“枫桥经验”50年辉煌成就

□ 卢芳霞

“枫桥经验”诞生于1963年，是共和国历史上极少数创造于上世纪60年代，但在今天依然保持着活力的典型。经考察，上世纪60年代毛泽东同志亲笔批示了不少经验，其中最著名的经验有“工业学大庆”、“农业学大寨”、“改造四类分子学枫桥经验”、“学雷锋”等，现在这些经验大多数因为没有随时代变化而创新发展。唯有“枫桥经验”和“学雷锋”等极少数经验与时俱进，成为经验中的“常青树”。50年来，“枫桥经验” 不但是全国政法系统的一面旗帜，而且是我国不同阶段基层社会管理创新的引头羊，其延续了一部基层治理的辉煌史。

一、上世纪60年代初到70年代末，“枫桥经验”是改造“四类分子”的样板

“四类分子”是“地、富、反、坏”（地主分子、富农分子、反革命分子和坏分子）四类人的统称。在这一阶段，“枫桥经验”还有一个全国关注的经验，即对流窜犯和违法失足青少年进行帮教的经验，但本文的研究重点放在改造“四类分子”这项工作。“四类分子”在农村社会主义教育运动中又再次被推上风口浪尖。1962年5月，中共中央印发《关于目前农村工作中若干问题的决定（草案）》（简称《前十条》），作为全国农村社会主义教育运动的指导文件。中共浙江省委根据《前十条》，会同中共宁波地委，抽调省、地、县三级大批干部和一批大学生，组成浩浩荡荡的社会主义教育运动试点工作队，进驻诸暨县枫桥区的7个公社，进行社会主义教育运动的试点工作。①许根贤：《枫江红叶》，北京：群众出版社，2004年版，第7页。在上级的指导下，枫桥区干部依靠群众对“四类分子”进行“全面评审、重点斗争”，根据他们的实际表现区别对待：对于守法的给予适当的鼓励；对于基本守法的，指出好的地方，批评不好的地方；对于有一般违法行为的，给予严肃的批评；对个别有严重违法行为、在评审中又不低头服罪的，才列为重点对象，依靠群众进行说理斗争。而且在斗争中坚持摆事实，讲道理，不打不骂，并允许斗争对象申辩。②政协诸暨市文史资料委员会、诸暨市公安局编：《“枫桥经验”实录》，北京:中共党史出版社，2000年版，第13页。

1963年10月，公安部领导把这个经验汇报给毛泽东同志，引起了毛主席的极大关注，说“这就叫矛盾不上交，就地解决”，并指示要好好总结枫桥的经验。遵照毛泽东的指示，枫桥区7个公社在社教运动中对敌斗争基本告一段落后，省委工作队即部署各工作组总结试点经验，省委领导指定吕剑光组织参加社教的省公安厅干部组成专门班子对经验进行总结，经过反复提炼，最终形成《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争经验》一文并上报给中央。1963年11月22日①毛泽东同志批示“枫桥经验”的日期，到底是11月20日还是11月22日？这有一番争议，具体详见金伯中：《毛泽东同志批示“枫桥经验”日期考》，《公安学刊—浙江公安高等专科学校学报》，2013年第3期。，毛泽东亲自批示经验，要求“各地仿效，经过试点，推广去做”。毛泽东这样性格刚毅的领袖，为何会偏爱柔性的“枫桥经验”？这是因为，新中国成立后一直多灾多难，历经朝鲜战争、与苏联断交、三年自然灾害等，已迫切需要实行休养生息政策。毛主席这位一辈子提倡斗争哲学的领袖，也担心社教运动过激，而“枫桥经验”采用温和改造路线，既可以保证政治运动正常开展，又可以保证政治运动不过激不过火，这正符合当时的治国方略。

“枫桥经验”被推广初期，对全国确实产生了“捕人少、治安好”的效果。在60年代的公安部文件中，多次提及了推广“枫桥经验”给治安和敌情工作带来的作用。公安部党组在向中共中央的一个报告中指出，中央和毛泽东主席关于“推广‘枫桥经验’，矛盾不上交，依靠群众监督，就地改造敌人”的指示，在实际斗争中已大见成效。1964年是新中国成立以来捕人、杀人最少的一年，治安情况比历年都好。而当时“枫桥经验”推广得最为广泛的浙江省，成效则更为明显。1964年和1965年，全省刑事案件发案率为万分之2.7和万分之2.3；捕人率为万分之0.53和0.25，都是建国以来最低的，确实出现了“捕人少，治安好”的安定局面。

