“三公”经费管理中存在的问题及对策

●裴克存 孙晓丽

“三公”经费是保证行政事业单位正常运转的基本经费组成部分，对于行政事业单位工作有序开展、提升干部工作能力以及提高行政运行效率等方面发挥了重要的作用。但近年来“三公”经费暴露出许多弊端，如“三公”经费居高不下、数额庞大，由此产生一系列严重的奢侈浪费和腐败现象，严重损害党风、政风，降低政府公信力，甚至是引起社会公众不满，最终可能导致社会问题发生。为此，笔者结合工作实践，从财政监督的角度去分析“三公”经费管理中存在的问题和原因，并提出对策建议，以期为治理“三公”经费提供一些解决方法。

一、财政监督检查中发现的“三公”经费管理中存在的问题

所谓“三公”经费，通常是指因公出国（境）、公车购置与运行和公务接待。由于对公共财政和政府的监督长期不到位，“三公”经费在管理中不规范、不合理、不公开的问题时有发生。笔者结合近年来的“小金库”专项治理和财政监督检查实践，用数字和案例说话，深入分析了当前“三公”经费在管理使用过程中存在的问题，具体体现在：

（一）公务接待费超标准现象普遍

我国目前规定地方各级行政事业单位业务招待费的开支标准不得超过当年单位预算中公务费的2%。但检查发现公务接待费超过此标准的现象非常普遍，多数单位一方面主观上为了争取更多的资源和利益，重形式、讲排场、摆阔气，片面追求接待豪华、高档消费，另一方面客观上受经济发展水平和物价上涨等因素影响，大部分单位公务接待档次和费用也“水涨船高”。如2009年全省“小金库”专项治理省直重点检查在第一阶段就查处了“小金库”资金用于宴请、礼品等公务接待支出合计713.31万元，其中某省级事业单位更是明目张胆，在某会馆高档消费场所一次性购买金额5万元的消费卡进行消费。另外，山西省财政厅监督检查局去年在开展对某省条管系统的综合监管中发现，某市局及下属单位都不同程度地存在业务招待费超支现象，共计超支104.97万元；某市局及其下属分局超标准支付招待费84.65万元。

（二）公务车购置及运行费严重超标

1、配车数量与标准的严重“双超”。目前多数行政事业单位基本是按领导人头数配备公务用车，此外还有若干机动车辆、专用车辆等等，导致车辆编制核定控制不严，实际配置或使用的车辆远远大于编制数。山西省财政厅监督检查局去年在开展对某省条管系统的综合监管中发现，某市局实有车辆配置67辆，财政核定车辆编制17辆，超编制配置50辆；某市局实有车辆45辆，财政核定车辆编制35辆，超编10辆。超标准购置豪华车情况也普遍存在，如近年来检查发现某技工学校无预算购置超规格车辆17.9万元，某规划院购入价值79.96万元的丰田越野车GTM648-0GS两辆。对未批准购置车辆的单位，有的借下属或管辖的企业、社团之名买车，或长期固定“租车”、租“高档车”。如2009年至2011年全省“小金库”专项治理期间发现某工作站长期使用下属单位某物资开发公司帕萨特、本田思域等轿车四辆，某政府执法系统普遍存在机关占用所属企业或挂靠社会团体车辆现象。

2、公车的运行维护保养费用远远超过预算定额标准。由于制度规定不细致、有效监管缺位以及燃油价格不断上涨等因素，致使公车在采购、维护和运营等各方面都存在着比社会车辆高得多的成本。山西省财政厅监督检查局去年在开展对某省条管系统的综合监管中发现，某市局及其下属分局燃修费超标准支付达60.76万元。

（三）公款国内旅游现象普遍

山西省财政厅监督检查局在近年来的监督检查工作中虽未发现公款出国（境）旅游问题，但也发现一些单位安排干部以学习、培训等名义进行旅游观光，实际并无明确的学习培训内容。如2009年至2011年全省“小金库”专项治理期间发现，某厅摊派下属学会、协会支付单位机关干部世博会考察费37.59万元，某职业技术学院为老干部支付旅游公司旅游费6万元。某县一部门将组织部分干部赴武夷山、厦门、郑州、世博、周庄等地旅游的全部费用以培训费、考察费名义在财务账内列支，金额共计18.2万元的案例被中央治理“小金库”工作领导小组办公室督查组查处。

