我国转基因产品标识问题研究

郭彩玲

（南京农业大学 人文学院，江苏 南京210095）

现代生物技术作为21世纪的主要技术之一，它产生于食品研究，同时又很快被应用于食品生产。对于解决国家粮食危机，转基因产品举足轻重。但随着转基因产品对人们日常生活的影响不断扩大，其安全性遭到质疑。如何应对转基因产品，成了政府迫切需要解决的问题。目前，全球各国都在寻求一条有效途径，来平衡两者的冲突。如何用法律制度对其进行规制，已成为人类目前面临的重要问题之一。

一、转基因产品制度中的基本概念

在讨论转基因产品标识制度时，各个学者提到不同的关于转基因的概念，有农业转基因生物、转基因农产品、转基因食品等多种概念，我们首先来明确一下转基因产品中涉及的几个重要概念。

1.转基因产品的范畴。目前，在我国主要出现三种关于转基因产品的概念：一是农业转基因生物。我国《农业转基因生物安全管理条例》第三条规定，农业转基因生物，是指利用基因工程技术改变基因组构成，用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品。它包括了可供食用的初级农产品，还包括供动物食用或饮用的植物、动物、微生物及其产品，如供动物食用的饲料，但并不涵盖经过了深加工的含有转基因成分的食品。

二是转基因农产品。我国《农产品质量安全法》第二条规定，农产品指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。而转基因农产品是指应用现代生物技术，导入特定的外源基因，所获得的具有特定性状的改良生物品种［1］。

三是转基因食品。我国《食品安全法》规定食品是指各种供人食用或饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的食品，但是不包括以治疗为目的的物品。而转基因食品是通过改变动植物的基因制造出具备新特征的食品种类。譬如利用生物技术将某些动物的基因转移到其他物种上去，通过改造生物的遗传组织，使其出现原物种原来并不具备的特征。［2］根据上面的分析可以看出，农业转基因生物、转基因农产品和转基因食品三者是相互覆盖和交叉的概念。

由此可见，转基因产品之所以引起人们的质疑，主要由于它涉及了人们对自身安全的担忧，尤其是与人们生活息息相关的吃的东西。一般而言，吃的东西都叫做食品，包括法律法规中的食品和部分农产品。但是，因为各种原因，一般国家在相关法律法规中，食品并不包括农产品。但是，我们在对转基因产品进行规范时，却不适合将两者分开规定或者舍弃某一部分，所以笔者认为，我们应该确立一个新的概念，即转基因产品。转基因产品既包括转基因食品包括的所有内容，也包括农业转基因生物中的所有内容，即转基因产品是指利用基因工程技术改变基因组构成，产生的用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品以及经过深加工的转基因食品。

2.转基因产品标识的概念。关于转基因产品的标识问题，一些学者认为转基因产品标识和食品中其他的营养、成分等标识一样，有的学者认为转基因产品标识属于特殊的食品标识。不同于食品标签中的内容。如何确定转基因产品标识的概念？我们首先来分析食品标识的定义。

根据我国《食品标识管理规定》第三条规定，食品标识是指粘贴、印刷、标记在食品或者其包装上，用以表示食品名称、质量等级、商品量、食用或者使用方法、生产者或者销售者等相关信息的文字、符号、数字、图案以及其他说明的总称。它是向消费者传递与食品相关的信息的重要手段，也是影响消费者购买决策的一项重要指标。

我们从转基因产品标识的目的对其进行定义：转基因产品标识是指在食品说明书或标签中标注说明该食品是转基因产品含转基因产品成分，以便于传统食品区分开来的行为。转基因产品标识是转基因产品安全管理的重要内容，是转基因产品经过安全评估、审核及市场准入后的重要管理手段，它为转基因产品管理提供重要的信息基础。［3］在规范转基因产品的众多法律制度当中，对转基因产品是否进行标识不但体现了一国对转基因产品的态度，还影响着一国政治经济的发展。许多学者对转基因产品是否需要标识进行了研究，本文将总结各学者对转基因产品标识的法律法规的研究，着眼于保障国家粮食供应和粮食安全的同时，尽可能将转基因产品的风险最小化，从而设计出适合我国国情的转基因产品标识制度。