“文革”开始后，“枫桥经验”被作为砸烂的重点，受到冲击并中断。但到了1971年，“枫桥经验”又被全国公安战线最高会议（第十五次全国公安工作会议）全面肯定，再次回归到主流的政治生活行列。②赵义：《枫桥经验：中国农村治理样板》，杭州：浙江人民出版社，2008年版，第51页。1973年底，公安部派人到枫桥蹲点，恢复推广“枫桥经验”。1975年11月，公安部由副部长带队，再次到枫桥指导调查总结工作。在广泛听取汇报后，公安部领导指出：毛泽东肯定的“枫桥经验”，经过几年的实践证明是成功的。要求推广落实“枫桥经验”，并把“枫桥经验”总结概括为：“依靠群众，对阶级敌人进行有效改造；依靠群众，教育改造有犯罪行为的人；依靠群众，查破一般性案件；依靠群众，搞好防范，维护社会治安。”③俞红霞：《枫桥经验的形成和发展历程》，《中共党史资料》，2006年第2期。

“文革”结束后，枫桥区的干部群众解放思想，在全国率先给改造好的“四类分子”摘帽，并勇敢地突破摘帽比例。到1978年底，枫桥区的绝大部分“四类分子”已摘帽，这为全国给“四类分子”开展摘帽工作提供了经验。1979年1月11日，中共中央作出《关于地主、富农分子摘帽问题和地、富子女成分问题的决定》。1979年2月5日，《人民日报》发表诸暨县枫桥区对“四类分子”摘帽的长篇通讯：《摘掉一顶帽，调动几代人——记诸暨县枫桥区落实党对“四类分子”的政策》。文章指出，“1978年底，中共中央作出关于地主、富农分子摘帽问题和地富子女成分问题的决定。这一决定，使至少2000万人结束了长期受歧视的生活。”

“枫桥经验”在此阶段的贡献，主要体现为：一是政治上的贡献。建国以来，我国对“四类分子”采取政治上压制、身份上歧视的政策，“四类分子”不但本人不能享有社员待遇，而且累及直系亲属在入团、入党、就业甚至联姻上的权利。这种歧视性政策严重打击了“四类分子”的积极性，使他们不是消沉就是抵抗。枫桥区突破禁区率先为“四类分子”摘帽，继而全国各地效仿，促使了贱民阶层“四类分子”的提前消失，这为我国改革开放事业铲平了政治障碍。二是国际声誉上的贡献。国民党溃败时，许多人逃到了境外国外，仅枫桥籍的就有160多人逃到台湾、香港、澳门，有70人逃到国外。 这些外逃人员知道自己的直系亲属在国内被当成“四类分子”，普遍对大陆充满着仇恨，一有机会就要贬低新中国和共产党，这一定程度上影响了大陆的国际声誉度。后来全国效仿“枫桥经验”为“四类分子”摘帽，这改善了大陆与国外侨胞的关系，产生了深远的国际政治影响。三是治安上的贡献。在农村社教运动中，全国各地普遍出现对“四类分子”斗打、乱捕、乱杀等过激行为，而枫桥区却“一个不杀，大部不捕”，采取说理方式“教服”，最终得到了中央的认同。因为上层也考虑到，中共已经从一个革命党转化为执政党，不能再随意动用国家机器捕人甚至斗人的手段，否则又会影响刚刚平复的国内治安形势。四是经济上的贡献。枫桥区为什么不选择打斗捕杀“四类分子”？这体现出浙江人“理性人”的特征，经过成本收益分析，他们认为如果把“四类分子”关押起来，不利于解放生产力和发展经济。据统计，枫桥全区历年戴帽的3279名“四类分子”，他们的直系亲属就有23000多人，其中在外地工矿企业、国家机关工作的就有5800多人，大多数“四类分子”的家庭已经有了第三代，乃至第四代。如果关押有违法犯罪的“四类分子”，一方面要给“四类分子”本人及其老人小孩吃“白饭”，另一方面还会影响参加工作的直系亲属的积极性。因此，枫桥区选择经济化的策略，把“四类分子”改造成自食其力的社员，使他们加入到生产队伍中。所以，我们可以看到，1977年提炼的“枫桥经验”，在“捕人少、治安好”后面增加了“产量高”，这是肯定了“枫桥经验”的经济价值。