此外，从近年来财政监督检查中发现的问题来看，当前“三公”经费消费呈现隐形或转移的特点：

1、将“三公”经费“隐匿”于正常经费开支。一些单位会计人员有意采用错记支出明细，或采用其他非招待费票据报销的方式隐瞒招待费支出，把“三公”经费作为会议费、培训费、差旅费、工会经费、福利费等其他会计科目支出，导致单位账目不能真实反映招待费用。如2009年至2011年全省“小金库”专项治理期间发现，某协会在费用中列支购物卡5.46万元。

2、在下属单位列支“三公”经费。一些单位将公务接待票据、公务车保养运行票据等“三公”经费在下属单位列支。如2009年至2011年全省 “小金库”专项治理期间发现，某厅机关处室在下属训练基地报销招待费4.83万元、青花瓷汾酒2.42万元；某事业单位在下属协会成本费用中报销费用合计12.81万元；某事业单位在下属协会列支汽车保险费4.59万元；某事业单位在下属协会报销餐饮费、住宿费等共计3.28万元，等等。

3、“三公”经费藏匿于专项支出。有的单位挤占、挪用专项资金现象屡禁不止，把本应在公用经费的定额中安排支出的“三公”经费转移到专项支出中列支，如山西省财政厅监督检查局去年在开展对某省条管系统的综合监管中发现，某市局2011年在项目支出中列支招待费22.14万元。

二、“三公”经费管理存在问题的原因分析

近年来，中央和地方政府三令五申要求解决“三公”经费问题，但是治理效果并不明显，甚至是进入 “治理—膨胀—再治理”的怪圈，究其根源主要是政策法规建设滞后、体制机制建设不健全、预算管理不完善等。为此，笔者从以下几方面探寻“三公”经费管理存在问题的原因：

（一）政策法规建设滞后

随着“三公”经费问题愈演愈烈，国家集中出台了一系列政策法规对 “三公”经费开展集中治理，如2009年初中央下发了《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》和《关于坚决制止公款出国（境）旅游的通知》，2010年监察部印发了《用公款出国（境）旅游及相关违纪行为处分规定》，2011年中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展党政机关公务用车问题专项治理工作的实施意见》，2012年国务院出台了 《机关事务管理条例》。但是，这些规定大多是行政机关自己制定的政府规章或暂行办法，在法的高度上尚无明确的规定，不能对“三公”经费问题提供规范化、法制化的制度性保障，造成“三公”经费支出随意性较大，故出现迅速膨胀的现象。此外，目前的政策法规对“三公”经费腐败行为的具体规定还不明确，如“三公”经费问题属违规、违纪还是违法行为，定性依据不明确，“三公”经费问题处罚规定不明确等，也是“三公”经费产生的制度原因。

（二）预算管理体制不完善

我国预算管理体制由于自身的缺陷，对当前治理“三公”经费问题捉襟见肘。

1、预算支出透明度不高。在目前的预算科目设置中，并没有明确设置“三公”经费科目。“三公”经费明细通常是分散在不同的科目类别中，如公费出国涉及的费用包括培训费、课题费、外事交流经费等，在各个会计科目中分别核算，难以计算总体支出规模。同时，政府预决算报告对于列举的分项财政开支项目都很简单，没有列出相关分项支出，不能满足公开“三公”经费的需要，使得“三公”经费具有一定的隐蔽性。

2、预算外资金控制不严。一般而言，预算外收入较多的部门由于经费来源较多，就有条件配备较多高档公车、组织干部出国（境）旅游、搞豪华接待，这是因为当前我国对预算外资金控制力度不够，大量预算外资金游离于预算管理之外，从而为“三公”经费提供了保障。

3、预算绩效化管理水平低。由于当前对预算执行的监控重点还在投入方面，以支出为导向的绩效预算管理模式还没有建立起来。相应地对“三公”经费还没有实行绩效化管理，导致经费使用过程中出现浪费严重、效率低下的现象。

