中国自然垄断行业适用除外制度的思考——从中国邮政行业改革说起

房文治

（公安边防部队广州指挥学校，广州 510663）

一、自然垄断的定义及范围

适用除外制度是指国家为了保护整个国民经济的健康发展，在反垄断法等有关法规中规定的对某些行业或企业的垄断行为不适用垄断禁止政策的法律制度[1]。在资本主义经济里，垄断是指在生产集中和资本集中高度发展的基础上，一大企业或少数几个大企业对相应部门产品生产和销售的独占或联合控制。从经济学的角度来看，基于一个厂商平均成本在市场可容纳产量范围内不断下降而产生的垄断局面被称为自然垄断[2]，而一个行业内单一企业生产该行业所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，这种行业就是自然垄断行业[3]。自然垄断行业的存在不仅是经济健康发展的要求，更能最大限度维护消费者的利益，维持社会稳定。然而，随着社会经济的发展，科学技术的进步，自然垄断的范围也随之变化，市场经济越发达，人们的法治意识越高，原有的自然垄断行业的范围越来越窄，同时也产生出新的自然垄断的领域。“一个明显的趋势是，发达市场经济国家包括许多发展中国家现在都在努力地废除，或者减少反垄断法适用除外的领域。”[4]

自然垄断行业与公用公益事业有着密切的联系。目前我国的自然垄断行业基本都具有公用公益的性质，社会的公益性是适用除外制度在自然垄断行业中存在的重要原因之一。自然垄断行业主要包括完全垄断的邮政、交通运输（铁路）以及限制垄断的电信、电力等涉及整个国民经济的发展和人们基本生活的行业。但是，随着经济的发展，许多发达国家对自然垄断行业的适用除外范围都有所调整。例如，1993年德国取消了邮政部，1998年修改的《反限制竞争法》将能源经济、铁路、电讯业排除在了自然垄断中适用除外的范围之外;1996年，美国新电信法的通过，标志美国电信业进入全面开放的时期。随着经济全球化的趋势加强，我国自加入WTO后，经济政策与国际接轨的要求越来越迫切，改革开放近30年来，我国的国民经济发展水平已经发生了翻天覆地的变化，经济发展在呼吁，国际环境在呼吁，我国的自然垄断适用除外范围和程度也应当适应社会发展需求做出相应调整，否则适用除外不仅不能达到设置的初衷，还会对经济发展和社会稳定起到消极的阻碍作用。

二、适用除外制度在自然垄断行业存在的必要性

适用除外制度是各国从政治经济大局利益考虑而适用的经济制度，它与反垄断法相辅相成，是反垄断法的重要补充和组成部分。首先，适用除外制度是对反垄断法的禁止垄断制度的放宽，反垄断法的目的是维护公平的竞争环境，维持良好的自由竞争经济秩序，而适用除外正是反垄断法的例外;其次，适用除外制度是反垄断法的重要组成部分，单纯的反垄断制度不可能适应经济的复杂性，不可能达到社会资源合理分配的目的，充分考虑社会稳定和自然垄断行业的特殊性，对其反垄断的适用作出恰当的除外规定才是符合经济发展规律的做法。

从设置适用除外的目的和初衷来看适用除外制度存在的必要性。首先，它是政府从社会整体利益出发而制定的市场经济的必要补充。适用除外制度适用于自然垄断行业、国际贸易中的限制性的商业行为、部分限制性协议。不论是哪一领域都是权衡政治利益与经济利益的结果。一方面，适用除外的范围多是关系国计民生的公用企业，它是面向社会各界、服务于千家万户的企业，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低直接关系到人民群众的生活和国民经济[5]。实行自然垄断的适用除外，以达到维护社会稳定，人们安居乐业的目的;另一方面，自然垄断行业的过分自由竞争会导致社会资源的浪费，因其投入大，回报期长，多家经营不能形成规模效应，而市场自发调节不能使资源配置达到最优效果，所以需要政府的“有形的手”通过适用除外制度进行调节。其次，它是经济效率与社会公平权衡的结果。经济效率的要求，需要充分发挥市场经济的自发调节，自由竞争，最大限度提高经济效率，促进经济的增长;社会公平的要求，需要社会通过政府力量防止过分自由竞争导致的两极分化，社会分配不公而导致社会问题出现。最后，自然垄断行业直接关系到消费者的切身利益，作为国民经济的基础领域，适用除外制度可以在一定程度上防止竞争引起的价格增长，减小以获取利润为目的的营利销售。保障消费者的基本生活。

可见，适用除外制度设置的初衷和目的本身没有不合时宜的地方，但是随着社会经济的发展国际环境的变化，自然垄断行业本身范围缩小的趋势，适用除外制度在自然垄断行业的适用范围和程度也应当随之变化，以适应社会经济发展的客观要求，而目前，我国自然垄断行业的适用除外制度已经到了不得不改革的时候。

