浅谈移民自主安置模式的利弊和管理

郑萍伟，何生兵

(中国水电顾问集团成都勘测设计研究院，四川成都 610072)

0 引言

在水电工程建设中，移民工作一直是极为敏感和复杂的一项工作，涉及水电工程建设方(业主)，省、州、县政府部门、移民群众、各项专业主管部门，甚至涉及军事、航空等国家机密部门。同时也是各方利益核心的焦点。一旦处理不好，不仅仅影响水电工程的正常建设，同时也会造成巨大的社会影响，甚至出现剧烈的群体冲突事件，严重影响社会的稳定。

同时，移民搬迁难度大也是一直困扰当地政府部门，影响水电工程正常建设和顺利竣工投产的重要因素。由于移民迟迟不搬迁从而导致水电工程无法按期投产的现象绝非偶然。如何在土地资源日趋紧张、移民安置极为困难的条件下，即尊重移民本人意愿，又能在现行的法律法规和规程规范下积极、稳妥的开展移民安置工作，保证移民“搬得出、稳得住、能致富”，既使移民实施规划设计方案和移民搬迁实际情况相吻合，使移民实施规划报告具备实际的可操作性等移民工作中存在的问题，值得移民工作者深思和探索。

目前在锦屏水电站移民实施规划设计工作中有些许工作体会，供大家探讨。

1 移民搬迁概况

锦屏水电站是雅砻江中下游河段重要梯级电站，主要任务发电，兼具蓄能、蓄洪和拦沙作用，是川电外送主要电源点之一。电站2003年12月批准立项，2005年11月开工建设，2006年11月围堰截流;预计2015年工程竣工。

锦屏移民人口约1万余人，分为枢纽工程建设区、围堰区和库区三期搬迁。目前所有移民均已完成搬迁，电站已经开始蓄水。

在移民搬迁实施期间，移民搬迁积极性较高，很多移民群众都提前联系好土地、房屋购置事宜，要求提前搬迁，甚至争抢提前搬迁名额或要求增加提前名额。

2 积极搬迁的原因

为何在大多数电站都普遍存在移民搬迁“老大难”现象情况，而锦屏水电站移民搬迁工作如此顺利?其中的经验和方式值得研究和探索。经分析，锦屏水电站移民积极搬迁现象主要有以下几方面原因:

(1)当地地理、经济条件较差，移民急于改善生活现状

锦屏水电站属于深山峡谷地形，自然条件较为恶劣，当地居民多以彝族和藏族为主。库区目前仍然“三不通”、即不通电、不通路(只有驿道)、大部分地区不通手机讯号。当地居民交通主要要靠人背马驮，部分地区用农村微电机自发自用。库区群众经济主要依靠农业和牧业，以种植洋芋、玉米为主，部分地区以挖药材、采金作为经济收入来源，年人均纯收入约2000元。

(2)移民安置工作已历经多次，相关部门工作经验丰富

凉山州水电工程数量众多，移民和相关部门积累了丰富的实际工作经验，工作得力。移民群众对相关政策、程序和实际情况较为了解，思想觉悟较高，对自身实际情况把握较好。

(3)前期工作策划、宣传动员得力，促进移民工作顺利开展

四川省移民办和凉山州移民局高度重视移民安置工作。工作启动前，省移民办专门召开项目启动会和年初工作计划会，明确年度工作计划任务和进度;设计单位精心策划，明确工作重难点和工作计划;凉山州移民局出版锦屏水电站移民宣传手册，发放到每家每户;木里、盐源县从移民局、国土局、林业局、公安局、乡村基层等相关部门抽调精兵强将开展业务培训;在开展工作前进行集中培训工作，明确各方职责，统一工作方式方法;移民监理提前进场开展相关工作。工作过程中，严格按照工作计划开展相关工作，各单位领导负责同志深入前线，定期检查指导相关复核调查、规划设计工作，协调相关问题。单项工作完成后，及时总结讨论工作经验和教训，调整工作方法和计划。

