浅析泸溪县林权纠纷产生的原因及解决途径

包太山 ，刘爱华 ，陈民菊，龚发武

(泸溪县林业局a.林权登记管理中心;b.森林资源资产评估中心;c.营林股，湖南 吉首 416000)

1 泸溪概况

泸溪县位于湘西州东南部，东临沅陵，南接辰溪、麻阳，西连吉首、凤凰，北靠古丈.总人口29 万，总面积1 565.5 km2，共辖7 乡8 镇，林地面积12.1 万hm2，占土地总面积的77%，森林蓄积量180 万m2，是全省重点林区县之一，近几年来，山林权属纠纷案件逐年上升.

2 林权纠纷的含义

在林业生产经营活动中，森林、林木、林地的所有权或者使用权的争议，称为林权纠纷，也称山林权纠纷.林权纠纷的性质，在法律上属于民事纠纷［1］.

3 林权纠纷的种类

林权纠纷的种类，可以按照发生争议的对象、经济性质和行政区划等因数来划分［1］.按照争议的对象，可分为:

1)林木的所有权或者使用权的争议.这类纠纷，林地的权属清楚，只是林木权属的争议.

2)林地的所有权或者使用权的争议.这类纠纷，林木的权属清楚，只是涉及林地权属的争议.

3)林木、林地的所有权或者使用权的争议.这类纠纷，即包括林木的权属争议，也涉及林地的权属争议.林地所有权的争议，只发生在不同性质的单位之间或者不同的集体经济组织之间，但林地的使用权争议，在国有、集体、个人之间都可能相互发生.

4 林权纠纷的主要表现形式

1)一地多证.新中国成立以来，集体林权制度改革经历了五个阶段:土地改革时期;农业合作化时期;人民公社时期，即“四固定”;改革开放时期，即林业“三定”;集体林权制度改革全面推进和深化阶段.由于历史和人为因素，导致同一块林地出现了五花八门的各时期各种山林权证，而且也不能保证同一块林地的山林权证在不同时期的描述是完全相同的.有些耕地，已经退耕还林了，属于林地了，国土部门还在核发土地证，直接造成一地多证［2］.

2)大证套小证，证与证之间重叠.例如甲的一大块林地内，有乙的一小块林地，发甲证的时候，描叙四至时，把乙的林地包含在其中，这就出现了甲的“大证”内含有乙的“小证”.又如，在相邻的二不同权属间，由于双方把固定界岩搞错，就会出现边界相互越界的现象，从而导致证与证之间部分重叠现象.

3)林地边界无明显的固定标记，且树种、林龄等填写不完整.这些给今后的纠纷埋下隐患.

4)地点、坐落的地名不统一，各是各的叫法，不能被当地大多数民众认同.

5)漏发证件.这点在我县最近的林改中出现较多.

6)无详细的文字根据.例如，林权流转、林地造林等，不按程序签订合同，只是口头说说，最后，时间长了，谁也说不清楚.

5 林权纠纷产生的原因

林权纠纷产生的原因很多，也很复杂，主要有:

1)林权证核发工作不规范［1］.包含历史遗留和人为二方面的因素，这也是林权纠纷产生的主要原因.

(1)历史遗留原因.从新中国成立到今天，我县共有五次对山林所有权、使用权进行了确权发证.集体和林农对于森林、林木和林地的权益，在“分与统”、“放与收”之间几经调整，造成了所有权的严重混乱.

土改时期，对解放以前长期没有解决的山林纠纷，没有颁发土地证;合作化以前，属于私有的山林，原业主迁居(或嫁娶)外地，把山林带到迁入地，有的未办理户口迁移和土地过拔手续，造成迁入地和迁出地之间的山林权属纠纷;“大跃进”时期，当时划给国有林场大面积的荒山，有的只有口头协议，有的虽然签订了协议，但线长面广，协议不能一一详细说明.经过林场多年的努力，原有荒山已郁闭成林，即将或已经产生效益，见有利可图，一些林农便借口无协议，或找协议的空子，向国有林场争要山林，我县国有军亭界林场与我县洗溪镇相邻的几个村的林权争议，就是典型例子;“四固定”时期，山林确权基本上是指山为界，普遍没有文字记载;林业“三定”时期，由于时间仓促，大部分人员未深入实地，而且填记人员多为农村干部，文化素质参差不齐，致使发证工作比较粗糙;另一方面，以上四处大的山林确权运动，都没有使用地形图标注，技术手段落后，也是造成山林纠纷的一个重要原因［5］.