二、我国转基因产品标识范围存在的问题

2002年7月，我国实施了《转基因食品卫生管理办法》，该法律法规规定了转基因产品安全监管的一系列制度。对转基因产品安全监管的一系列制度进行了详细、明确的规定。但随着2007年《新资源食品管理办法》的施行，这部对转基因产品安全监管具有重要意义的部门规章被废止。使得我国没有专门的转基因产品标识立法。转基因产品标识管理过程中只能适用其他相关、相近的法律法规。

1.目前我国关于转基因产品标识的法律法规。

我国目前对于国内转基因产品标识进行相关规定的法律法规，按照法律位阶从大到小排列。一是2009年6月施行了《中华人民共和国食品安全法》，作为食品安全领域最高位阶的法律，该法对转基因产品标识相关问题做了指导性的规定。《食品安全法》规定：“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”

二是对于农业转基因生物方面，2006年4月，我国实行了《中华人民共和国农产品质量安全法》。该法第三十条规定，“属于农业转基因生物的农产品，应当按照农业转基因生物安全管理的有关规定进行标识”。而关于农业转基因生物，目前主要有《农业转基因生物安全管理条例 》和《农业转基因生物标识管理办法》两个法规。主要规定国家对农业转基因生物实行标识制度。未标识和不按规定标识的，不得进口和销售。说明在农产品方面，我国实行严格的标识制度。并对标识方法和标识范围进行了规定。

三是对于转基因食品方面，2007年12月《新资源食品管理办法》的施行，废除了原来的《转基因食品卫生管理办法》，而《新资源食品管理办法》规定的新资源食品包括了对转基因的管理，但是更侧重的是无食用习惯的原料和产品。2007年8月，发布并于2009年10月最终修改通过的《食品标识管理规定》，是转基因产品标识立法中的重要部门规章，该法对我国食品标识的内容、标注方式及法律责任做出了明确规定，并于第十六条特别强调，食品属于转基因食品或者含法定转基因原料的，应当在其标识上标注中文说明。

四是2005年10月正式实施的《预包装食品标签通则》，这是一项食品标签的国家强制性标准。它对预包装食品必须标示的内容及基本要求做出了明确规定，并规定转基因食品的标识属于强制标识的内容，并且应当符合国务院行政管理部门的规定。

2.目前相关法律法规中存在的问题。总体来说，我国现有的与转基因产品标识制度相关的立法主要有：一部法律、一部行政法规、四部部门规章、一条国家标准。虽然法律法规不少，但其中也存在很大的问题。一是缺少专门的立法，并且法律法规位阶不高。根据我们对现有法律法规的梳理可以发现，对于转基因产品标识制度相关的法律只有《中华人民共和国食品安全法》，而法规方面，位阶稍高的《农产品质量安全法》也只是规定属于农业转基因生物的农产品，应当按照农业转基因生物安全管理的有关规定进行标识。这两部法律法规都很笼统，而没有专门详细的规定，使得我国目前关于转基因产品标识方面没有专门的立法，对转基因产品的管理缺少法律支持。

二是转基因产品标识规定之间不一致，原则不清晰。现在，我国有四部部门规章涉及转基因产品标识制度，《农业转基因生物安全管理条例 》和《农业转基因生物标识管理办法》主要是农业转基因生物方面的标识规定，“在中华人民共和国境内销售列入农业转基因生物目录的农业转基因生物，应当有明显的标识。”确立关于农业转基因生物实行目录管理，而列入目录的产品，必须进行标识，并且对转基因产品，转基因加工品和经过加工后不含转基因成分的都要进行标识，规定相对严格。而《新资源食品管理办法》和《食品标识管理规定》主要是转基因食品方面的标识，规定属于转基因食品或者含法定转基因原料的都应该有中文说明，但是自《转基因食品卫生管理办法》废止以后，并没有法律法规规定转基因产品的概念或者法定转基因原料的范围，并且其中规定食品生产企业必须保证其产品为卫生部公告的新资源食品或者与卫生部公告的新资源食品具有实质等同性。

