有根深蒂固的传统，延续上千年，足见其生命力之长久。根据《现代汉语词典》的解释，“仲裁”就是争执双方同意第三者对争执事项作出决定。①中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（修订本），北京：商务印书馆，1996年版，第1663页。因此，仲裁又称“公断”。法律意义上的仲裁起源于古希腊和古罗马时代，著名的古罗马《十二铜表法》中就有多处关于仲裁的记载。②周枏：《罗马法原论》，北京：商务印书馆，1996年版，第937页。14、15世纪，仲裁在英国、瑞典等欧洲国家成为了解决纠纷的合法途径，并逐步上升为解决国内和国际民商事纠纷的主要法律制度，迄今，仲裁是世界500强企业和主要市场经济国家市场主体首选的民商事争议解决方式，对维护国际经济秩序和社会稳定具有重要作用。我国与国际接轨的仲裁制度始于上世纪90年代中期，《中华人民共和国仲裁法》于1995年9月1日起施行，新的仲裁制度确立了尊重当事人意思自治，根据事实、符合法律规定，公平合理地解决纠纷，独立公正仲裁，一裁终局等原则。仲裁在我国已经有了长足的发展，据国务院法制办统计，全国仲裁机构受理案件的数量和标的总额保持连续17年增长，2012年全国仲裁机构已达219个，共受理案件96378件，标的总额1315亿元。仲裁在多元纠纷解决体系中能够独树一帜，依靠的是党委、政府的正确领导，人民法院以及社会各界的大力支持，同时，与仲裁符合纠纷解决的内在规律是分不开的，与社会和法律赋予了其相对独立的仲裁权力是分不开的。可以说，仲裁的成功与国家对社会权力的运用是密不可分的。在实践中，如果50岁的“枫桥经验”能与仲裁的一些理念和做法结合起来，则将更加契合社会管理的内在特性与规律，仲裁如果能自觉运用“枫桥经验”解决纠纷，则将更具本土化和中国特色。

一、“枫桥经验”与仲裁纠纷解决机制的价值追求

（一）“枫桥经验”与仲裁的共性

从某种意义上讲，仲裁是在民间纠纷解决的实践中自发发展起来的，和现代“枫桥经验”在价值取向上具有趋同性。主要表现在：

1.“枫桥经验”中“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的核心理念与仲裁“由市场经济的专家，用市场经济的办法，解决市场经济的纠纷”是相近的。两者都强调纠纷的内部消化，尽量控制在最小范围内，使纠纷的负面影响减少到最小程度。

2.“枫桥经验”中带有一定的民主、自治成分与仲裁尊重意思自治的原则也是一致的。有学者认为，对于中国特色的公民社会的探索，“枫桥经验”已经率先作了探索，其通过党政引导，有效培育了民间自治力量，达到了政府管理与社会自治的良性互动。这样的治理一定程度上带有民主、自治的成分。仲裁是以当事人的合意为基础的，在纠纷解决过程中，仲裁员和当事人地位是平等的，在程序设计上，当事人有更多的自主权，相比诉讼更能彰显当事人的意思自治。

3.“枫桥经验”坚持走群众路线与仲裁的“民间性”又如出一辙。“枫桥经验”的成功之处在于坚持群众路线，充分调动了群众的积极性和参与的热情，形成全社会的合力来维护社会稳定。仲裁亦是如此，其纠纷解决模式就是借助民间自治机制，通过一定的程序，赋予裁决具有强制力，转化为社会和国家的意志。

4.“枫桥经验”纳入了民事调解的经验，有各种调解组织的设置，重在矛盾化解，与仲裁贯穿始终的调解工作及一裁终局的纠纷解决模式具有一定的契合性。从目前枫桥全镇59个治保委、59个调解委、391名人民调解员、1个老杨调解中心（有4名专职人民调解员）可以看出，“枫桥经验”的工作重心重在调解。而仲裁解决纠纷强调的也是“能调则调”，这样的纠纷解决方式符合中国社会“和为贵”的传统心理，也符合和谐社会的要求。

