近年来党代会常任制研究综述

□ 梁晓宇

一、 关于党代会常任制的内涵

大多学者认为党代会常任制有两个含义：一是党代会年会制，即党代会每年至少召开一次会议。二是党代表常任制，即党代表的身份资格在一届五年中都有效。不管是党代会开会或闭会期间，党代表都可以通过一定的组织渠道和活动平台发挥自己的作用。目前学界普遍认为，党代会常任制是党代会年会制、党代会党代表任期制度和党代会常设机构三者综合在一起形成的制度模式。党代会年会制、党的全体委员会常设制、党代表任期制，这三者之间统筹兼顾，相互制约，互为补充。党代会常任制的科学内涵，学界们从不同的角度和层次进行阐述，对此没有本质的分歧，只是各自强调的侧重点不同而已。从本质上讲，党代会常任制与非常任制是相对的，常任制强调的是如何持续发挥党大会的作用，党代会常任制以党代表常任制和党代会年会制为核心，不断地发展起来的一套系统制度。

易承志则把党代会常任制定义为以党代会年会制为基础，持续发挥党代会作用的一种制度安排。张磊、李毅弘指出：“党代会常任制就是以党代表常任制和党代表年会制为核心，不断地发展起来的一套系统制度。”①张磊、李毅弘：《近年来县市党代会常任制建设研究述评》，《甘肃联合大学学报》，2012年第2期。综上所述，学界目前对党代会常任制的界定并没有本质的区别，由于阐述的角度不同，对党代会常任制定义最大的不同只是强调的侧重点不同而已。

二、关于实行党代会常任制的价值

学界普遍认为，实行党代会常任制对于加强和改进新形势下党的建设有着积极的作用，党代会常任制作为马克思主义党建学说的基本原则之一，有利于充分发挥党代会和党代表的作用，有利于改革党的代表大会存在的弊端，有利于发挥党员的积极性和创造性，凹显党员的主体地位，有利于强化党内监督，加强和改建新形势下党的建设。

张磊，李毅弘认为党代会常任制的具体作用有“党代会常任制是马克思主义党建学说的基本原则之一；有利于充分发挥党代表大会的作用；有利于充分发挥党代表的作用，保持党同人民群众的血肉联系；有利于提高党内决策的民主性、科学性和权威性，提高党的领导水平和执政水平；有利于加强党内监督，推进党风廉政建设，保持党的先进性和纯洁性”。②邬昌辉、李华、李丽忠：《党代会常任制研究综述》，《柳州师专学报》，2005年第4期。夏莉以党员民主权利的“选”和“议”的统一为视角阐述了党代会常任制的重大贡献。夏莉认为：“从制度安排上看，党代会常任制保证了党员民主权利上‘选’和‘议’的统一，从操作层面上看，党代会常任制克服了非常任制‘选’和‘议’分离的弊端，从历史探索上看，党代会常任制继承了年绘制‘选’和‘议’统一的优良传统。”①夏莉：《党代会常任制能够实现党员民主权利上‘选’和‘议’的统一》，《宿州学院学报》，2008年第6期。王进富认为：“发展党内民主是党代会常任制的基本价值取向。党代会常任制是发展党内民主最好的制度设计。”②王进富：《党代会常任制：价值取向与制度安排》，《理论导刊》，2012年第11期。

关于党代会常任制的价值取向，郜工农认为，目前学界主要有三种价值取向。第一种是把它紧紧定位为发扬党内民主的一种手段，采取的是实用主义的态度。第二种价值取向则把党代会常任制的初衷定位为加强党的领导，这种价值取向带来的结果是党内民主游离于制度和法律框架之外。第三种价值取向，则是把党代会常任制的实践放在政党政治与公民社会的大环境中去考察，把党代会常任制当作是发展党内民主、以党内民主促进人民民主的体制性改革 。③郜工农：《地方党代会常任制的实践需要关注的几个问题》，《上海党史与党建》，2008年6月。旷勇认为，党代会常任制最高的价值目标是使党的代表大会成为党的最高决策机构。党代会常任制的具体价值目标体现在四个方面，即推进党内民主，确保党代会最高权力不会流失，提高党的决策科学化水平，实现党内监督的科学化与规范化。④旷勇：《试论党代会常任制的价值目标及其实现路径》，《求实》，2012年第9期。

