忧虑的放大与程序的缺失——基于程序视角的民事诉讼法律监督

李成龙

（临清市 人民检察院，山东 临清252606）

《民事诉讼法》修改前后，关于检察机关对民事诉讼进行法律监督的讨论此起彼伏，主要集中在要不要规定法律监督、法律监督的范围和法律监督的方式、手段三个方面。现在，修改后的《民事诉讼法》已经实施近一年，再度梳理这些讨论，会发现对法律监督的忧虑被无端地放大。同时，法律监督的程序却被有意或无意地遗忘。

一、放大的忧虑

对民事诉讼中法律监督的忧虑主要是其可能有损审判机关的独立审判，至少是有损于“审判权在法制运作方面的优越地位。”［1］379这是质疑法律监督介入民事诉讼、甚至主张在民事诉讼中取消法律监督的最基础的理由。在此理由之上衍生出的种种阐释，不断地放大着对民事诉讼中法律监督的忧虑。仿佛只要法律监督介入了民事诉讼，审判机关在民事诉讼中的独立地位便荡然无存。而审判独立原则是法治的起点［1］460，在民事诉讼中引入法律监督将使法治“输在起跑线上”，这无疑会导致令人惊恐的忧虑。

然而，我们似乎应当在惊恐中保持一份冷静，向上述逻辑推理的起点回溯，就法律监督是否影响审判机关在民事诉讼中的独立地位作出事实上的判断而不仅仅是依靠理论的推演。只要查阅一下抗诉案件维持原审结果的裁判文书，就能知晓检察机关对民事诉讼的法律监督主要是程序上的启动权。如果一定要说法律监督会对审判机关在民事诉讼中的审判造成影响，那么这种影响主要体现在抗诉案件裁判文书说理性的增强，而裁判文书的说理恰恰是对个案公正的论证，与审判独立的目标相契合。

不过，前述论证并不全面。毕竟，修改后的民事诉讼法扩展了法律监督的范围，也丰富了法律监督的形式，除去启动再审程序之外，还有权以检察建议形式对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为进行监督。再审程序之外的法律监督会影响审判机关在民事诉讼中的独立地位吗？这个问题在之前以抗诉制度存废为焦点的讨论中一直被忽略，现在已经跃然其上，亟待思考解答。

从论证规则讲，论证其有易，论证其无难。“论证其‘无’的假设（有待证明的结论），一般说总是比论证其‘有’的假设来的弱些。”［2］119－120如果主张再审程序之外的法律监督会影响审判机关在民事诉讼中的独立地位，那么应当由其举出法律监督影响审判独立的事实证据，而不是由持相反意见的一方论证法律监督如何没有影响审判独立。在没有事实证明法律监督影响审判独立之前，不宜认定该影响的存在。

综上，对法律监督介入民事诉讼的忧虑被无端地扩大了，扩大的原因一是基于审判权优位的理论路径依赖；二是缺少对审判权、检察权运行的实践考量。事实上，民事诉讼中法律监督并没有形成如学者所说的“检察优势”［1］378，相反，由于程序的缺失，其正处于比较尴尬的境地。

二、缺失的程序

按照民事诉讼法的规定，检察机关有权通过检察建议对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为进行监督，但是未规定检察机关提出检察建议之后的程序。比如，审判机关收到检察建议后多长时间内对建议内容向检察机关回复、审判机关收到检察建议后以何种形式对建议内容进行审核、审判机关与检察机关就建议所涉事项认识不一时如何处理等等问题均未明确。这就可能造成民事诉讼中法律监督虎头蛇尾的局面。毕竟，在缺乏程序规制的情况下，监督效果很大程度上将取决于被监督方是否配合，法律监督甚至失去了启动程序的刚性。

与将当事人申请再审作为向检察机关申请法律监督的前置程序类似，最高人民检察院《关于贯彻执行＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的通知》中要求：“当事人申请对民事审判程序中审判人员违法行为、民事执行活动进行监督，法律规定当事人可以提出异议、申请复议、提起诉讼，当事人没有按照法律规定行使权利或者人民法院正在处理的，人民检察院不予受理。”可见，最高人民检察院采取了在法律规定当事人可以提出异议、申请复议、提起诉讼的情形下，先由人民法院处理的思路。

就民事诉讼法中的异议、复议程序而言，民事诉讼法并未规定审判机关处理当事人提出异议、申请复议的部门和人员，如若由作出原决定的部门、人员处理异议、复议事项，则有违回避原则也可能使异议、复议流于形式，不利于当事人利益的保护。如若由审判监督部门的审判监督人员处理异议、复议事项，似乎更符合回避要求。这种处理方式在当事人按照法律规定向人民法院提出异议、申请复议时并无问题。