5.“枫桥经验”是一套党和政府整合各种社会力量作出反应、促使民众以合理合法的方式解决矛盾的协同机制，而仲裁是有国家强制力作保证，有一套严格程序设计和可系统运作的纠纷解决模式。从这个层面上分析，“枫桥经验”与仲裁都有国家强制力作保证，解决纠纷，维护稳定，以社会力量在前，有国家力量在后。

式中Pe—汽轮机机组的额定发电量，300MW；η—机组的热效率，取35%；Δ η—循环水温度降低Δ t时机组提高的热效率。

（二）仲裁固守的价值是“枫桥经验”需要追求和坚持的

仲裁作为一种纠纷解决机制，源远流长，分析其特征和内在的价值取向，主要表现在以下三方面：

1.公平、公正。就当事人而言，其选择通过仲裁的方式解决纠纷，首先是基于一种信任，相信仲裁制度能够给其提供一个公正的纠纷解决平台。其次，是基于对仲裁程序、规则的认可，这套程序适应其纠纷的解决。再者，仲裁员系中立的第三方，且具有“民间性”的，不受任何单位和个人的干涉原则，能够使当事人消除公权力的扩张侵害顾虑。①《中华人民共和国仲裁法》第八条：仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。所以，公正、公平是仲裁的首要价值取向。

2.效益(效率)。在中世纪的英国，仲裁被称为风尘仆仆的“灰脚法庭”，就是商人脚上的尘土还没掸落，纠纷就已经解决好了。仲裁奉行一裁终局制、高效性和经济性，以及不公开调解和审理等特点、符合当前社会经济条件，仲裁程序简便，方式灵活，也符合法律经济学的俭约追求，可有效降低各项纠纷的解决成本。

3.自由与和谐。仲裁崇尚“和为贵”，更加注重保护当事人的个人隐私和商业秘密、知识产权等，更加尊重当事人的人格和自由，能够使当事人在亲和友好的气氛中进行“沟通”，从而实现当事人“握手言和”之社会和谐稳定的价值目标。仲裁调解的成功，无疑直接创造了和谐稳定的法律、经济和人际、社会关系，实现当事人意思自治和国家法治的统一，实现法、理、情的和谐统一。涉外仲裁还促进了国际经贸的和谐关系。

在仲裁的发展历程中，尽管各国的仲裁法律制度可以各不相同，但正是由于各国尊重纠纷解决的内在规律，坚持了仲裁的价值追求，才使其长盛不衰，风靡世界。“枫桥经验”主要也是针对矛盾解决，使社会和谐有序，让老百姓安居乐业。因此，在“枫桥经验”的丰富和发展中，应坚持“以人为本”，恪守“公平正义”。

二、绍兴仲裁利用社会权力深化“枫桥经验”的探索

近年来，绍兴仲裁委员会运用“枫桥经验”的基本精神，积极发挥仲裁“一裁终局”的职能优势，采取各种措施创新工作载体，努力化解社会矛盾，成为维护社会稳定的一支重要力量，许多工作走在了全国同类城市仲裁机构的前列。近5年来，绍兴仲裁委员会调解裁决各类民事、经济纠纷5000余件，无一件当事人信访上访，无一件当事人投诉申诉，实现了纠纷仲裁法律效果、经济效果和社会效果的有机统一，有力地维护了社会的稳定与发展，成为创新社会管理的新亮点、深化枫桥经验的新平台，转变政府职能的新领域、多元解决矛盾的新抓手。绍兴市纪念“枫桥经验”50周年领导小组办公室曾刊登简报专题介绍了绍兴仲裁委的做法。

（一）创新工作思路，动员社会力量解决社会矛盾

近年来，绍兴仲裁委转变工作思路，根据纠纷矛盾的特点，有针对性地在社会各界中物色仲裁员，注重与纠纷性质的吻合性、匹配性。2011年上半年，通过报纸、电台、电视台等新闻媒体，在社会中遴选品德高尚、业务精良、作风正派，具有一定资格的社会人士担任仲裁员。通过德能考察、部门推荐、纪委组织部门审查，从全社会2000余名申请者中选择了306名作为仲裁机构的仲裁员。仲裁员分布经济社会各个方面，系各行各业的精英和权威，从而保证了各种各样的纠纷能够得到专业化的解决。发生民商事纠纷后，当事人从306名的《仲裁员名册》中选择自己熟悉、能够秉公而断的仲裁员，组成仲裁庭进行审理，从而真正实现了通过社会力量化解社会矛盾的社会管治模式。仲裁员以自己的专业特长和道德品质解纷息讼，每年少则办理一两件案件，多则办理十余件案件，体现了崇高的社会责任感，有力地维护了社会稳定。