（三）监督制度不健全

现阶段，“三公”经费膨胀势头得不到有效遏制的一个重要原因是监督措施不到位，内外监督力量比较有限，缺乏明确的问责机制，造成监督制度不健全。

1、监督方式单一。上级对下级的监督往往是听汇报、看报告，手段单一，下级部门弄虚作假欺骗上级的现象时有发生，使得上级无法全面了解真实情况，大大降低了内部监督机制的作用。

2、监督体系不完善。主要表现在外部监督部门还没有建立有效的沟通协作机制，各监管部门之间不能有效的互通监督信息，监督成果未能充分利用，导致监管效率低下。

3、处罚机制不完备。到目前为止，对“三公”经费问题责任人还没有一个具体的处罚规定，导致处罚力度不够，并不能给当事人带来多少损失，震慑力不强。再者“三公”经费违纪违规的隐蔽性和界定的复杂性，使得处理处罚很难到位。

三、对强化“三公”经费管理的对策和建议

党和国家一直都很重视 “三公”经费的治理工作，尤其是今年以来，在中央八项规定和厉行节约反对浪费的号召下，公务消费过度等势头得到有效遏制，但“三公”经费问题存在的根源并未解决。为此，笔者从机制改革、预算约束和强化监督等三方面着手探索解决问题的根本方法。

（一）推进体制机制改革，强化行政管理

“三公经费”根源上是体制的不健全和机制的缺失。如果没有体制机制的改革，仅依靠加强监督力度如同割韭菜一样，割掉地面部分根依然存在，过一段时间依然会发芽生长。因此推进体制机制改革是治理“三公”经费的根本所在。

1、推进行政事业单位公务用车改革。实行公务用车货币化补贴或者推行公务用车社会化改革，釜底抽薪彻底消除公车消费“斩不断、理还乱”的乱局。

2、借鉴机票、火车票等管理模式，推行公务招待实名制和公务消费发票双重（单位与经办人）实名制。健全细化公务接待行政管理标准，做到公务消费有据可查，增强当事人的责任意识。

3、进一步强化公职人员出国（境）审批管理。可以对公职人员出国（境）审批适当进行集权，或者增加同级纪检监察、行政监察部门审批环节，提高审批门槛，治“公款出国（境）旅游”病于未发之前。

（二）加强财政预算约束，强化源头控制

1、要完善“三公”支出预算定额标准。在政府收支分类科目按照支出经济分类和功能分类增设专门的 “三公”支出科目，并明确其预算执行标准，确保财政监督检查中有标准依据可查。

2、细化“三公”经费超预算执行惩处标准。应尽量与单位下年度预算安排相挂钩，增强财政监督检查查处“三公”经费超标准行为的执行度。

3、要杜绝隐性或转移“三公”经费的行为。部门预算管理机构要加强预算单位财政决算的审核力度，通过核减或调整预算单位次年预算，加大违规行为的机会成本。

（三）推进“三公消费”监督多样化，完善监督机制

1、可以考虑引入有奖监督机制。充分发动群众的力量，凡是举报有违“三公”消费规定行为的，予以适当奖励，并且严肃追究“三公”消费当事人以及主管领导的责任，在扩大监督面的同时增强惩处力度，双管齐下。

2、强化财政监督尤其是部门预算管理处室的日常监督力度。推进专职财政监督机构和部门预算管理处室的业务协作，既要在预算编制环节进行严格审核监督，又要在预算执行环节予以适时控制监督，还要在事后跟进查处违反“三公”消费规定的行为，充分发挥联合监督和全程监督的优势，进而形成监管合力。当然，前提是要制定“三公”消费的合理标准，健全超标准、超规定进行“三公消费”的惩处制度。

3、大力推进财政部门与审计、人大、纪检、监察、宣传、组织等机构的业务协作。“三公消费”问题不仅仅是财政资金挥霍浪费的问题，其背后更深层次的是传统文化、党纪政纪、现实国情、精神信仰等多种因素的综合，是当前我国社会民众浮躁、奢靡、信仰缺失、制度不健全、享乐主义至上等弊端的集中体现。因此，除强化财政管理和财政监督外，应从多方面着手根治，宣传部门要强化思想政治教育，组织、纪检监察等部门要强化问责力度，审计、财政等部门要加大惩处力度，对“三公消费”问题进行长期的全方位治理，假以时日，“三公消费”问题定会得到有效的解决。