“枫桥经验”与社会风险预警防控机制

□ 罗新阳

所谓社会风险预警防控机制，是指对社会运行状况发出信号、显示社会已经或者即将可能发生无序现象的临界状态，以期引起决策者、执行者和民众的关注，及时分析原因，采取有效措施，促进社会运行的不良现象不再继续恶化的一套制度和方法。社会风险引发的社会震荡，往往会波及整个社会，对社会稳定造成巨大影响。社会稳定问题已经成为社会关注的焦点问题，然而传统的研究往往把注意力集中在已经发生的社会问题上，而对潜在、尚未发生的社会问题关注不够。那么，面对经济社会快速发展，未雨绸缪，全面构建一套完备有效的社会风险预警防控机制，将有助于政府部门及时有效地防范、控制社会风险，促进和谐社会的建设。

“枫桥经验”是全国政法战线的一面旗帜，社会管理创新的典范，改革开放以来，随着各类社会矛盾和民间纠纷的逐渐增多，枫桥始终坚持“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的基本精神，不断创新工作机制，积极探索实践了“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”的“四前”工作法，建立完善了“预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理”的“四先四早”工作机制。在着力预防化解的基础上，对群众矛盾、民生矛盾和发展矛盾的预防化解方法进行了积极探索，总结出了“镇村联动、分级调处群众矛盾。部门协动、联合调处民生矛盾，党政齐动、统筹调处发展矛盾”的工作方法，使矛盾在基层、在当地、在萌芽状态得到解决。2l世纪以来，为了适应时代的要求，“枫桥经验”贯穿“以人为本”、“和谐社会建设”的理念，提出了“以人为本，依靠群众；抓早抓小，就地化解；维护稳定，建设小康”的思路，形成了“靠富裕群众减少矛盾，靠组织群众预防矛盾，靠服务群众化解矛盾”的新经验，实现了“矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步”的良好局面。①中共绍兴市委党校、绍兴市“枫桥经验”研究会编：《“枫桥经验”与新城镇社会管理创新研究》，北京：中国社会科学出版社，2013年版，第32页。“枫桥经验”为构建社会风险预警防控机制提供了理论指导和实践的样本。

一、社会风险及相关因素

（一）社会风险理论

德国著名社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中第一次提出了风险社会理论。根据贝克的观点，与传统工业社会的风险相比，风险社会的特征主要体现在：一是风险的普遍性。它是人类在走向现代化和迈向全球化中所遭遇到的共同问题，是一种普遍性的集体反映。二是风险的不可感知性、不可预测性。跟传统社会不同，在当代的风险社会中，风险变得极其复杂，不可控制、不可预测。社会风险一方面后果巨大，往往是灾难性的，不可挽回的，但另一方面爆发的时间可能是一瞬之间，不可精确预测。三是风险的扩散性和破坏性。①吴志敏：《风险社会视角下危机管理机制的完善》，《天府新论》，2007年第6期。在全球化的背景下社会风险具有更快、更强的扩散性。

英国学者安东尼·吉登斯在《现代性之后果》一书中，对社会风险进行了阐述，并将风险分为外部风险和人为制造的风险，并指出外部风险所占的主导地位已被人为制造出来的风险所取代，这也是传统性与现代性的分野。这种人为风险的本质特征，首先是不可计算性。其主要原因是一方面来源于人为制造风险的复杂性；另一方面来源于风险的不确定性。其次，表现为自反性，即“生产力”的“副作用”，人类在制造好处的同时，也不知不觉地制造了“坏处”。再次表现为公共性，即人为制造风险的影响超个体性、超地区的风险，是一种全球性的风险。②童星、张海波：《中国转型期的社会风险及识别》,南京： 南京大学出版社, 2007年版，第58页。从社会风险的相关联的因素来看，有几个因素对社会风险形成发展起决定性的作用。