二、上世纪80年代初到本世纪前10年，“枫桥经验”是社会治安综合治理的典范

1979年，枫桥区的“四类分子”基本改造结束，“枫桥经验”面临存废抉择①谌洪果：《“枫桥经验”与中国特色的法治生成模式》，《法律科学——西北政法大学学报》，2009年第1期。。幸亏时代又赋予了“枫桥经验”新机会，因为正准备迈上改革开放新道路的中国迎来了“文革”后的第一个犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的情况相当严重。全国刑事案件发案数自1979年首次突破60万起大关后，1981年一举跃升到89万起。②赵义：《枫桥经验：中国农村治理样板》，杭州：浙江人民出版社，2008年版，第59页。在这种背景下，如何扭转日益严峻的社会治安问题，为经济建设这一新重点工作保驾护航，成为中共中央和政法部门的重要之事。

公安部调查组对“取消枫桥经验论”作出了明智的表态，即农村的治安问题更加复杂，“枫桥经验”依然适用。得到上层的支持后，枫桥区逐步探索形成融打、防、教、管于一体的社会治安综合治理网络的新经验。首先，在打防结合方面，探索了制止犯罪方面的经验：一是总结帮教新经验，以维护社会秩序，预防和减少发案；二是总结制定治安公约的新经验，运用村民自治的形式，制定村民自律性的守则，使全区人人遵法守约，从而起到一定的预防犯罪的作用；三是切实做好基层单位的安全防范工作，把预防社队企业被盗、被诈骗作为重点来抓；四是做好社会面的控制，发现犯罪苗头，及时打击。其次，在教管结合方面，不断创造和完善“教育人，改造人”的内容和形式：一是强化教育，挽救帮教对象。对轻微违法犯罪人员和刑释解教人员“不推一把拉一把，帮一时更帮一世”，坚持以政治教育为主，辅之以实际问题的解决，不仅做到了过去的“管头、管脚、管肚子”，而且还帮助他们成家立业，勤劳致富。二是对外来流动人员坚持实行情感式管理，既严格管理，又保护他们的合法权益。③俞红霞：《“枫桥经验”的形成和发展历程》，《中共党史资料》，2006年第2期。

枫桥区创新的社会治安综合治理经验颇有成效，从1980年到1989年这10年中，枫桥区刑事案件平均年发案率占总人口的万分之2.96，年平均捕人数占总人口的万分之1.46。全区754名帮教对象中，已经改好或基本改好的又有635名，占71%，有113名成为各类专业户。④政协诸暨市文史资料委员会、诸暨市公安局编：《“枫桥经验”实录》，北京：中共党史出版社，2000年版，第256页。1985年诸暨县出现了让方方面面激动不已的变化，就是当年刑事大案大幅度下降。

1990年5月，浙江省公安厅和绍兴市公安局对经验进行了总结，把“枫桥经验” 称为“具有浙江特色综合治理的典范”。1990年9月，中央政法委员会转发了调查报告，并向全国推广。1991年2月和3月，中共中央、国务院和全国人大常委会分别作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出“社会治安综合治理的方针，是解决中国社会治安问题的根本出路”。1991年3月21日，中共中央成立了中央社会治安综合治理委员会，下设办公室。1991年5月，新华社、人民日报等新闻单位组成记者团，到诸暨枫桥区实地采访。随后，大量媒体均对“枫桥经验”作了宣传报道，再度掀起了学习、推广“枫桥经验”的热潮。⑤俞红霞：《“枫桥经验”的形成和发展历程》，《中共党史资料》，2006年第2期。

1993年11月，诸暨市委隆重召开纪念毛泽东批示“枫桥经验”30周年纪念大会，中央综治办副局级调研员和中国警察学会常务副会长等领导参加会议并讲话，提出“枫桥经验”是社会治安综合治理的典范。1998年，浙江省公安厅、绍兴市委和诸暨市委组成联合调查组在枫桥蹲点调查，总结出了“党政动手，依靠群众，立足预防，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的时代特色经验。12月1日《人民日报》在头版头条发表题为《立足稳定和发展——浙江诸暨“枫桥经验”纪实》的文章，并配发《“枫桥经验”值得总结和推广》的评论员文章，向全国再次推广介绍。2003年，“枫桥经验”中“小事不出村,大事不出镇，矛盾不上交”的做法向全国推广。2008年，“枫桥经验”的内涵又有新发展，逐步形成村民自治、基层民主法治建设的经验①谌洪果：《“枫桥经验”与中国特色的法治生成模式》，《法律科学——西北政法大学学报》，2009年第1期。。但在1998年、2003年、2008年之间，“枫桥经验”虽然不断创新发展，其仍然主要是围绕社会治安综合治理的经验展开。这十多年间，“枫桥经验”对全国的辐射作用越来越大，中央的重视度也越来越高。40周年时，中共中央政治局常委、中央综治委主任罗干，最高人民法院院长肖扬，司法部部长张福森，中央综治办主任陈冀平，公安部副部长白景富领导等领导都出席了会议。罗干同志亲自作了《学习创新“枫桥经验”将矛盾化解在基层》的重要讲话。45周年时，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康，国务委员、公安部部长孟建柱，中央综治办主任陈冀平，最高人民法院副院长奚晓明，最高人民检察院副检察长王振川，司法部副部长赵大程等领导都出席了会议。周永康同志亲自作了《坚持并发展“枫桥经验” 为经济社会又好又快发展创造和谐稳定的环境》的重要讲话。