三、关于党代会常任制面临的问题

有的学者认为党代会常任制面临的主要难题有：试点路径依赖的悖论，即党代会常任制的推行以地方党委领导人的态度作为主要依赖路径，使得其难以向纵深推进；试点总体处于感性层面，样本很多、试点单位各自为阵、理论研究滞后，导致试点的成果基本徘徊在具体行为层面、经验层面以及鼓励层面；实践效果缺乏科学的评价体系；试点中的问题争论不休，如常任制的实践成本问题。还有学者认为事关党代会常任制前途命运的重大理论与现实问题上难点有：常任制条件下党代会、人代会、政协会的关系问题；党代会常设机构的设置问题；党代会常任制的组织领导问题；党代会常任制运作的成本问题等几个方面。孙应帅指出，党代会常任制试点在探索中的难点主要是“党代会与现行运行机制有待理顺，党代表的作用有待进一步发挥”⑤孙应帅：《党代会常任制的运行难点与改革思路》，《重庆社会科学》，2011年第5期。。

于建波、何鹏程认为，试行党代会常任制的主要目的是要通过其健康有效地运行来推动党的组织机构、领导体制和工作机制发生变化，从而有利于党的建设健康地发展。他们认为：“提高基层党代会常任制试行科学化水平的主要困境有四个方面。一是政策导向滞后，宏观指导缺乏。二是民主意识淡薄、思想认识不统一。三是代表素质结构亟待进一步提高。四是机制有待畅通，保障亟需完善。”⑥于建波、何鹏程：《对提高基层党代会常任制试行科学化水平的几点思考》，《大连干部学刊》，2010年第2期。

王立新指出：“总的来看，自从党代会常任制试点近20年来，之所以停滞不前，难以深入，实际上存在着从思想认识误区到实施方略不当再到试点效果不佳等一系列问题，这些问题具有内在联系。思想认识是前提，体制转换是根本，动力建设是关键，实施策略是手段，对常任制内涵和意义认识不足决定了常任制在实施过程中措施不力，动力不强，效果不佳，反过来党代会常任制实施过程中的乏力和低效又降低了人们对党代会常任制意义的认识，弱化了党代会常任制改革的动力。”⑦王立新：《党代会常任制实施的困顿分析及对策建议》，《理论学刊》，2007年第11期。

沈士光认为，党代会常任制试行的中最大的制度难题是提案重复问题，即党代会与人代会、政协会议的提案重复和人员重叠的问题，提案重复和人员重叠会导致公众对党代会的期望值大打折扣。吴其良通过对比较典型的党代会常任制试点单位的调查，认为进一步发展党代会常任制需要破解三个难题：“一是常任制试点目标不清楚。二是没有划清党代会与人代会的职责边界，党政不分。三是党代会年会与上级党组织的权力关系没理顺，下级党代会应当有它的自主权和自治权，用以解决本辖区范围内党组织建设和党组织领导与执政的实际问题。”⑧吴其良：《党代会常任制的历史演进》，《探索与争鸣》，2010年第12期。沈士光和吴其良的观点具有代表性。党代会与人代会和政协会的关系问题是一个不容回避的问题，不赞成推行党代会常任制的学者正是基于三者的关系，才认为党代会有一些重复和浪费。但是，人大代表、政协委员和党代表的工作职能毕竟各有侧重，尽管有重复，但还是可以通过合理的规范来加以解决，并且党代会的运行可以借鉴人代会和党大会的一些做法。

笔者以为，综合学界的观点，目前党代会常任制在推行的过程中遇到的主要问题有以下几点。一是基层党代会常任制推进与基层政治行权逻辑的契合问题、党代会与人代会、政协会议的关系界定问题；二是党内权力如何配置的问题，即如何理顺党代会与全委会和常委会的关系；三是相关理论准备不足问题，创新的制度需要科学的理论作为指导才能实现其真正的价值，政治上的坚定需要理论上的成熟作支撑，目前党代会常任制还没有形成一套系统科学的理论，还需要积极探索党代会常任制的运行机制与实现途径，不断在全党范围内就党代会常任制的推行达成共识。