（二）社会风险的主要关联因素

1.经济问题

经济因素在整个社会发展过程中起着决定性作用。在经济持续快速发展中的社会，也含着种种不稳定因素。一旦经济形势恶化，生活水平下降，容易引发社会矛盾激化。没有经济的健康发展，就没有社会的稳定。③宋瑞林：《西方社会学》，南京： 南京大学出版社，1997年版，第88页。邓小平说，发展就是硬道理。一般人们总是寄予问题解决的希望发展。一旦人们对现在改革的目标或改革的效果发生信任危机时，一些并不严重的突发事件就有可能引发社会动荡，消蚀社会稳定的基础。从这个意义上说，经济的发展始终是社会稳定的最重要基石。没有了经济的快速健康发展，就没有社会的稳定。从目前社会矛盾来看，主要表现为利益关系、利益矛盾和利益纠纷，物质利益是矛盾的核心内容。相当多事件的起因涉及一部分人的切身利益，而且大多数有一定的理由，极易引起社会同情。共同的利益目标必然会把这一群体维系在一起，极易吸纳相同利益者，使群体逐步扩大，并引起社会舆论的同情，从而导致突发性事件的发生。当前的群体性突发事件，相当一部分具有非政治性，有时往往呈现出单纯的经济利益性特点。但是群体突发事件又具有影响面大、人数多、破坏大和多变的特点，如不能及时处置，极易使事件的性质发生改变，演变成对抗性和具有政治要求的矛盾。

2.失业问题

失业问题已成为经济社会发展过程中重要的制约因素，也是政府必须密切关注并加以解决的一个较棘手的问题。失业通常分为三类，即周期性失业、摩擦性失业和结构性失业，后两种失业统称为自然失业。目前我国主要体现为结构性失业和摩擦性失业。

结构性失业的特点是职位空缺与失业并存，即市场上存在着大量失业的劳动者，但同时一些行业的工作岗位空缺，找不到适合的劳动者。结构性失业并不是劳动力需求不足，其根源在于劳动力的供给结构不能适应劳动力需求结构的变动，是因为一段时期劳动力的技术结构、地区结构、职业结构不能适应经济结构的变动。比较有代表性的结构性失业是以大学毕业生为代表的高学历群体就业难这一现象。

摩擦性失业是由经济运行中各种因素的变化和劳动力市场的功能缺陷所造成的临时性失业。从中国劳动力市场供需情况看，摩擦性失业所反映出的矛盾主要在于，求职者不能按照自己的意愿找到合适的岗位，而用人单位又很难寻找到具有某种特殊技能素质的人才，信息不完全和信息不对称是导致摩擦性失业的主要原因。表现为企业的“用工荒”与劳动力“就业难”的现象。

3.腐败问题

国外发展历史经验表明，在社会剧烈变化时期，由于监督机制还不健全，腐败就处在一个高发时期。由于在转型过程中新的社会组织出现，新的社会阶层、新的社会力量不断发育壮大，人们对政府的要求日益提高。由于信息不对称，政府与公众始终处于博弈状况。一旦政治的腐败超出人们容忍的界限，将自发组织起来与政府进行斗争，形成社会风险。

4．收人差距问题

在市场经济不断推进的过程中，社会存在日渐严重的贫富分化问题。收入差距原因尽管是多方面的，但在很大程度上是因为不合理的分配规则。在资源的分配过程中，社会存在着严重的不公问题，尤其在初次分配领域，分配秩序相当混乱。寻租、设租等各种形式的不公平竞争、权钱交易等各种形式的腐败和非法收入问题大量的存在，直接造成了收人差距的不合理扩大，严重损害了市民的基本利益。分配过程中的“不公”使得市民在社会心理层面不认同现有的分配原则与分配结果。过大的收人差距以及分配过程中的不公已经对社会生活构成了严重影响。目前各种群体性事件、经济犯罪、刑事犯罪问题都很突出，收人差距及有关分配矛盾无疑是最重要诱因之一。

5.环境保护问题

环境污染和侵害环境问题不仅表现为人(社会)与自然的矛盾，而且越来越表现为人与入之间的矛盾。环境污染问题已经成为严重危害群众健康、影响社会稳定的重要因素。在“两会”提案中，环境保护已经超过公共安全、教育、医疗，成为位居前五位的热点关注问题。随着工业化步伐的加快，我国环境形势正在迅速恶化，因环境污染所引发的社会冲突也在不断加剧。当污染发生并严重损害地方民众的生命财产安全之后，若受害者难以获得被补偿的权利，围绕环境问题的纠纷和冲突也就因此会逐渐升级。

6．社会流动问题

社会流动对于社会稳定具有重要的影响。社会流动的广度、频度决定了社会结构开放性(亦即其弹性)。人口、技术、资金的流动情况不仅是社会发展的原因，也是社会实现动态稳定的标志。同时，由社会流动所引发的种种社会问题也值得高度关注。例如，城市对农民工采取歧视政策，以及流动人口的犯罪问题等等。有关资料统计，近年来，沿海城市犯罪90%是来自流动人口。

