试论移民安置工程的代建制

曾耀

(中国水电顾问集团成都勘测设计研究院，四川成都 610072)

1 代建制的定义

所谓代建制，是指由项目业主(使用单位)选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理和建设实施组织工作，通过专业化的项目管理，严格控制项目投资、质量和进度，直至项目竣工验收后交付使用单位的制度。［1］“代建”是指投资人将建设项目委托给专业化的项目管理单位代为建设直至交付使用，“制”是制度。它是建设工程项目管理方式在政府投资项目上的一种具体运用和管理制度。代建期间，项目管理企业按照合同约定，代行项目建设的投资主体职责。

2 移民安置工程的特点

大中型水电项目，移民安置工程会涉及城市、集镇、村庄、道路，以及水利、电力等专业项目迁、复建，涉及到交通、城建、市政工程、水利、土地整理等多个领域，涉及的面宽。大中型项目，尤其大型水电项目，淹没影响涉及的人口数量、土地面积巨大，为安置移民而规划的移民安置工程，数量较多。移民安置工程所在的位置不仅位于库区，还位于移民安置区，从空间上看较为分散。从投资上看，大中型水电项目移民安置工程投资总额大多上亿元，投资较大。移民安置工程政治敏感性强，对工程的质量要求高。水电项目的实施主体是电站项目法人，而水电项目移民安置工程的实施主体为地方政府。

3 移民安置代建的必要性

上述移民安置工程的特点，对实施主体的工程项目管理水平提出了较高要求，但从目前已由地方政府组织实施的项目来看，地方政府作为大中型水电工程移民安置的实施主体，在移民安置工程的组织实施过程中存在不足。

3.1 缺乏项目管理经验

各级地方政府作为大中型水电工程移民安置工作的实施主体，各级移民局作为移民安置实施的具体部门，缺乏专业化的项目管理人才，缺乏专业的项目管理知识，既缺乏对工程建设相关法规的了解、没有项目管理的经验、甚至缺乏起码的基建知识，对建筑成本、工程造价、项目管理难以精确计量和控制，加之移民安置工程点多面广，难以保证工程建设的质量、工期。

3.2 工程质量难以保证

招投标是市场经济条件下的一种竞争手段，通过这种方式优选施工单位，有利于提高建设质量，确保建设工期，节约建设费用。但在实施过程中部分工程存在没有完全执行工程建设程序，工程招投标有不规范和投标人资质级别不符合标准而挂靠的现象，或存在中标后委托施工或者违法转包分包工程行为，部分工程不按规定进行监理，个别工程未按建设管理规定办理质监手续，无法保障工程质量。

3.3 代建的必要性

移民安置工程代建，是移民安置工程项目管理模式上的一项重要探索和创新，实现了项目管理队伍的专业化、建设过程的规范化，既克服了由地方政府缺乏专业化管理队伍所具有的技术、专业知识以及项目管理经验的不足，又可以较好地实现质量、工期、投资三大控制目标，因此在移民安置实施过程中推广代建制是非常有必要的。

4 移民安置工程代建的组织模式

2011年国家能源局在《国家能源局关于加强水电建设管理的通知》(国能新能［2011］156号)中提出了“积极探索和试点推广移民工程项目由项目法人、主体设计单位等有社会责任的企业代建和总承包等多种形式”;2012年，国家发改委在《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源［2012］293号)中明确“农村居民点和迁建城市集镇新址场地平整、基础设施以及复建专业项目工程建设，应按基本建设要求进行招投标，也可委托水电工程项目法人、大型国有企业等有实力企业根据批准的移民安置规划代建或者总承包，确保移民工程建设进度、建设质量，有效控制建设投资，为推进移民搬迁安置创造条件。”上述两个文件明确了项目法人、主体设计单位具备接受地方政府委托，开展移民工程代建的资格。目前移民安置工程代建的组织模式主要包括由项目法人代建和由主体设计单位代建两种。