“枫桥经验”在此阶段的贡献，主要体现为：一是首创了“社会治安综合治理”这个新名词。虽然公安部提出“统筹解决社会治安问题”的思路在先，但综合治理这个新名词是浙江首创的，当时是省公安厅的徐贤辅等同志在总结“枫桥经验”时提出这个新名词，后来被中央采纳，并推广至全国。二是创设了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的调解经验。这个经验能有效就地化解矛盾、降低司法成本，从而广被全国各地效仿。三是形成了全国政法战线的一面旗帜。从上世纪80年代初期到90年代中期，“枫桥经验”结合中央提出“严打”的要求，创设出融“打、防、教、管”于一体的社会治安综合治理经验，对缓解全国严峻的治安形势产生了重要作用。从上世纪90年末到本世纪前10年，“枫桥经验”针对经济发展中产生的矛盾，创设了“四前四早工作法”、“矛盾化解五分法”、平安建设机制、大调解机制，有效地就地预防和化解了矛盾，广为全国各地效仿。可以说，从1991年到2011年这20年间，“枫桥经验”独领风骚，成为社会治安综合治理的典范。由此，“枫桥经验”及其发源地也获得了一系列荣誉，仅全国级的荣誉就达20多项：如枫桥镇先后4次荣获全国社会治安综合治理先进集体，并于2009年捧得代表全国综治工作最高荣誉的“长安杯”；枫桥镇派出所在1999年获得国务院颁发的“人民满意的派出所”，并先后有5位民警获得“全国优秀人民警察”荣誉称号，枫桥镇司法所和诸暨市司法局先后荣获司法部颁布的“集体一等功”，诸暨市荣获了全国法制宣传教育先进县市称号。②中共绍兴市委党校、绍兴市“枫桥经验”研究会主编：《“枫桥经验”与新城镇社会管理创新》，北京：中国社会科学出版社，2013年版，第48-49页。

三、2010年开始，“枫桥经验”逐步成为社会管理综合治理的范例

进入本世纪，社会转型力度加大，社会矛盾处于高发期，社会管理这一重要命题进入中央高层视野。2004年，党的十六届四中全会首次明确提要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新……建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”2006年，党的十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的高度，2007年党的十七大报告从改善民生的角度，都强调要“加强和创新社会管理”。2010年，中央政法委、中央综治委率先在政法系统进行社会管理创新试点工作，并确定了35个全国社会管理创新综合试点单位，全面启动了试点工作，社会管理创新由此进入全国性实质推进阶段。

2010年8月，诸暨市成为全国社会管理创新综合试点单位之一，其能获选正是依靠了“枫桥经验”这一亮点。在试点中，诸暨市先是着力构建六大工作体系，形成具有诸暨特色、县域特色的社会管理新经验。六大工作体系即“构建系统化的社会稳定组织体系、构建人本化的社会事务管理服务体系、构建多元化的社会矛盾化解体系、构建立体化的社会安全防控体系、构建规范化的社会公平执法体系和构建网络化的社会管理信息体系”。枫桥镇是诸暨市的试点单位，着力推进以“五大重点推进项目、六大综合提升工程”为主要内容的社会管理创新工作，形成了具有镇域特色、时代特征的社会管理新路子。五大重点项目指“推进规范的农村群防群治队伍建设、构筑联动的‘大调解’工作格局、推进现代化的基层综治信息平台建设、加强农村社区矫正和安置帮教工作、加强对农村闲散青少年的教育帮助”；六大综合工程指“构建多元化农村社会矛盾解决机制、健全综合性农村社会治安防控机制、完善农村重点人群服务管理机制、加强农村‘新社会机体’服务管理、提高农村社会管理法治化水平、深入推进和谐新农村社区建设”。

