加强民生资金监管的思考

●张具合 颜建华

民生问题，顾名思义是指关系人民群众生产、生活的实际问题，主要包括劳动就业、教育、社会保障、医疗卫生、住房、社会救助、生产生活水平等问题。江西省近年来积极实施民生工程和公共财政政策，让更多的人民群众享受到了“改革是最大的红利”。民生工程体系本身包含着极为丰富的科学内涵，是集经济社会发展等多元目标为一体的科学的、辩证的战略体系。江西省财政厅党组书记、厅长胡强在全省财税工作会议上的讲话指出：“全省财政部门要从人民群众最根本利益出发，坚持尽力而为、量力而行、远近结合、有序推进的原则，紧紧抓住资金筹措、预算执行和资金监管三个关键环节，切实办好涉及民生的大事要事、好事实事，把党和政府的关怀不折不扣落到实处”。

对此，如何进一步加强民生工程资金监管的难题迫切摆在各级财政部门面前。本文将就民生工程财政投入资金的概况、存在的问题以及加强资金监管的对策建议等提出一些思考和参考意见：

一、江西财政投入民生工程的概况

江西省从2007年起连续实施民生工程和公共财政政策，各级财政部门积极筹措资金，不断加大对民生工程的投入。2008—2012年，全省投入实施民生工程的财政性资金达到1400亿元，在全国率先实现城乡困难群众最低生活保障、城乡义务教育免费和困难学生资助政策、城乡困难群众大病医疗救助制度、城乡居民基本医疗制度“四个全覆盖”。2013年筹集财政性资金700亿元，集中办好涉及群众切身利益的76件实事，增强政策的连续性、系统性和完整性，解决了一大批群众最关心、最直接、最现实的问题，多项政策举措走在全国前列。江西省自实施民生工程建设以来，努力实现省委、省政府 “居有所安、学有所教、老有所养、病有所医、困有所济、闲有所乐”的要求，不仅达到了改善社会民生的目标，而且为建设“秀美江西、绿色崛起”打下了坚实的基础。

二、民生工程资金监管目前存在的主要问题及原因分析

江西省民生工程建设成绩巨大，但是，民生工程建设也存在着诸多问题和挑战，在政策制定、资金管理、使用、监督等方面仍然存在着一些不足，这些问题如果不引起高度重视并采取切实有效的措施加以改进，将严重影响民生工程的实施效果，甚至事倍功半。主要有以下几个方面：

（一）地方各级政府民生工程资金配套压力大

民生工程资金需求多、要求高、投入大，加上民生工程很多需要省级、设区市、县（市、区）三级财政资金配套，与地方各级政府有限的筹资能力形成矛盾，因此不可避免地出现了“假配套”，即：财政配套资金先转入民生工程专户，过段时间重新转回财政；“钓鱼工程”，即：先用财政资金配套向上级争取项目，项目批准下来后不再投入后续资金等问题。由于目前我国对各级政府财权与事权的划分，《预算法》对此没有明确规定，因此中央与省级、设区市、县（市、区）级地方政府财权与事权划分不清晰，造成后果是涉及民生的社会公共产品供给责任层层向下转移，如有些社会保障支出以及基础教育和公共卫生等公共产品过多地由省级、设区市、县（市、区）三级政府承担。我国现行分税制中流转税特别是增值税所占比重较大，财产税比重较小，而增值税75%的部分由中央财政集中，财权过于集中在中央，而事权下放到地方，导致地方各级政府实施民生工程面临无米下锅的窘境。

（二）民生工程城乡差别天然缺陷

目前我国存在城乡二元治理结构制度，因此我国公共服务的供给在城乡以及不同地区存在重大差别，如农民和城市居民获得的民生工程政策不一样，省会城市、设区市、县（市、区）、乡镇间的补助标准也不一致，人为地造成了不同地区之间、城乡居民之间待遇不一样。另一方面，随着经济建设的发展，社会流动人口数量日益增多，尤其是进城务工人员、下岗失业人员及流动人口增多，人户分离现象不断增多，工作对象的多样化给民生工程资金的动态管理带来了较大困难。