有的问题，历史上一拖再拖，拖到现在也没有解决;有些当时虽然解决了，但也是当地行政领导“一把手”说了算，没有颁发山林权证，也没有保留有文字记载.例如，我县合水镇横坡村的杨家与舒家二姓人，为争松山坪风景林权属，从解放前争到现在，还在闹事.

(2)人为方面的因素［5］.①以往的自留山证、协议书等依据，对有关四至范围的表述含糊不清或不准确引发纠纷.②由于长期的生产经营活动，界标自然毁损，导致界线不明而产生纠纷.③随着市场经济秩序的逐步建立，提高了林地的经济效益.由于经济利益的驱使，一些人蓄意侵占对方山林，故意毁坏界碑，造成山界难以确定而发生纠纷.④由于土地征收，林地政策性补偿等，一些人以种种借口推翻原有协议，不承认原政府裁决或原政府发证领导小组发给的林权证，故意制造纠纷.⑤集体林权制度改革经历了五个阶段，各个阶段农户都有其山林权属的依据，而又没有出台相应的文件、政策，确定其以往山林权属依据、证件失效，所以一旦山林有利可图时，农户就拿出不同时期，与自己有利的山林权属依据，与相邻个人、集体争取权益.⑥集体林权制度改革全面推进和深化阶段时，又产生了新的人为因素纠纷，主要表现在:

a.一些林农对国家林改政策摸不准，有的林农抱着无所谓的态度，政府与林业干部进山勾图勘界，在家的一些林农不到场，在外打工的随便委托人或者干脆不委托人，又加之从林业“三定”到这次林改，过去了近30 年，林界难以记清，导致勾图界线出错，或者是勾图人员听了单方意见，将图勾给了他方，造成有些不到场的农户没有核实登记，没有林权证，出现漏证，产生纠纷.

b.一些农户的林地中，有其他农户开垦小量耕地，耕地又退耕还林了，造成了农户的“大”林权证内套有其他农户退耕地的“小”林权证，又造成纠纷.

c.一些村组干部对林改不重视，不宣传发动，搞形式，关门造车，就在办公室里“上山下乡”勘界，有的为了图省事，将全组山林登记在组长或者其他人名下，造成了村民与组长或者其他顶名人纠纷.

d.有些贪便宜的村民，趁他人不到现场，就欺骗镇村和林业干部，将他人的山林勾到自己的名下，即产生了纠纷，又造成社会的不和谐、不稳定.

e.有些村民或村干部，为了私利，竟将林场或集体的山林，说成是自己的，人为侵占国家和集体利益，产生个人与集体、单位之间的纠纷.

f.有些村民兄弟较多，父母去世后，另立户头，但上山勘界勾图时，只报一个或部分兄弟的名字，造成兄弟之间产生林权纠纷［4］.

2)承包合同不规范［1］.例如，合同签订时，程序不合法，村组干部个人说了算，还有一些是口头合同，无文字依据.特别是一些村干部，得到土地开发承包商的“好处”，或者假借国家名义，瞒天过海，欺上瞒下，直接和承包商签合同，把林农承包的林地廉价租给承包商开发，林农根本不知道是怎么回事，时间长了，事情难免不会暴露，这就直接造成了农户、承包商、村干部间的纠纷.

3)林权流转未及时变更登记［1］.林业“三定”后，一些地方林地林木发生了流转，但未及时进行变更登记或者注销登记，使权利人的合法权益得不到保障，出现了有地无证、有证无地等情况.

4)林业生产经营活动无记录［1］.各个历史时间的“谁造谁有”、集体统一消灭荒山等，鼓励植树造林政策，多方在不同时期对同一宗林地进行了造林，因无详细记载而产生纠纷.

5)重复发证.这点在我县发生较少，主要指那些退耕还林了的少量耕地和极少量的“雷公田”，这些地和田，已经按有关政策退耕还林了，就应该是林地了，但国土和经管部门还在发土地证，这就造成“一地两证或多证”.

6 林权纠纷对社会的影响

1)威胁人民生命财产安全.发生纠纷的双方，有的为了争取利益，有的为了争一口气，矛盾容易激化，容易发生群体性武力械斗事件.我县合水镇横坡村杨姓人与舒姓人，为争两寨之间的松山坪风景林，与大年除夕夜，发生了群体性武力械斗;我县石榴坪乡兰村村与麻阳县吕家坪镇木江溪村因边界林界纠纷发生了规模较大的武力械斗、对峙，双方动用了自制的土枪、土炮、土炸弹.这二件事因政府的及时制止，没有人员死亡事件的发生，但严重的威胁了人民生命财产安全［5］.