(4)重视各方沟通协调工作，建立良好沟通协调机制

由省移民局、州移民局、各县政府、项目业主、设计单位、移民综合监理等相关单位轮流定期组织召开工作协调会，解决当前存在的相关问题，建立良好的沟通协调机制。

(5)基础工作扎实到位，产权清晰，任务明确

实物指标调查作为财产补偿和移民安置规划设计的基础工作，必须高度重视和扎实稳靠。锦屏水电站实物指标复核工作严格按照规划规范要求，采取先调查登记，后公示复核的方法，逐家逐户对移民个人和集体财产进行清理，并在实物指标调查工作的同时，开展移民安置任务落实及分解工作，将淹没影响区和建设征地范围外扩迁及远迁移民户全部落实到户到人，锁定移民安置任务，为后期实施工作打下良好基础。实物指标复核完毕后立即开展移民户实物指标建卡工作，规范管理，清晰明确。

对于集中居民点规模，改变原来由政府部门“定规模”的思路模式，组织移民现场对接考察，逐户落实移民意愿情况下确定集中安置居民点规模，是规划设计方案与实际情况较为吻合，避免“居民点大投入、高标准但没人去”的尴尬局面。

县政府对所有自主安置移民设定条件限制，必须落实房屋和土地后才能领取移民赔偿资金;同时开展移民户安置情况追踪检查工作，抽查移民安置落实情况。

(6)充分发挥村组干部带头作用，促进移民搬迁工作

移民群众普遍存在“攀比”心态，在实际工作中，积极做好村组干部思想公作，鼓励其带头搬迁，充分发挥村组干部带头作用。同时给予一定的政策引导和鼓励，如提前搬迁的优先选择集中安置地位置等灵活、有效方式，鼓励移民搬迁。

3 操作模式的利弊

移民提前搬迁现象说明移民对相关政策、措施较为了解，对自身能力有一定把握。但大量移民自主安置的方式给规划设计工作和行政管理工作造成较大影响，也给移民安置思路提供新的探索方向。由于移民对自身能力的把握程度不一，能否保证搬迁完毕后的“长治久安”，有无重大风险等问题值得深思和探索。

3.1 利

(1)缓解移民安置难度，特别是在部分土地等农业资源稀少地区，这种模式能极大的降低移民安置难度;(2)尊重移民意愿，给移民自主权，充分调动移民搬迁积极性;(3)促进安置区经济发展，带动当地土地流转、房屋产业发展。在人均耕地较多或地多无人种的地区，正好各取所需，促进经济发展;(4)减少政府包办或集中安置风险，安置效果相对较好。

3.2 弊

(1)大量投亲靠友、自谋职业、自谋出路等安置移民较为分散，设计院规划设计工作较难开展，同时，移民部门管理难度增加，上户口、入学等问题协调、沟通工作量剧增;(2)大量移民分散安置，对基础设计投入必定减少，安置区当地受益较少;(3)自主安置移民多选择县城周边或经济较为发达地区安置，对当地的教育、医疗等社会公共资源使用容量有一定的冲击;(4)部分移民户可能过高估计自身能力，抗风险能力较低，一旦出现上当受骗或安置不理想情况，可能严重影响其以后的生产生活;(5)从长远发展和长期稳定发展来说，移民自主安置毕竟势单力薄，不利于社会关系发展和原有人际关系纽带的发展，移民要从新建立新的社会关系网络需要时间，不如集中安置区稳定。

4 建立移民管理制度

针对分散自主安置移民，如何在既不挫伤移民搬迁积极性，同时又能控制移民搬迁盲目性，在保障移民“得出、稳得住、能致富”前提下，完善目前移民管理体系，并形成一套完善并行之有效的管制制度是值得探讨和研究的。

因此，笔者建议:(1)把握源头，设置严格的移民自主安置限制条件，避免出现移民盲目安置和攀比跟风现象;(2)动员社会参与移民安置工作，移民管理不仅仅是移民主管部门的事情，同时需要得到业主、设计单位和社会的广泛关注和参与，帮助移民解决切身的困难和实际问题，使移民尽快融入新环境，学习新技能，完成过生产生活模式的过渡和转型;(3)落实长期监管体制，在移民监理工作基础上，建立移民安置动态追踪机制，对移民安置质量进行追踪和监管，对分散移民生产生活中存在的困难和问题进行梳理和分析，研究解决措施;(4)政府部门应出台相关文件，针对分散移民最关心的户口、子女入学等相关问题给予扶持和帮助。

5 结语

移民工作是一项极其敏感和复杂的工作，同时也关系到工程顺利建设、社会稳定和国家长治久安的重要工作，在目前移民安置普遍较为困难的情况下，锦屏水电站移民积极搬迁现象带给我们较多的思考空间和探索方向，应积极总结移民工作中的经验教训，探索移民安置新模式，完善现有移民管理体系和制度。