三、我国自然垄断行业适用除外的现状

由于自然垄断行业适用除外制度的影响，我国的铁路运输、邮政、电信、电力、自来水等领域凸显出了许多问题，并且随着科学技术的日新月异，随着经济的发展这些问题将日益严重，从而影响到国民经济的长远利益，影响到国家的国际地位。本文将以我国的邮政行业为代表，分析自然垄断的适用除外制度改革的必要性和重要性。

第一，经营效率低下，形成政府财政的负担，不能适应国内外新的挑战。长期以来，我国邮政一直处于“亏损”状态，一直靠着政府的财政补贴和一系列的税收优惠政策来填补亏损造成的空缺。中国邮政1993年亏损24．2亿元，1997年亏损70．9亿元，至1998年亏损突破100亿元。为使中国邮政跟上世界邮政强国的步伐，1999年我国推出邮电分营、邮政企业自负盈亏，争取3年内实现扭亏为盈的战略目标。面对邮政行业巨额亏损的情况，政府不得不将一部分财政用于对邮政行业进行高额补贴，但是其中很大一部分却用于了邮政行业的高福利待遇。1997年全国职工平均工资水平为6 470元，而邮政业为12 056元，差不多是全国平均水平的2倍，被公认为高收入的金融保险业也不过为9734元。高亏损却不影响高薪的发放，工作效率的高低不与工资的多少挂钩，这样的体制只能导致邮政行业经营效率越发低下，亏损漏洞越来越大，政府财政投入越来越多，从而使中国邮政陷入可怕的恶性循环。同时，我国邮政行业落后的经营体制严重制约了经营效率，面对新的挑战毫无“战斗力”。国外物流公司和快递公司涌入中国市场，预示着中国市场竞争主体的剧烈变化。他们既要与中国邮政争夺中国国内市场，也要抢夺国际市场，特别是Ups、FedEx、DHL都已把中国作为重要的亚太市场，目前国际EMS的主要业务量都已落到了他们手中。中国邮政的物流配送体系优势，在国外快递公司直航我国重要城市后，正在逐步丧失，如果任其发展，这种比较优势会变为弱势。

第二，滥用垄断地位，对消费者权益造成损害。《中华人民共和国邮政法》第34条规定:“有下列情形之一的，邮政企业不负赔偿责任:（一）平常邮件的损失……”2002年9月，四川某建材公司支付邮费近60万元的200多万封商业信函，竟被绵阳市邮政局的某工作人员当废纸给卖掉了，结果给这家建材公司造成经济损失近3 000万元。但当邮政部门被推上被告席时，却以《邮政法》规定“平邮损失不负赔偿责任”为由拒绝赔偿，同时拒绝民事调解。为什么平常邮件的损失邮政企业就可以不负赔偿责任?中国邮政作为唯一合法的平常邮件传送法人做出这样的规定，广大消费者的权益谁来保护?

第三、邮政行业政企不分，官僚主义的价值取向影响工作效率和态度。1998年邮政与电信分家之后，电信业较为成功地完全成了企业化改革，而邮政延续了过去政企不分的性质。这种政企不分的体制从长远来讲，企业领导人的价值取向在于营业收入、收支差，而不是效益，在这种价值取向的驱动下，经营者追求的不是企业经济效益最大化，而更多的是薪金、声誉、政绩评价，从而影响到我国邮政事业整体的发展前途;从眼前来讲，则导致国企门槛难进，脸色难看，服务态度差，服务质量低的问题。中国腾讯说吧对邮政改革作了一项在线调查，其中居首位的是1 754位网民选择的“改善邮政工作人员的服务态度”。

四、改革的必要性及方法

可见，目前我国自然垄断的适用除外制度确实存在着许多弊端，自加入WTO后越来越与经济发展的要求不相适应。鉴于邮政等自然垄断行业的特殊性，从政治经济各方面因素考虑，适用除外制度的存在是必要的，但是适用除外的范围和程度应当做一定的调整，自然垄断是相对于一定技术条件而言的，如果技术发生革命性变化，垄断格局会随之改变[2]。自然垄断行业应该放下国企的架子，勇敢面对来自国内外的挑战，完善自身的体制，提高自身的经营效率，才能为国民经济发展和社会政治的稳定起到促进作用。