2)影响林业生产和发展.发生山林纠纷期间，不但影响了人民的正常生活，而且使正常的林业生产和经营管理秩序受到影响，导致林农对种植、培育和经营林业缺乏积极性，影响林业的发展.

3)容易造成上访问题.山林纠纷发生后，一些当事人不走正常程序，越级上访，甚至冲击国家机关，这就损害当地政府的声誉和形象，造成不良的政治和社会影响.

4)增加不必要的经济负担.纠纷发生期间，双方为了在争议中取胜，势必投入大量的人力、物力和财力，吃、喝、住、行都要资金开支，而且接待单位也需一定的开支，这就使各方各部门花费了不应花费的资金.

7 林权纠纷解决的程序

1)当事人双方协商，依法达成协议的，双方应在协议书及附图上签字盖章.协商不成的，双方向其共同的林权争议处理机构申请处理［1，6］.

2)林权纠纷处理机构在接到《林木林地权属争议处理申请书》后，符合条件，应当接受处理申请.林权机构应先调解，达成调解协议的，双方应签名盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构印章，报同级人民政府或者林业主管部门备案;调解不成的，提出处理意见报人民政府处理.

3)当事人对政府处理决定不服的，可申请行政复议(也可直接向人民法院提起行政诉讼)，对行政复议不服的，可在15 日内，向人民法院提出诉讼.

4)县级以上人民政府，对已生效的林权纠纷协议、调解书、处理决定或复议决定、人民法院判决，应及时组织勘定林业权属界限，依法登记发证.

8 林权争议调处的原则与法律依据

1)林权争议调处的原则.(1)遵守国家宪法、法律和法规，尊重历史，注重现实，有利于保护森林、发展林业，有利于安定团结，保护当事人的合法权益，制裁侵权违法行为.(2)双方协商解决或经各级处理的各种文书一律有效，同一起争议有多次处理结果的，以最后一次为准.(3)县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的林权证是依据.(4)全民所有制单位与集体所有制单位和个人之间、以及全民所有制单位相互间发生的林权纠纷，以全民所有制单位组建或扩建时，县级以上(含县)人民政府及其林业行政主管部门等有权批准机关，批准的规划设计图、文件所确认的权属为依据，另有协议的，以协议为依据.(5)因兴修水利、兴建电站、修筑道路等基本建设发生的纠纷，以当时县级以上人民政府的有关文件为依据.(6)对同一林地，双方均能出具同等效力的权属依据的，应利益兼顾，结合自然地形的原则划分.(7)处理争议时，权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准，不清楚的，协商确定.(8)确属在其他集体所有或个人使用的土地上营造的人工林，土地权属不变，林木归造林方所有，林木采伐时，双方按比例分成，有协议的按协议定，没有协议的，双方协商确定.(9)山林权属发生争议的，在争议解决之前，任何一方不得进入争议地区，砍伐林木和从事生产、基建等活动.

2)林权纠纷调处的法律依据［1］.林权纠纷调处的法律依据主要包括:《中华人民共和国森林法》第十七条，1996 年林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》，1998 年湖南省人民政府发布的《湖南省林木、林地权属争议处理办法》，《湖南省林权登记管理办法》(湘政办发［86 号］)，《湖南省林业条例》，2000 年国家林业局发布的《林木和林地权属登记管理办法》，《民法通则》，《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》中的有关规定.

9 解决林权纠纷的对策建议

1)认真按政策和法定程序办事，遵守国家法律法规.(1)国家的法律法规和中央、省里的有关政策规定，是调处山林权属纠纷的原则和依据，必须严格遵守.(2)加强对调纠人员的培训，认真学习党和国家有关政策和法律法规，提高调纠人员依法行政的水平和能力，提高他们的政治素养和业务技能，做到秉公执法，切实提高办案质量.(3)抓好法治宣传教育，加大执法力度.对于借林权纠纷，故意制造事端，扰乱社会治安或阻扰调纠处理工作的人员，由公安机关按照《治安管理处罚条例》处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任;擅自砍伐有争议的林木的，按盗伐林木处理;对国家工作人员，在林权争议中，索贿受贿，玩忽职守的，因给予处分和追责.