（三）部分民生工程资金撒“胡椒面”现象突出

在民生工程实施过程中，由于各个政府部门各自为政,职能交叉,每个部门都强调本单位工作的重要性，纷纷要求增加投入，结果资金分配到各个建设子项目，成为“小而散”的项目，重复建设且功能单一，群众不一定欢迎。相同类型的资金分散于各个单位管理，难以形成合力，社会效益得不到保证，最终造成许多民生工程项目最后流于形式，未达到预期效果，且资金也难以监督到位。

（四）资金管理使用上滞留、挤占、挪用、截留等现象时有发生

有的民生工程项目为了向上级多争取财政资金，采取多申报人数等方式，但实际人数远远低于申报人数，反映资金滞留在账面上，形成资金沉淀，有些沉淀了很多年，甚至最后转化成了部门资金；有的单位挤占民生工程资金，将民生专项资金开支本单位办公经费；有的地方和单位存在不同程度的形式主义，截留、挪用民生工程资金搞政绩工程、形象工程，甚至建设楼堂馆所。

（五）民生工程项目存在重复申报、多头申报现象

同一个民生工程项目，由于审核批准的主管部门不同，分别向不同的部门申报项目获得审查通过；有的用已经完工的民生工程项目重复进行申报，骗取、套取财政资金；有的项目“报大建小”，即项目立项申报工作量很大，要求的财政资金也多，但实际只完成其中的一部分；有的项目属于“半拉子”工程和“添油”工程，由于可行性研究不够深入，工程往往进行到一半就进行不下去了，而项目要完工则需要资金继续投入。

（六）基层机构及人员素质有待提

高

尽管民生工程资金管理、发放都有明确规定，但个别基层领导和具体办事人员对民生工程资金的使用、管理、发放等工作重视不够，因而造成已经制定的各种制度不能完全落实，如一些村组公示制度没有落到实处；资金管理上存在把关不严，发放不及时、发放不到位等现象。由于大多数民生工程资金发放依托电子信息化，一些基层工作人员不太熟悉电脑操作，从而影响了资金发放效率。

三、加强民生工程资金监督管理的对策建议

（一）夯实基层政府财力

一是顶层设计好分配体制。在制订重要的省、市、县三级财政收入分配体制时，既要考虑省级政府的宏观调控因素，又要考虑市、县的利益，充分调动市、县、乡镇发展经济、壮大财力的积极性；二是贯彻“少取多予”的方针,鼓励市、县壮大经济实力，财政增量部分尽量多留给基层，做大做强设区市、县（市、区）财政实力；三是在民生工程实施时，尽量不安排或者少安排市、县级财政配套项目，减少配套资金的压力。

（二）努力消除城乡差别

江西目前的财力仍十分薄弱，因此在实施民生工程中，不脱离省情实际，立足当前，放眼未来，从办得到、看得见的事情入手，不空谈、不务虚，实干兴邦，一步一个脚印，使民生工程取得实实在在的效果。在出台民生政策时，实现基本公共服务均等化，实行“城乡一体化”政策，努力做到“全省一盘棋”和城乡同步建设，如在基本医疗卫生服务保障、最低生活保障等方面，尽量将有限的财力向农村倾斜，向困难群众倾斜，增强农村基层公共服务能力，不断缓解城乡矛盾，促进社会和谐。

（三）完善绩效评估价值体系建设

在民生工程资金监管中积极引入绩效评估方法，进一步强化资金管理、使用的安全性、规范性、有效性。

1、实行目标管理。将民生工程目标进行分解，层层落实，明确每一层级的具体责任，实现责权利的有机统一。

2、完善绩效评价指标价值体系。除采取政府内部评价、上级评价下级等方式外，逐步增加外部评价、社会评价的价值分值比重，加大政府购买公共服务的力度，引入社会中介机构进行公民“满意度”的测评，了解广大群众对民生工程实施的满意度，提高绩效评价指标价值体系的科学性、前瞻性、准确性。