通过分析可以看出，我国法律法规对农业转基因生物方面的标识相对严格，而对转基因食品方面的规定则相对宽松，在这两者之间规定并不一致。而对于风险评估原则，农产品方面没有规定具体的原则，只是规定进过严格的风险评估后，确定安全才能进入市场，并且在市场的整个流通中都要可以追踪。而关于转基因食品方面，参照已废止的《转基因食品卫生管理办法》，我国实行的是转基因食品食用安全性和营养质量评价采用危险性评价、实质等同、个案处理等原则。到底对转基因产品实行什么原则并不清晰。

三是转基因食品方面的标识范围规定不明确。关于农业转基因生物方面的立法，目前采用的是目录管理方法。在《农业转基因生物标识管理办法》附件中公布了第一批实施标识管理的农业转基因生物目录，共有有五类产品。随着转基因产品的快速发展，我国市场上已经不仅仅有五类产品流通，所以目录的种类已经达不到市场管理的需要。而对于转基因食品方面的标识管理还属于原则性规定，没有相关的标识原则，标识范围等方面的具体规定，法规内容操作性不强。

三、完善转基因产品标识的思路和对策

根据上文分析的我国法律法规目前存在的问题，结合我国现有法律法规的指导思想和框架，以下是笔者提出的转基因产品方面的一些建议。

1.制定位阶高的转基因产品基准法。关于完善转基因产品安全的相关制度，很多学者建议出台一部由全国人大或常委会制定的《中华人民共和国转基因产品安全法》作为规范转基因产品方面的效力层次较高的基本法。笔者认为，随着我国社会、经济发展，转基因产品在市场上必然占有重要之地，而完善的法律法规势在必行。而作为转基因产品标识问题，作者认为应该由国务院在该法的基础上，在自己职能范围内制定关于转基因产品标识问题的专门性法律法规。

2.确定转基因产品标识管理的原则。有学者认为，依据标识范围对转基因产品标识制度进行分类，大致可以分为三类：第一类是美国和加拿大的选择性标识制度，即只有在成分、营养价值和致敏性方面跟同类传统食品差别很大的转基因产品，才须加上转基因食品标签；第二类是欧盟、澳大利亚和新西兰采用的全面标识制度，规定任何食品中超过一定含量转基因产品原料的均须加上标签；第三类是日本和韩国采用的有限度的加工食品的全面标识制度，即只规定以最常用的转基因食品（大豆和玉米）作主要配料的特定类别食品须加上标签。［4］

通过对我国目前有关农业转基因生物标识立法的研究，综合理解我国现有的有关转基因食品的不同层次的立法。笔者认为，因为我国对农业转基因生物方面和转基因食品方面的规定不一致，所以，我国转基因产品的管理是分类进行的。针对分类管理的理念，笔者认为应该设立一系列转基因产品是否需要标识的标准。首先，转基因产品包括很多种类，其中许多产品并不是供人类食用或饲养畜禽的，而是供人类生活使用的一些产品，比如棉花。而这部分转基因产品从理论上讲对人类存在的潜在危险程度要低很多。笔者认为，如果一些转基因产品是供人类生活使用的，不进入人类或者饲养畜禽的食物循环系统，这部分转基因产品在经过安全评估和风险评估后可以申请进入市场，不需要进行转基因产品标识。

其次，除去供人类生活使用的，不进入人类或饲养畜禽食物循环系统的转基因产品外，农业转基因生物因为不仅涉及到人类健康，更涉及到生态环境等问题，所以在进行风险评估时应该实行预防原则，由于我国对农业转基因生物实行目录管理方法，那么通过风险评估的转基因产品都应该列入转基因产品标识目录，而其中评估对象如果超过规定含量的转基因成分则应该进行标识；对转基因食品及其下游深加工产品，则实行实质等同评估原则，如果转基因产品与传统产品有无法忽视的明显区别，则进行阀值检测，如果阀值超过相关规定，则要进行标签。