四、关于党代会常任制的运行

沈士光认为，我们党党代会常任制试点进程的参与者既有市、县市区、乡镇，也有企事业单位。其中省辖市较少、县市区居中，最多者为乡镇一级党组织。目前有三种类型：一是浙江等沿海开放地区在经济社会等方面先行发展再实行试点；二是四川等内陆省份开展试点工作与促进经济发展互动的模式，三是一些地方党委主动就领导班子成员进行民主选举的试点，为党代会常任制的试行提供了探索的空间。当前，中国特色社会主义实践的党代会常任制运行主要有三种模式，即椒江模式、雅安模式和罗田模式。有的试点单位认为，应该从五个方面来深化党代会常任制的推行，“一是试行党代会常任制必须紧紧围绕发展经济这一中心。二是试行党代会常任制必须坚持服务群众这一核心。三是实行党代会常任制必须不断与时俱进。四是试行党代会常任制必须使党建工作协调发展。五是试行党代会常任制必须加强党代表队伍建设。”①中共上海市金山区干巷镇委员会：《党代会常任制的探索与实践》，《上海党史与党建》，2004年10月。

段兴权认为，从党的十六大以来部分市、区、县在试行党代会常任制过程中的大胆创新为进一步推进党代会常任制提供了鲜活的经验。段兴权为进一步推进党代会常任制提出了五点建议：“第一，要修改党章，为实行党代会常任制提供党内法规支持。第二，必须明确党代会常任制的功能定位。第三，必须把实行党代会常任制的制度设计放在现行的政治生态环境大背景中进行。第四，要逐步形成地方乃至全国统一的实施办法。第五，要成立全国党代会常任制试点工作领导小组。”②段兴权：《十六大以来党代会常任制试点的制度创新及启示》，《学习与实践》，2007年第10期。

笔者以为，中国特色社会主义体制改革都是从地方突破开始的，然后由中央统一规范，这是在中国改革中带有普遍性的规律，因此，党代会常任制的改革可以先放一放，但不能长期停滞下去。学者们从不同层面指出了目前党代会常任制在实际操作中面临的问题和障碍，但大多数人还是赞同继续推行党代会常任制。

五、关于与党代会常任制有关的其它方面研究

伍醒认为，“八大”党代会常任制失败的根本原因是党代会常任制与党的主席制之间的冲突，由于“七大”党章正式确立了党的主席制，并规定党的中央主席也是中央书记处主席，党的主席对重大事物拥有最后的决定权，而“八大”党代会改革的时候，我们党的领导体制依然是主席制，党代会的权威无法和主席的个人权威相提并论，党代会常任制的权威无法树立，最终也就会走向失败。“八大”党代会常任制失败的第二个原因是理论研究不够深入、落实不够具体。伍醒还认为“八大”党代会常任制改革失败的第三个原因是中国传统文化的制约。

赵铁锁、王广峰认为，有的学者认为发展党内民主的关键是实行党代会常任制，这是一个重大的认识误区。党内民主的载体和形式是多样的，不仅仅体现在党代会上，例如密切联系群众、创先争优活动都体现了党内民主，党代会常任制只是发挥党内民主的一个途径，并不是唯一途径和必然选择。他们认为，党代会常任制的推进涉及到了党内权力关系的调整，是一个比较复杂的政治问题，如果推进激进的改革方案，可能会引起社会的动荡。另外，目前党代会常任制所产生的椒江模式、罗田模式和雅安模式都是结合本地区实际产生的具有地方特点的模式，并不完全具有示范效应，不一定能在全国大范围内推广，从本质上讲，还不具备可推广性与复制性。如果没有系统的政治体制改革，只靠党大会常任制的操作没有多大实际意义，党代会常任制在基层好操作，在大范围内是难以推行的，问题也比较多。