3、建立群众举报和群众利益诉求表达机制。各级各部门在制定公共政策过程中，要认真听取群众呼声，回应群众反映的问题。比如一些重大的民生工程可以采取决策听证制度，通过公开政务信息，使广大群众广泛参与进来，保障公众的知情权，有效避免“拍脑袋工程”。

4、完善责任追究制度。建立健全人大监督、政府监督、法律监督和社会监督等全方位、立体式的监督网络，在监督体系上做到相互取长补短。在责任追究上，将处理事和处理人有机地结合起来，防止制度腐败的发生。

（四）强化部门协作形成监管合力

1、通过设立联席会议制度、各专门监督检查工作领导小组等方式加强民生工程资金各业务主管部门的沟通与合作。做到各司其职、信息共享、联系畅通，重大事项及时向党委、政府报告，完善健全民生工程资金筹集、使用和管理的监督机制，努力提高监督工作成效。

2、整合各相关执法部门的信息资源。充分利用各部门已经建设好的信息化平台，构建涵盖所有民生工程资金相关情况的动态信息数据库，根据实际情况及时通过设置网络预警显示和跟踪分析提示，实现对民生工程资金的动态监控和财务收支情况的实时监控，利用现代科技手段提高监督管理效能。

3、监督检查成果的相互利用。对已经做出监督检查结论，其他监管部门可以利用，避免重复检查，加强被检查单位之间的相互联系。

（五）加强民生工程资金财政财务管理

一是根据实际情况和形势发展的需要，制定民生工程资金管理制度或办法，做到“有法可依、有章可循”；二是将民生工程资金全部纳入国库集中支付系统进行管理，实现国库直接支付为主、控制授权支付，大力实施各项民生工程资金社会化发放；三是实行财政部门“一个口子对外”，即通过“一卡通”系统发放，减少中间环节，直接打入享受人个人账户，并且将“一卡通”系统融合到省电子监察平台，实时监控惠民政策落实和资金运行，有效防止民生工程资金挤占、截留、挪用等行为的发生；四是加快资金拨付进度，精简资金拨付环节，并通过预拨、垫付等方式，加快资金拨付进度，对上级财政下达的转移支付资金，财政部门做到及时分解下达到有关部门、处（科、股）室和财政所，尤其是对扶贫、救灾等专项资金，要做到急事急办、特事特办，在第一时间将资金拨付到位。

（六）严格专户管理确保专款专用

1、专户管理。民生工程资金主要包括中央、省、设区市财政和县（市、区）级财政安排的专项资金以及其他用于支持民生工程建设的资金，有的民生工程资金明确规定了分级负担的比例，如果不设立专户，则资金捆绑在一起无法区分。

2、专账核算。健全财务核算体系，设置规范统一的收支科目，统一会计科目和会计报表，规范财务会计核算，并按资金性质设明细账，占用类按来源关系相对应，年终按资金性质设结余明细账。

3、专款专用。单项民生工程资金要明确对应，不能混淆使用，加强对民生工程资金使用、发放过程的核查和审查,确保民生工程资金专款专用。

（七）不断加大监督检查力度

1、各级财政部门加大监督检查的力度。财政监督部门应“守土有责”，切实履行监督检查职责，严格依据《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚条例》、《江西省财政监督条例》等法律法规依法行政、依法监督，不断加大工作力度，坚决查处各种侵害人民群众切身利益的违法违纪行为。

2、建立案件移送制度。加强与纪检监察部门、司法机关的工作沟通和联系，依法追究相关责任人的责任，涉及违纪的，依法移送纪检监察机关，追究其党纪和行政责任。涉及犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任。

（八）加强基层机构建设和人员培训工作

1、健全机构。民生工程涉及千家万户，需要人手做大量工作，因此应健全相应的管理机构，配备足够的工作人员，安排必需的工作经费，以保证民生工程顺利实施。

2、加强业务培训力度，提升基层干部的业务素质。民生工程涉及面广，政策性强，如何管好、用好这些资金，很大程度取决于基层干部的业务素质。财政部门要把基层财务队伍的培训纳入总体培训计划，每年安排一段时间，分各个民生工程专题进行培训，努力提高他们的政策水平和业务能力。