4.1 由水电项目项目法人代建

由地方政府委托水电项目的项目法人，开展移民安置工程代建。项目法人代建的例子有:中国三峡集团组织进行的金沙江下游溪洛渡水电站涉及的S307、S208道路代建，向家坝水电站涉及的县城迁建工程、交通专项改复建工程;华电公司组织进行的泸定水电站移民安置房代建;这种代建模式从实施情况看，取得了良好的效果，特别是向家坝水电站涉及的县城迁建工程，在短短一年左右的时间里完成了全部基础设施和房建工程的建设，既保障了电站下闸蓄水进度目标，同时又让新县城在形象面貌上较老县城有了翻天覆地的变化，成为用水电移民安置带动城镇建设的典范。

4.2 由主体设计单位代建

由地方政府委托承担水电工程勘测设计的主体设计单位进行移民工程代建，目前主体设计单位代建移民安置工程的例子有:成都院承担的万工集镇灾后恢复建设工程(包括泥石流防治工程、市政基础设施恢复工程、房屋复建及加固工程、生产用地恢复工程);泸定县得妥集镇(包括垫高防护、市政工程、房建、土地开发整理、对外连接道路)代建。万工集镇灾后恢复建设工程是标志性移民工程，也是省、市、县政府高度关注的移民工程项目，时间紧、质量要求高，从实施效果上看，代建单位通过全力以赴的工作，严抓进度节点目标和工程质量安全，确保了移民民按时搬迁入住，圆满完成了万工集镇灾后恢复建设工程建设任务;得妥集镇代建工程在2013年汛前达到防洪度汛面貌，确保了安全度汛，工程进度、质量满足要求，多次得到地方州县各级政府好评。

上述两种代建模式在实际实施过程中均取得了较好的效果，但相比较而言，由于代建是一项综合管理工作，涉及项目前期工作、施工准备、实施、竣工验收等各项工作，主体设计单位拥有丰富的设计、招标、现场工作经验，综合实力强，较项目法人具有人才、技术优势，因此，主体设计单位代建的模式目前正被越来越多的项目法人和地方政府所接受。

5 做好移民安置工程代建工作的建议

5.1 在代建过程中地方政府、代建方应各司其责

移民工程代建，代建单位仅是“代甲方”行使工程管理的工作，并不是移民安置工程代建协议签订后，移民安置工作全市代建方的事，地方政府移民工作“实施主体、工作主体、责任主体”三个主体的地位并未变化，在代建过程中，代建方与地方政府应各司其责。

代建方的主要职责是严格按照基本建设程序做好招投标、工程管理、工程结算、内部验收等，接受移民部门组织的验收和资金审计工作，工程管护移交、工程档案移交等工作。

地方政府的主要职责是负责征地拆迁，履行土地、林地手续的办理、维护工程建设稳定、协调工作、组织移民工程验收、做好项目移交、及时协调解决重大设计变更问题、抓好移民资金审计等职能。

5.2 尽快颁布移民工程代建管理办法

移民安置工程在其变更管理、资金管理方面较一般工程具有特殊性，临近的贵州省已在《贵州省大中型水利水电工程移民安置建设项目管理暂行办法》(黔移发〔2011〕38号)中，对移民安置工程代建项目管理进行了规定，而目前四川尚未颁布相关办法，需省级移民主管部门尽快出台相关的代建管理办法，以便更好的指导移民安置工程代建工作。

5.3 建立行之有效的激励机制

目前移民安置工程代建中代建费的计取，多数以工程审批“建设单位管理费”为基础，按照一定的比例计取。代建制的实施的就是要充分发挥代建人专业化、高智能咨询服务的优势，现有的代建费计算方法标准低，既未体代建人的高智力投入和风险投入等，也不利于调动代建人主动参与的积极性。为体现代建人应有的服务回报，同时激励代建人控制代建项目资金使用的主动性，代建费的收取应在原有建设单位管理费的基础上适当调高，业界普通认为，应按工程总价的2～4%的费率计取为宜。

6 结语

随着我国水电开发的加快，水电移民安置工作也逐渐得到了各方的高度重视，移民安置工程建设对专业化管理的要求也越来越高，在移民安置工程中引入代建制已经成为一种趋势。代建制的实行，实现了工程管理队伍的专业化，建设过程的规范化，既降低了项目管理成本，又可较好地实现对移民安置工程质量、进度、投资的三大控制目标。

［1］侯磊，关于项目代建方工作职责的思考［J］.工程项目管理.2009(11):158～160。