二、社会风险预警防控机制指标体系

构建社会风险预警防控机制首先必须对存在的社会风险进行定量分析，建立有效的测评指标体系。当今世界各国的学者都在致力于社会舆情监控的研究，并取得了不同程度的进展。上世纪60年代，美国、日本、法国等西方国家就建立了经济层面的警报指标，以监测经济的运行。如美国的“哈佛景气动向指数”、“富兰德指数”与“痛苦指数”，西方七国于1986年建立的“经济指标相互监测”指标体系等等。中国台湾也根据10个敏感指标计算景气综合指数，用红、黄、绿、蓝灯分别标志经济的稍热、尚稳、稳定与萧条，收到了良好效果。①朱庆芳、吴寒光：《社会指标体系》，北京：中国社会科学出版社，2003年版，第35页。

20世纪80年代以来，随着我国社会转型的加剧和国外社会指标研究的导入，国内有关社会舆情警报方面的研究逐步展开。朱庆芳研究员认为警报指标体系就是把一系列比较敏感而又对经济社会具有决定意义的指标组成体系，进行动态分析，以及时发现社会和经济问题，维护社会稳定。她根据我国国情设定的社会舆情警报指标体系包括4大类及40多个指标:一是反映经济方面的指标;二是反映生活水平和生活质量的指标;三是反映社会问题的指标;四是反映民意的主观指标。有学者认为，中国“社会舆情早期监测系统”应包括更多方面的指标:社会痛苦指数、社会挫折指数、腐败指数、贫富指数、社会不安定指数、社会骚动指数与社会对骚动的反响指数等7个方面。据此，社会风险计量值分为6级，级数越高，社会风险越大。当风险值达到4级时，检测系统应及时发出警报。1999年，宋林飞提出了未来社会秩序的不确定性、社会稳定预期、适度社会成本、非均衡社会、早期预警等5种社会舆情预警理念，并且设计了包括18个警源指标、10个警兆指标与12个警情指标的“中国社会舆情预警系统”。结合国内外学术界的研究成果，笔者设计了社会风险预警防控指标体系（见表）。

建立有效的指标体系必须充分考虑到经济社会发展过程中出现的新情况、新问题，特别是影响社会稳定的不和谐因素。对于舆情分析预警指标我们可以通过综合与单项指标两项来考察。

（一）综合指标分析

从以上对社会风险的成因分析可看到，由于社会风险主要来自四个领域，即经济领域、社会领域、政治领域和生态领域。经济、社会、政治与生态领域的非良性发展对社会稳定的影响，始终以民众的主观感受为作用渠道。根据这样的分析思路，笔者设计了包括4大类及19个指标在内的预警防控指标体系(见表)。表中括号内的数字表示该指标在上级指数中的权重，需要说明的是，各指标的合理性，限于笔者的研究能力不可避免地出现偏差，可以通过综合指标来衡量社会稳定的程度。

（二）单项指标分析

社会和谐的实现以社会结构各要素间的有机运转为前提，社会动荡或社会不稳定却并不始终需要社会各种风险要素综合值达到一定程度才发生，更不需社会各层而都达到某种临界值时才会发生。当社会系统某一方面紊乱超出社会承受力时，它都可能把社会引向不稳定边缘。一个极端事例是，任何社会如果失业率达到50%以上，必然走向动荡、失序，并不需其他附加条件。

三、防控机制的构建框架

改革开放以后在创新“枫桥经验”的伟大实践中，形成的“四前工作法”（即组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前）和“四先四早”工作机制（即预警在先，苗头问题早消化;教育在先，重点对象早转化;控制在先，敏感时期早防范;调解在先，矛盾纠纷早处理）及具体的运行机制为构建社会风险防控机制提供了宝贵的经验。

（一）信息机制

1.建立信息收集网络

政府要建立多层次、全方位的信息管理制度、突发事件报告制度、信息跟踪反馈制度，广辟来源，拓宽渠道，提高信息质量，使政府部门及时掌握第一手情报资料，增强决策科学性、正确性。要利用各种公开和秘密手段、传统载体和现代信息技术建立一个灵敏畅通的情报信息网络来收集信息。灵敏即善于发现搜集、甄别信息，掌握蛛丝马迹；畅通即能把信息、指令迅速传递到上下左右及有关方面，保证一旦发现重要情报，迅速上报下达，及时妥善处理。

2.建立常态的社会调查

政府部门要组织有关人员定期或不定期地深入社区、企业、学校广泛了解情况，掌握社情、民意和各种苗头性、倾向性问题，重点掌握城市拆迁矛盾突出或环保状况恶化的区域的民众、回乡农民工、失业下岗职工、城市贫民、有关高校难以分配工作的学生、劳资矛盾较突出的困难企业的有关人员的思想动态。