首先，与国际接轨实行政企分开是不可避免的趋势。一直以来日本邮政都是政府的一部分，这种地位是绝对垄断的，任何民间企业或个人都无权进入这个市场参与竞争。美国建国之后一直由政府运营邮政，邮政管理人员也由政府任命。1970年美国进行了邮政企业化改革，成立了企业化管理的美国邮政和负责邮政监管的邮政资费委员会。1988年。德国实行邮电分营，成立了邮政、电信、邮政银行三个独立的部门。1995年1月1日，德国邮政改为国有有限责任公司，并成立市场监管机构。1997年，德国邮政与邮政银行联合，德国邮政持有邮政银行17．5%的股份。2000年11月，德国邮政改组为股份有限责任公司并公开上市。2004年6月，邮政银行1/3的股份在法兰克福证交所上市。目前，我国在邮政行业的政企分离问题已经引起了有关部门的重视，庆幸的是，2006年9月15日，天津等5个省市的邮政管理局正式成立，拉开了邮政体系内政企分离的序幕。国家邮政管理局和中国邮政集团公司将于半年内正式实行分离。在我国政企改革的过程中，一方面要结合自己国情，实事求是;另一方面，也要善于总结发达国家的经验，汲取教训。比如，政企分离后的中国邮政要不要上市?如果上市怎样防止被国外企业收购的危险?是否可以借鉴日本向现有股东发行认股权证的措施?

其次，改善经营方式，提高自身经营效率。中国邮政要善于利用其优势取长补短。比如，中国邮政良好的信誉就是它的无形资产;中国邮政成熟的邮政传递网络是中国市场任何一家民营快递公司无法比拟的基础资源优势。政企分开，经营效率直接与工资福利挂钩，良好的激励机制激发工作人员的工作热情。国内外严峻的竞争形式，迫使邮政行业提高服务质量，改变服务观念，从而使消费者成为真正的受益者。比如，充分利用四通八达的邮政网络系统，发展快递和物流业务，相比其他快递公司，消费者更愿意相信中国邮政的信誉度。当然，邮政储蓄、邮政快递等完全可以营利的业务就不应当再享受财政补贴，专款专用，财政补贴重点用于亏损的基础服务，如平信邮递业务，以保证每个人都有能力邮寄平信。这样也可以减轻传统邮政给国家财政带来的巨大压力。面对信件量缩小的趋势，邮政应当开拓新业务，可以利用互联网的快捷性开发电子邮件、电子快递等业务，拓展新的经营领域。

再次，将自然垄断业务与非自然垄断业务分离。目前的适用除外制度覆盖了几乎邮政行业的所有业务，从适用除外制度设置的初衷的目的来看，随着经济的发展，部分邮政业务已经不再需要适用除外制度的保护。但是诸如平信业务，邮票发行业务，邮电公事，邮资已付，义务兵免费邮件等部分与社会政治利益有密切关系，并且需要很高的信誉度保证，应当规划于自然垄断行业的适用除外制度范围内。而像快递业务这样可以有高利润，广阔市场发展前景的部分则不应当规划于适用除外的范围内。“目前美国、加拿大的邮政服务虽然一级邮件业务是垄断的，但二级邮件、三级邮件和快递服务是开放竞争的。”[6]

最后，完善相关法规。应经济发展的需求，在国内外社会各界的呼吁下，我国《邮政法》修改草案历经18年、七易其稿，至今尚未正式公布。虽然在修改的过程中出现了很多争议，例如，《邮政法》修改草案第六稿规定350克以下业务就属于邮政专营，这意味着大部分快递也被限制为普遍服务业务，纳入中国邮政的专营范围，遭到了国内外民营快递公司的强烈反对。在我国反垄断法的制定中也应当明确自然垄断适用除外的范围。“我国反垄断法典中应该全面地规定适用除外制度的基本问题，如适用除外的对象、主要除外对象的豁免条件于豁免程序、主管机构的权限、违法制裁等。”[7]鉴于电力、电信、邮政、铁路等过去被视为公用事业企业的滥用行为常常表现为无礼拒绝竞争者进入其基础设施或者网络，我国反垄断法在列举滥用行为时应当包括不合理地“拒绝互联互通”[8]。

[1]潘静成，刘文华．经济法[M]．北京:中国人民大学出版社，2005:257．

[2]卢锋．经济学原理[M]．北京:北京大学出版社，2002:201．

[3]姜欣．自然垄断行业的适用除外制度再思考[J]．兰州学刊，2005，（3）．

[4]王保树．经济法原理[M]．北京:社会科学文献出版社，2004:175．

[5]薛治国，徐启宇，闻力．公用企业垄断模式的非理性成因及立法研究[J]．当代法学，2000，（1）．

[6]李昌麒．寻求经济法真谛之路[M]．北京:法律出版社，2003:301．

[7]徐杰．经济法论丛（第4卷）[M]．北京:法律出版社，2004:95－96．

[8]王晓晔．经济法学[M]．北京:社会科学文献出版社，2005:144．