但是，当当事人对人民法院处理结果不满向检察机关申请法律监督，检察机关提出检察建议后时，由哪个部门、哪些人员审核检察建议所涉事项的问题就会非常突出。因为基层人民法院的审判监督人员数量有限，往往不足以安排不同的人员对同一事项进行两次审查。此种情况下，唯一的可能就是将检察建议所涉事项提交审判委员会讨论决定，每星期两次甚至更多次数的审判委员会能够实现对法律监督所涉事项的及时审核，并且通过审判委员会讨论决定有关事项也助于体现法律监督的严肃性。不过，目前尚没有就将检察建议所涉事项提交审判委员会的程序规定，这就意味着法律监督案件进入审判委员会讨论决定的不确定性与救济滞后的可能性。

具体到法律监督的细节，如果出现人民法院不予立案、不处理异议且不出具相应的法律文书时，如何把握检察机关审查认定当事人已经向人民法院申请立案的证据标准？如果坚持没有相应的法律文书不予受理，那么将使应当立案而不立案的情形脱离法律监督范围之外。如果仅依据当事人的申诉、控告材料，则可能导致不符合受理条件的案件进入法律监督程序，有损法律监督的严肃性。即使检察机关运用《民事诉讼法》第二百一十条赋予的调查核实有关情况的权力，仍需面对调查核实的程序、调查核实的效力等一系列程序问题。

三、制度的整合

行文至此，也许会有一种“自由落体般”的沮丧［3］。毕竟，不论是放大的忧虑还是厚重的期望，出发点都是法律监督能够在民事诉讼中发挥足够的影响，而前述分析恰恰动摇了这一基础。这迫使我们调整思维的进路，重新审视相关的制度，也正是制度的整合能够完善民事诉讼中的法律监督制度，支撑其发挥作用。

具体而言，民事诉讼中的法律监督需要与人民法院的信访制度衔接、整合。相对于法律监督程序设计的缺失，人民法院信访程序已较为完备。包括中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作意见》、最高人民法院《关于建立和完善多元化解涉诉信访机制的规定》、最高人民法院《人民法院涉诉信访案件终结办法》在内的一系列规定从评估预防、受理接待、多元化解、案件终结等事项入手构建了信访案件处理程序。同时，通过建立涉诉信访统计通报考评等机制，不断强化了上级法院对下级法院办理信访案件的督导。

尽管涉诉信访制度在联系人民群众、维护司法公正方面发挥了一定的作用，但是其弊端也较为明显。最主要的就是涉诉信访统计通报考评等机制加强了上级法院在“审判系统内部的司法行政方面的权力”［1］386，进而导致对下级法院审判独立的损害。

以立案为例，为缓解涉诉信访的压力，法院在实践中已经形成了使立案问题从一个法律问题变成一个政治问题和社会问题的“立案政治学”［4］，基层法院在受理案件时不仅要考察法律规定的立案要件，还要考察案件的社会地位、案件强度和社会信息［4］。尽管上述分析是以行政诉讼为基础得出的考察结论，但是其同样适用于民事诉讼，尽管表现的可能更为隐晦。

事实上，在侵害集体组织成员权益纠纷、土地承包经营权纠纷等民事案件中，基层法院通常都会从案件当事人数量、潜在案件的规模等角度考量涉诉信访的风险。对于可能有较大涉诉信访风险的案件，法院往往采取不立案且不出具相应法律文书的方式将纠纷排除在法院系统之外。尽管当事人可能就应当立案而不立案的情形进行信访，但是往往因其缺乏已经向法院申请立案的证据而难以进入信访程序。

对于已经受理的案件，为缓解涉诉信访的压力，法院、法官通常具有在“实体层面强制当事人接受调解的心理倾向”［5］，并会通过营造使权利人让步的“囚徒困境”［6］等方法将这种心理倾向付诸现实。

可见，审判机关系统内部的信访处理机制已经现实地影响到下级法院的审判独立。转变涉诉信访的处理思路，将民事诉讼中审判人员的违法行为从信访程序中剥离归于法律监督之下，是克服司法行政权力对审判独立的必由之路也是法律监督的应有之义。并且，从信访到法律监督的制度整合已经具备相应的制度基础，不会产生巨大的整合成本，关键是实现从信访处理程序向审核法律监督事项的转变，以弥合法律监督程序的缺失。

为维护法律监督的严肃性，审判机关应参照诉讼程序处理检察建议所涉事项。具体程序设计可以为：收到检察机关提出检察建议三日内，审判机关的审判监督部门应当受理；受理后三日内，应当向相关部门或人员告知检察建议涉诉事项，要求其七日内提出意见建议并调取案件材料；相关部门或人员提出意见建议或逾期未提出意见建议的，审判监督部门于十五日内根据调查结果提出处理意见经审判委员会讨论决定后向检察机关作出书面回复，写明对检察建议所涉事项的调查及处理情况；检察机关与审判机关就检察建议所涉事项认识不一致的，分别上报一级机关处理；检察机关与审判机关就检察建议所涉事项认识一致的，启动案件终结程序。