2)对于历史遗留问题，宜粗不宜细.个别纠纷事隔多年，时间较长，有的当事人死亡、调离，也没有书面形式的文字记载材料等，无法核对，就走协商之路，依法利用“村规民约”，充分发挥年老同志的作用，利用老同志的威望说服争议双方.快刀斩乱麻，果断处理，如果追根到底，只会永久纠缠在纠纷之中，问题得不到解决.

3)耐心及时进行纠纷调处，认真对待群众的来信来访.对群众所反映的每一件纠纷，都应有个明确的答复.解决问题要及时到位，力争做到户与户之间的纠纷组内解决，组与组之间的纠纷村内解决，村与村之间的纠风乡内解决，乡与乡之间的纠纷县内解决，把纠纷化解在在当地、化解在萌芽状态，防止事态扩大，不把矛盾上交.

4)积极引导群众，运用法律武器解决林权纠纷［7］.对于一些调解多次失败的林权纠纷案件，引导群众走司法途径给予解决，对于法院已判决生效的案件，败诉方既不提出上诉，又不执行人民法院判决的，调处人员要态度鲜明，不再作为林权纠纷受理，支持胜诉方依法维权，维护法律权威.

5)各级党委政府要高度重视，把纠纷工作纳入议事日程，健全纠调机构，形成工作合力.在山林纠纷与土地、矿产等纠纷纠缠在一起的时候，应由县政府牵头，纠纷调处机构协调司法、国土、矿产、公安、林业等有关部门，对重大山林权属纠纷进行集中调处.

6)建议完善相关立法，出台强硬政策.每一次林业改革确权后，应及时解决纠纷;颁发新证时，须收回老证;解决纠纷时，以最近颁发的新证为准，老证自动失效.这样，就可以打消一些林农唯利是图，见有利益可争，就把国家发给他们对自己有用的老证拿出来说事，增大了调处难度.

7)集体林权制度改革全面推进和深化阶段，各乡镇人民政府、村委会、社区，应认真组织广大村民，认真检查、核对自己的林权证，发现错误，上报给乡镇人民政府或其委托机关，把所有问题集中，统一上报到县政府或县林权登记机关，统一纠正错误，彻底杜绝纠纷的发生.

(1)对纠纷地，依据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》，由林权争议处理机构受理确权申请，进行调查取证和组织调解，调解成功的，以调解结案;调解不成，向人民政府报送处理意见，由人民政府作出行政确权决定书，决定书生效后，由林业部门依法登记发证［8］.

(2)对遗漏登记的，权利人可直接依据《湖南省林权登记管理办法》的规定，向林业部门登记申请，经林业部门审核登记后，由林权发证机关填发林权证［8］.

(3)对大证套小证和错误发证的，权利人可依据《林木林地权属争议处理办法》第六条和《林木和林地权属登记管理办法》第一十七条规定，由政府行政确权或向原林权登记机关申请更正登记［8］.

8)依法按程序规范承包合同，规范林地流转合同.土地流转时，及时变更登记或注销登记，保护权利人合法权益.合同的签订，要公开、公平、公正，承包土地的农户要有知情权、主动权，不要村干部说了算，合同要有农户的亲笔签名或委托代签.流转农村集体经济组织土地时，要有三分之二村民代表参加，并且有到会的三分之二村民同意方可.

9)凡违反国家法律规定，在林地上重复发证的，按照“谁发证、谁负责”的原则处理.

［1］国家林业局林业改革领导小组办公室.中国集体林权制度改革培训教材［R］.北京:化学工业出版社，2009.

［2］钟德军，魏天波，屈柏林，凌继华.林权纠纷及其解决途径［J］.河北林果研究，2008，(12):438-441.

［3］曹 波.浅析山林权属纠纷的成因及调解对策［EB/OL］临武新闻网，2012-05-08.

［4］车无轮.林权纠纷产生的成因与对策［EB/OL］新浪博客，2009-05-01.

［5］朱定友.积极调处山林纠纷 努力构建和谐社会［EB/OL］湖南林业电子政务网，2011-07-18.

［6］林权纠纷处理程序和方式［EB/OL］百度文库，2011-12-18.

［7］赵 斌.浅析津市市集体林权改革中林权纠纷的起因及调处［EB/OL］湖南林业电子政务网，2011-06-14.

［8］朱小云.浅析林改后林权纠纷处理的对策及建议［EB/OL］百度文库，2012-03-14.