（二）创新工作体系，抓早抓小防止矛盾激化

绍兴仲裁委改变坐堂审案的工作模式，2010年起，每年开展“百家企业大走访”活动，主动了解市场主体的法制需求。在此基础上向前延伸职能，2012年8月成立了绍兴市民商事调解中心。中心的职能是适应大调解体系工作格局，在当事人到法院诉讼或申请仲裁之前，以专业第三方调解方式，化解平等主体的自然人、法人及相互之间发生的各类经济纠纷和其它民事权益争议，把纠纷消灭在萌芽状态。成立至今，共接待当事人咨询150余次，调解民商事案件110余件，取得了良好的社会效益。民商事调解中心是绍兴市继医疗事故调解、家庭婚姻纠纷调解组织之后又一个专业性、专门性的调解机构。

（三）创新工作方法，实现调裁对接一裁终局

近年来，绍兴仲裁委十分注重创新仲裁工作方法，首创了仲裁确认业务。对当事人发生纠纷后达成的和解协议，或者经第三方组织协调达成的调解协议，绍兴仲裁委对此协议进行仲裁确认，转换成仲裁调解书或裁决书，赋予其强制执行效力，以防止当事人纠纷的反复乃至转化、激化。这样，一旦再发生纠纷，就固定了当事人的权利义务关系，省掉了诉讼或仲裁的程序，进入到直接执行阶段，既提高了当事人解决纠纷的效力，也减少了当事人的精力财力支出。仅2013年上半年，绍兴仲裁委就开展仲裁确认业务50余件。绍兴仲裁委开展对民商事纠纷和解、调解协议的仲裁确认，填补了司法确认的空白，有利于稳定民商事当事人调解后的法律关系和权利义务关系，有利于发挥仲裁预防纠纷制度的作用，最大程度地把权益保障在纠纷出现之前。

（四）创新工作机制，注重仲调对接促进和谐

绍兴仲裁委十分注重案件调解，以至诚至善的精神追求、灵活务实的调解艺术，以法析事、以理服人。近年来，创新仲调结合的工作机制，形成了庭外调解、庭前调解、全程调解、全员调解、裁前调解等多种解纷工作格局。特别是庭前调解机制，对案件事实比较清楚、法律关系比较明确的民商事纠纷，组庭前先行调解，从法理角度进行分析评判，有力地推动了争议不大纠纷的解决。建立裁前调解机制，在案件审理后、作出裁决前，召集双方当事人再次进行调解。能调则调，调不成则裁，不久拖不决。对冲突性强、对抗明显的纠纷，绍兴仲裁委创新建立了“裁前预告”制度，事先告知当事人裁决的结果与理由，听取其对裁决结果的意见。裁前预告，寓仲裁于服务之中，使当事人在仲裁维权之中，不仅能感知到仲裁的公正与公平，而且能体会到仲裁的真诚与尊重，使法律适用不再冰冷无情，变得更具人性化。据统计，5年来绍兴仲裁委仲裁的民商事案件中，和解、调解的占77%，裁决占23%（其中实行裁前预告的占8%），快速结案率75%，平均办案时间47天，充分体现了仲裁为民、亲民、和谐、快捷的职能优势。

（五）创新工作网络，扩大仲裁的社会效果

绍兴仲裁委根据形势发展需要，从民众最急、最盼、最忧之处做起，不断拓展工作网络，努力拓展仲裁的社会效果。近年来，绍兴仲裁委在中国轻纺城建立了轻纺仲裁庭，在全市消保系统中设立了一个消费仲裁中心和6个消费仲裁庭，在市级有关部门和重点乡镇中设立了16个仲裁联络站。同时，争取市委、市政府和各有关部门的支持，建立了金融仲裁院，设立了诸暨仲裁分会。这些机构和组织的设立，扩大了仲裁的覆盖面，提升了仲裁的社会职能。目前，绍兴仲裁已覆盖了经济社会生活的方方面面，满足了市场经济条件下民商事纠纷多元化解决的需求，充分体现了仲裁快捷高效处理的理念与精神，以通情达理的沟通对话，平和磋商的庭审方式，成为公平公正解决纠纷、及时有效化解矛盾的重要平台，成为诉讼之外终局解决民商事纠纷的有力渠道。