3.确定转基因产品的具体标识。一是规范转基因产品标识的形式。目前的转基因产品标识形式主要有正面标识和负面标识两种，也有学者将其称之为积极标识和消极标识。正面标识是指明确标出食品中含有转基因成分或经过转基因技术加工处理［5］；与之相对应，负面标识则是指在标签上标注类似“非转基因”“GMO FREE”（无转基因）及“本产品不含转基因成分”等字样，明确标出食品中不含转基因成分或未经过转基因技术加工处理。但这类标识常遭到质疑，因为其似乎会给人一种警示作用，宣称本产品无害，优于有转基因成分或GMO的产品。各个国家对正面标识和负面标识的态度不一，考虑到我国目前转基因产品市场的管理不太乐观，笔者建议为了防止因为这类标识如公示不当造成的市场混乱，或者因为“歧视性”之嫌疑引发官司，国家应该禁止转基因产品负面标识。

二是规定转基因产品含量的范围。阀值是指转基因成分意外混杂的最高限额，超过该比例则应当进行标识［6］。对于转基因标识中的阀值，很多学者持怀疑态度，认为目前并没有实验证据证明产品或者食物中含有多少转基因原料是安全的，或者超过多少量是不安全的，所以对产品规定阀值没有科学的依据。阀值的确定并不是一个科学问题，而是管理操作性问题或者涉及到经济和贸易的问题。但我们不可否认，在对转基因成分进行检测的时候，将客观因素和意外因素导致转基因成分的混杂考虑进去，确定一个标准，从而决定标识还是不标识，可以使得一国转基因产品标识可以具体执行，并为管理提供具有操作性的依据，因此，世界上大多数的国家和地区都对转基因产品标识进行了阀值的设定。鉴于此，合理确定标识阀值是我国转基因产品管理过程中一项重要的任务。

对于转基因产品标识阂值的确定应该以我国现有转基因产品检测技术标准和水平的现状为基础，综合国内技术水平以及消费者对转基因产品的态度，同时借鉴国际通行做法，进行综合的考虑［7］。目前国际中各个国家和地区对阀值的规定不同，欧盟设定的阀值为0.9%，巴西、澳大利亚、新西兰等国家设定的阀值为1%，马来西亚、韩国等设置为3%，中国香港、泰国、日本等设置为5%。笔者认为，我国实行的是分类管理，对于转基因农产品方面，综合各种情况，建议在相关法律法规正文中规定阀值为1%，而对于转基因产品方面，可以适当放宽阀值，参考中国香港和日本泰国的做法，规定阀值为5%。

三是规定转基因产品品种的范围。目前，我国《农业转基因生物标识管理办法》规定了第一批需要标识的农业转基因生物目录，其他农业转基因生物或者转基因食品方面都没有明确规定需要标识的范围，笔者建议，在转基因标识管理原则的指导下，根据上文确定的转基因产品阀值范围以后，法律法规也应该在细则中规定具体应该进行标识的范围，特别是农业转基因生物，因为我国实行的是严格的目录管理方法，所以，应该在每项转基因农产品通过风险评估后及时列入转基因产品标识目录，而评估对象涉及到超过规定阀值的转基因成分则应该进行标识。现在公布的目录已经不能满足管理的需要，市场的转基因农产品也缺少法律法规的指导。而对转基因产品及其下游深加工产品，因为涉及到的产品种类太多，采用目录覆盖方式成本太高，效果也很差，笔者建议采用不完全归纳法的方式进行列举。如果商业主体的转基因产品不在列举范围，则参照转基因标识的原则，如果构成需要标识的条件，并且超过阀值相关规定，则要进行标签。

［1］孙东升.GMO：国际贸易争端与我国的对策［J］.中国农村经济，2001（01）.

［2］王志振.转基因食品，魔鬼抑或天使［J］.食品与健康，2005（2）.

［3］付文佚，王长林.转基因食品标识的核心法律概念解析［J］.法学杂志，2010（11）.

［4］邱伟芬，段智变.转基因食品标识探讨［J］.食品科技，2002（7）.

［5］张忠民.欧盟转基因食品标识制度浅析［J］.世界经济与政治论坛，2007（6）.

［6］付文佚.转基因食品标签制度的比较研究［C］.2009年全国环境资源法学研讨会，2009（8）.

［7］陈超，展进涛.国外转基因标识政策的比较及其对中国转基因标识政策制定的思考［J］.世界农业，2007（11）.