制度整合后，人民法院的信访程序主要负责对案件审理工作的意见、批评和建议对审判人员审判纪律、审判作风的批评和意见等事项。这样既增强了信访程序联系人民群众的专业性又缓解了涉诉信访的压力，实现了信访案件的合理分流，最终有利于司法权威的形成，这正是法律监督的目标所在。

四、管理的创新

毋庸置疑，民事诉讼的法律监督主要针对法官的职务行为。以法官职务行为为规制对象的管理体制会对法律监督的效果产生现实、直接的影响。限于文章的篇幅，本文主要关注对法官有所损益的处分行为。根据马斯洛需求层次理论的分析，免予处分的安全是比自我实现更为迫切的需求，因此也会对法官的职务行为产生更为显著的影响。至于可能为法官带来职级晋升的激励机制因其牵涉甚广，暂不讨论。

如果说以涉诉信访统计通报考评机制为代表的司法行政权力对法官的管理、制约尚具有较为隐性的特征，那么人民法院的内部监察制度则更为显性地发挥着对法官的管理、制约作用。讨论民事诉讼中的法律监督离不开人民法院监察制度，毕竟，依据《中华人民共和国法公务员法》《中华人民共和国法官法》《人民法院监察工作条例》等规范性法律文件，对法律监督范围内的民事诉讼中审判人员的违法行为，人民法院监察部门能够而且应当启动相应的监察程序、形成相应的监察结果。

设计民事诉讼法律监督与人民法院监察制度的衔接机制，也许并不复杂，只消建立信息通报机制即可。问题在于衔接之后能否取得实效，很多情况下系统内部的监督效果是令人生疑的。这也是其他国家和地区由专门机构依据专门程序负责对公务员特别是法官进行惩戒的原因。

打破封闭性，可以从法官惩戒机制的创新开始。尽管“生产生活方式对于法律形式和内容在很大程度上的决定性作用”［7］、单纯的制度移植很可能会产生“橘生淮北则为枳”的窘境，但是将惩戒程序的启动、惩戒结果的决定与被惩戒对象所在系统相分离应当是法官管理发展的方向。

民事诉讼中的法律监督与法官管理制度相结合，将成为法律监督制度发展完善的重要契机，而且也已经具备了相当的基础。不论是我国台湾地区监察制度还是瑞典的议会监察制度，其在对法官进行监督时，都具有独立性、权威性的特征［8］，而检察机关法律监督的独立性是宪法所保障的、权威性是宪法所赋予的，已经与履行职能的要求高度契合。尤其是在人大进行个案监督的权力尚存争议、审判机关内部监督效果不彰的情况下，由检察机关通过行使法律监督权启动相关惩戒程序，将是最优也最为经济的制度选择。

至于惩戒的决定权，可以交由人大常委会来行使。如此，既与人大常委会任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员的职权相适应也有利于检察机关谨慎、准确地运用法律监督权。当然，对违法行为的审核与对违法人员的惩戒分属审判机关和人大常委会两个机构可能隐藏潜在的矛盾，终究，对违法行为的惩戒需要以对违法行为的确认为前提。解决这一困境，需要以案件公开为基础。无论是否最终做出处分决定、都应当将相关材料在本级人大常委会公报上予以公布。如此，既可以进一步打破程序的封闭性将社会监督落到实处，又可以消减司法人员违法的可能性，我们深嵌在熟人社会的背景之中，名誉、声望的减损所带来的痛苦与不便，能够在心理层面消减司法人员违法的几率。

结语

没有完善的程序，检察机关就可能既要面对对“检察优势”的忧虑又要面对对监督效果不彰的质疑。前文的论述主要是对民事诉讼法律监督程序的方向性预测。整合现有制度、以最小社会成本发挥法律监督作用的程序细节尚待思考。可以预见的是，制度的整合与过程的透明，将是程序设计的重心。

［1］季卫东.法治构图［M］.北京：法律出版社，2012.

［2］冯象.木腿正义［M］.北京：北京大学出版社，2007.

［3］苏力.解释的难题：对几种法律文本解释方法的追问［J］.中国社会科学，1997（4）.

［4］应星，徐胤.“立案政治学”与行政诉讼率的徘徊：华北两市基层法院的对比研究［J］.政法论坛，2009（6）.

［5］肖建国，黄忠顺.论暗示性法院调解用语［J］.学习论坛，2011（10）.

［6］李喜莲.法院调解优先的冷思考［J］.法律科学，2010（2）.

［7］苏力.这里没有不动产：法律移植问题的理论梳理［J］.法律适用，2005（8）.

［8］王莉.社会变迁、行政法的变革与监察专员制度的发展［J］.浙江学刊，2007（6）.