三、从仲裁权的角度看“枫桥经验”转型与社会权力构建

我国改革开放已有三十多年了，实行了社会主义市场经济体制。“枫桥经验”着重于解决社会矛盾，它的目的也应当是服务于人民的，即为当事人迅速而有效地解决纠纷。因此，从本质上讲，“枫桥经验”要化解矛盾、维护稳定，需要有“权力”的支配和运用，这种权力不应仅是管制性的，还应带有一种服务性。仲裁权究其本质是一种服务性的权力，仲裁权的权源是基于当事人的授权和法律授权，仲裁权是一种受到制约的有限权力。从仲裁权的角度看“枫桥经验”转型与社会权力的构建，“枫桥经验”在转型中要尊重公民权利，注重社会权力的构建，以社会自治的方式来实现 “枫桥经验”的转型升级。

（一）构建第三方社会权力机制

胡锦涛同志在党的十八大报告中关于“加强社会建设，必须加快推进社会体制度改革”中指出：“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”而“枫桥经验” 主要是在党委领导下，由政府组织的，通过村干部、体制内的社会组织来实现的。同样，而仲裁机构也是由政府组建，吸收德高望重的社会专业力量，以尊重当事人意思自治为基础的解决纠纷的法律手段。因此，“枫桥经验”的转型，必须考虑有一种社会秩序和权威被自觉认可和服从的状态。在西欧市场经济发育过程中，商人们不仅形成了商业习惯法，而且制定了保护自己利益的法律，建立了商人法庭来对决他们之间的纠纷。①石泰峰：《市场经济与法律发展——一种法社会学思考》，《中外法学》，1993年第5期。现代法治国家更应重视市民社会的作用，并以善治为社会目标。按照这一目标，政府将更多地与公民对公共生活进行合作管理，确立政治国家与公民社会的一处新颖关系，使公共利益最大化。

对于社会各种关系尤其是对市场经济下各种关系的调整，一般在运用的就是两种权力，即公权力和私权力，即国家的权力和市场自身的权利，或者是市场参与者意思自治的权利。在计划经济条件下，国家权力垄断一切，国家掌握了绝对的控制权，没有市场，没有个人自由。而我国市场经济发展到今天，已经形成了两元的权力的结构，这就是既有市场里面的私人（包括自然人和法人）这样的一个意思自治的权利，也有市场经济条件下仍然需要的国家所享有的巨大的权力。在此，我们还应该看到，市场经济中光有这两种权力结构还不够完善，需要有第三种权力的介入和补充，这就是我们国家需要建立第三种权力——社会权力。具体到纠纷解决领域，“枫桥经验”的实践和仲裁正可以在多元纠纷解决中扮演起这样的角色——社会权力运用者。如果对仲裁的定位从历史发展来看的话，可以说仲裁最早的开始，应该是从商人开始。商人有自己的商业行会、商业的组织，商业之间的纠纷就不要拿到法院去，就由自己商界的元老来调解，商界的元老说什么就按照什么来办。中世纪留下的商会和商业行会这样的组织，在今天也是社会力量很重要的一部分。民间“做娘舅”亦是如此，可以说也是“社会协同、公众参与”的具体表现，“枫桥经验”发展到今天，转型与深化也需要体制外社会组织的参与和有效支撑。

（二）转变政府社会管理职能

市场经济本质上是一种法制经济，需要转换政府职能，也需要大力发挥社会组织的职能作用。我国社会主义市场经济发展到现在，我们现在来解决社会上的、市场上的纠纷，也应该树立起这样的理念，能够由当事人自己解决纠纷的尽量由当事人自己解决，自己去和解、调解，能够由社会来解决的纠纷尽可能由社会来解决，不要什么事情都把政府、法院推到第一线。政府如果变成了无限的政府，则不能把有限的精力和资源投入到群众最需要的地方，习近平同志早在福建任职时就明确提出来了“我们的政府应该是有限政府”。从长远看，国家应该是“小政府、大社会”，政府应该把主要重点放在监管上，在许多问题上退居在后面，而不是什么事情都站在最前面。我们现在看到有一些社会矛盾的增加甚至激烈，往往和政府的不适当干预和过多的干预有关系，而要让这一局面得到改观，就必须大力发展社会组织，构建社会权力。