3.建立诉求表达机制

把公众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。在政府系统之外创建一个通过独立的政策制定来表达不同社会群体意见的机制；巩固基层民主政治建设的探索成果，坚持并不断完善党代表常任制和民主恳谈机制。建立健全畅通的利益表达机制，关键在于规范和拓展利益表达渠道。①杨雪冬：《风险社会与秩序重建》，北京：社会科学文献出版社, 2006年版，第211页。一是要充分发挥人大和政协的利益表达和利益综合功能，使之成为各利益主体进行利益表达的合法的主渠道。二是要提供利益表达的制度化平台，使多元化社会中的合理利益诉求，通过正当、规范的渠道上行下达，供决策者参考、汲取。

4.建立网络舆情分析机制

主要包括：(1)热点话题、敏感话题识别，可以根据新闻出处权威度、评论数量、发言时间密集程度等参数，识别出给定时间段内的热门话题。利用关键字布控和语义分析，识别敏感话题。(2)倾向性分析，对于每个话题，对每个发信人发表的文章的观点、倾向性进行分析与统计。(3)主题跟踪，分析新发表文章、帖子的话题是否与已有主题相同。(4)自动摘要，对各类主题，各类倾向能够形成自动摘要。(5)趋势分析，分析某个主题在不同的时间段内，人们所关注的程度。(6)突发事件分析，对突发事件进行跨时间、跨空间综合分析，获知事件发生的全貌并预测事件发展的趋势。(7)报警系统，对突发事件、涉及内容安全的敏感话题及时发现并报警。(8)统计报告，根据分析引擎处理后的结果库生成报告，用户可通过浏览器浏览，提供信息检索功能，根据指定条件对热点话题、倾向性进行查询，并浏览信息的具体内容，提供决策支持。

（二）决策机制

收集信息后，必须对信息进行分析，以作为决策的依据。为此，必须建立信息分析平台。具体可作以下操作:政府部门在得到预警信息基础上，综合分析社会偏离失序产生的原因、状况,民众出现异常社会心态的原由，现行程度以及可能发生的趋势走向，从中捕捉出倾向性，发现问题。通过对所收集的信息进行深入分析，理清思路，进行正确的决策。同时，构建科学的决策程序，充分发挥专家、决策者、公众三者的作用。要善于运用现代科技最新成果来进行科学决策。例如，把计算机技术、通讯技术和人工智能技术等应用于决策领域，使我们的决策由经验决策向科学决策转变。

（三）处置机制

预警不是目的，预警的目的是为了解决问题，防范和化解危机。建立问题解决机制必须以解决民众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，统筹兼顾方方面面的利益，协调好不同利益主体的利益差别，让改革发展带来的利益增量为多数人所共享。②桑玉成：《利益分化的政治时代》，上海：学林出版社， 2002年版，第112页。要使利益冲突不至于瓦解整个社会秩序，政府与民众必须建立良性互动关系，通过疏导、帮扶、危机处理等方式，把社会矛盾置于理性的基础上并控制在社会可承受的范围之内。

四、研究结论

社会风险具有普遍性、不可感知性、扩散性、破坏性等特点。现阶段，对社会风险的形成发展起决定作用的主要因素有：经济问题、失业问题、腐败问题、收入差距问题、环境保护问题、社会流动问题等。

为了有效防控和化解社会风险，必须构建社会风险预警防控机制。社会风险预警防控机制就是在社会风险等相关理论的指导下利用自然科学和社会科学相关成果设计评估指标体系，通过定量分析和定性分析来把握社会风险程度。评估指标的数据来源一方面借助于相关的统计资料，另一方面来源于对相关部门的调研成果，一般采取综合分析和单项分析方法来评估分析风险程度。这一套分析机制要具有可操作性，要发挥其作用。必须建立健全信息机制，如信息收集网络、常态的社会调查、诉求表达机制、网络舆情分析机制；建立科学的决策机制（民主决策与科学决策）；建立有效的问题解决机制（通过疏导、帮扶、危机处理等手段）以及与此相应的具体的配套制度。而这套机制要能够充分发挥作用，必须坚持走群众路线，“发动群众、依靠群众、服务群众”，发挥“专群结合”的优势，坚持专业防控与群众联动相结合，构建全覆盖的群防群控网络体系，这正是“枫桥经验”的根本。所以，传承创新“枫桥经验”是构建社会风险预警防控机制的必然选择。