2011年，根据胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的重要讲话，以及省里对社会管理的新部署，诸暨也调整工作思路，在完善社会管理创新六大工作体系的同时，重点围绕“基层基础、公共服务、公平正义、社会环境、民生福祉等源头性、根本性、保障性难题，深入推进“五大建设”，不断把社会管理创新工作推向深入。枫桥镇也调整工作思路，形成“注重以人为本，推进民主管理规范化；注重组织建设，推进综治力量社会化；注重创新机制，推进矛盾调解多元化；注重现代管理，推进治安防控一体化”四方面的新工作思路。这一年，绍兴全市各个县（市、区）基本按诸暨模式推广，形成具有绍兴特色、“枫桥经验”特色的社会管理创新工作。

2012年，诸暨根据《浙江省社会管理创新13项重点任务分解落实方案》，结合本地实际和区域特色，共系统梳理出20个重点项目加以推进实施。同时，根据中央省市统一部署，对综治委进行更名，并把诸暨市社会管理综合治理成员单位增加到52家。而同年，绍兴市为迎接毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年，也进行了积极准备，2月，绍兴市公安局组织人员对枫桥派出所的警务模式进行蹲点调研。5月，绍兴市公安局在枫桥派出所召开“坚持和发展‘枫桥经验’全面加强基层派出所建设”现场会，在全市范围内打造“枫桥式”派出所。6月，绍兴市政法委开始筹建绍兴市“枫桥经验”研究会，以加强全市范围内对“枫桥经验”的理论与实践研究。12月5日，绍兴市“枫桥经验”研究会正式成立，这是绍兴市首个专门研究“枫桥经验”的社会团体。

“枫桥经验”在社会管理创新方面取得了明显成效，由此也获得了荣誉和上层领导关注。2011年3月，在中央综治委召开的两个《决定》颁布20周年座谈会上，枫桥镇作为全国唯一的基层代表作了发言。2011年5月，“枫桥经验”荣获浙江省首届公共管理创新“特别贡献奖”。2013年5月，枫桥镇第五次荣获全国社会管理综合治理先进集体，并第二次捧得代表全国综治工作最高荣誉的 “长安杯”。2011年2月，时任浙江省委书记赵洪祝新春调研首选到诸暨调研社会管理创新工作。2011年3月和7月，中央综治委副主任陈冀平两次赴诸暨和枫桥镇考察社会管理创新工作。2011年7月，中央政治局委员、中央政法委副书记王乐泉等到诸暨和枫桥镇调研。2011年9月，国务委员兼国务院秘书长马凯、国家信访局局长王学军到枫桥镇调研信访“三诊”机制。2012年8月，由最高人民法院主办、诸暨市人民法院承办的扩大诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制改革试点工作部署会在诸暨召开。

2013年2月，绍兴市召开“枫桥经验”与社会管理创新理论研讨会，会议共收到了市直及各县（市、区）递交的130篇论文，这代表着“枫桥经验”在全市范围内有了进一步推广。研讨会上还聘请了来自中央党校等10所党校和高校的21名知名专家为“枫桥经验”研究会特聘研究员。这些专家畅所欲言、各展宏论，为“枫桥经验”的创新发展问诊把脉。2013年4月和6月，中央政法委书记孟建柱等人和国务委员、公安部部长郭声琨等人到诸暨市和枫桥镇调研，为“平安中国”建设、“枫桥经验”50周年作准备。已拟定于10月，中央政法委和浙江省委在杭州召开纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年，主题是“坚持群众路线 预防和化解社会矛盾”，而平安建设、法治建设和社会管理创新是发展“枫桥经验”的重要载体。

此阶段的“枫桥经验”，历经时间较短，对社会管理的贡献度还显示不多，但也初步彰显出来：一是形成了县域创新社会管理的一种模式。2010年中央确定了35个社会管理创新综合试点单位，其中9个为副省级单位、7个为地市级单位、19个为县域级单位，诸暨市是作为县域级单位进行试点。经过3年多的探索，目前诸暨已经形成具有县域特色的社会管理模式，具体做法已通过中央政法委通报和媒体宣传，可以为全国2800多个县域提供借鉴。二是提供了社会管理创新的考察基地。目前全国各地有大量人员来枫桥镇考察学习。据统计，2010年至2012年，枫桥镇共接待了参观人员549批次计16489人。这些人员返回本地后，许多把“枫桥经验”应用到本地工作中，如天津宝坻区、安徽肥东县与芜湖县、山东日照、广西百色、河北秦皇岛等多地学员，考察“枫桥经验”后进行了实质性借鉴。三是率先在全国成立县级调解总会。诸暨市调解总会是由人民调解员以及从事人民调解、行政调解、司法调解等管理指导工作的专门人员自愿结成的非营利性的联合社会团体，是跨部门、跨行业处事协调的牵头部门，有效协调全市六大专业调解委员会，这为全国县域提供了一种全新的“大调解”模式。