上世纪90年代中期，我国刚实行市场经济不久，国家就颁布了《中华人民共和国仲裁法》，实行与国际接轨的仲裁制度，这是政府转变职能，把纠纷解决的权力放给社会和市场的重要举措。“枫桥经验”发展至今，政府职能有待转变。“枫桥经验”有效维稳，为打造平安绍兴做出重要贡献，但问题是过分依赖政府，依靠政府的巨大投入来维稳，长此以往，政府将直接面对社会从事大量繁杂而微观的管理活动,政府和社会合而为一，不存在真正意义上的社会中介组织，政府的统治功能强大,社会的自治功能羸弱，走这样的模式决不是长久之计，不仅不符合中央提出的“小政府、大社会”的治理要求，甚至有部分民众会抓住政府急于维稳的心理，施加信访压力，提出无理要求。因此，枫桥经验转型升级，需要转变政府社会管理职能，把一般的维稳任务有计划有秩序地放给社会。

（三）发挥民间的力量实现社会自治

改革开放以来，我国的社会经济结构和社会治理秩序已发生了深刻的变化，有学者将其概括为“法治秩序”、“德治秩序”、“人治秩序”、“宗法秩序”等组合而成的“多元混合秩序”。①刘作翔：《转型时期的中国社会秩序结构及其模式选择》，《新华文摘》，1999年第2期。这是对当代中国实际社会秩序的一种概括和描述。当前，各类矛盾层出不穷。许多矛盾已非“枫桥经验”创立初期针对“四类分子”改造时可同日而语。而与政府繁重的维稳压力形成鲜明对比的是社会纠纷解决机制的闲置与浪费，民众的合法权益难以得到及时救济，这无形中加剧了社会关系的紧张对抗，增大了经济生活的成本，不仅使传统的正义、公平、诚信、友好等传统道德理念受到挑战，也损害了法制建设和政府形象。

纠纷解决机制是国家为社会提供的公共产品，仲裁亦是如此，处理人民内部矛盾，调解是其中的一种比较好的方式。中国的调解制度有悠久的传统和影响，是传统“和合文化”的积淀，也具有现代法治的人文精神内涵。组织和引导调解既要依靠党委统筹协调，政府主导，又要尽可能摆脱国家调解的模式，动员和组织社会各方力量来解决矛盾。调解员或调解组织，一旦接手调解，作为公共管理人和管理机构，必须对公民的要求做出及时回应和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。②俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第23页。调解要还原其自身的规律和特点，可借鉴仲裁的制度设计和形式，调解员要由当地德高望重的社会人士来担任，可以由当事人自己选定，调解应基于平等和自愿。调解的方式可以丰富多样，如可以引进：1.评估型调解。由调解员告诉当事人怎么做，使当事人意见达成一致；2.交易式调解。调解人限制方式的选择范围，起引领作用；3.交互式、互动式调解。调解员促成当事人的相互作用的变化，当事人要怎么谈都是由当事人自己决定。评估式的调解接近于仲裁，而交互式接近于谈判。交互式的调解当中要特别强调当事人的意思自治，加强双方之间的沟通。交互型的调解模式认为要改变评估型调解中调解员的作用，其特征就是在调解过程当中，强化当事人的意思自治，而不是由调解的介入人来决定。

除了调解，仲裁同样是诉讼之外解决纠纷的重要机制，当然，仲裁主要是大量应用于商事活动领域，包括了调解具有的特点和优点，如简易而灵活、双方当事人有高度自主性、有一定的程序设计，当事人履行有自觉性，又有国家强制力作保证，仲裁以当事人的合意为基础，但一旦做出即具有法律效力。在中国现行的法律机制中，仲裁与调解的有机结合是我国法律制度的特点，较之于其他民间调解形式，仲裁更具独立性、专业性，能够更好地解决纷争。