农民工劳动权保护问题探析

洪 伟， 李燕明

(浙江师范大学 法政学院，浙江 金华321004)

农民工是20世纪80年代以来涌现的伴随着农村剩余劳动力向城镇转移而形成的一个特殊群体。据国家统计局发布的2012年国民经济和社会发展统计公报显示，截止到2012年，全国就业人口中，农民工总量为26261万人，比上年增长3．9%。[1]农民工已成为一个数量巨大、结构复杂，且在不断扩张的新生群体，日益成为我国经济建设的生力军。

科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本。近年来在“以人为本”思想的指导下，相关部门采取了相应的措施保障农民工的劳动权，并取得了一定成效。但农民工的劳动权受侵害现象还是屡屡发生，因此，分析和探讨如何更好地保护农民工劳动权具有重要的现实意义和理论意义。

一、农民工劳动权保护不力的现状

劳动权的诞生，是世界工人运动胜利的成果，也是进化了的法律对人类文明达成共识的关于人的生存价值的肯定。[2]劳动权作为一个法律概念，最早是奥地利法学家门格尔于1886年在他的著作《全部劳动权史论》中提出的。德国学者在自然法学派的“自然权利”、“天赋人权”等思想的影响下，首次把劳动作为人的生存权利写进了1919年的《魏玛宪法》中，此后为各资本主义宪法所仿效。目前世界各国无论实行何种社会制度，都将劳动权作为基本权利载入宪法中。可见劳动权作为宪法规定的公民享有的一项基本权利，已被世界各国普遍承认。

劳动权是指劳动者个人或劳动集体所享有的，以劳动就业权为核心的，因劳动而产生的与劳动有密切联系的各项权利的总称。它不是一种单独的权利，而是一个权利束，主要包括以下几方面权利：就业权、劳动报酬权、休息休假权、劳动安全卫生权、职业培训权、社会保险和福利权、劳动争议处理权、团结权、集体谈判权等。

农民工是我国社会主义建设事业的生力军，理应享有法律规定的各种劳动权，但实际上，农民工劳动权受侵害的现象普遍存在。主要表现在以下几个方面：

1．就业权受到限制与歧视

我国《劳动法》明确规定： 劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受到歧视。农民工作为劳动者的一部分在城市的就业权利却受到种种限制与歧视。如有的地方为提高当地城镇居民的就业率，出台政策限制农民工在城市中的就业。由于农民工在城市打工遭遇就业歧视，加上农民工自身素质普遍较低，使农民工被排斥到所谓的“次属劳动力市场”上，从事着工资低、体力型、危险性高、劳动环境恶劣等城市本地人不愿意干的工作。

2．劳动报酬权受到侵害

劳动报酬权是劳动权的重要内容之一。现实生活中，农民工的劳动报酬权屡屡受到侵害，主要表现为：一是农民工工资水平偏低。近几年来，随着我国产业结构的调整和转移，中西部地区发展较快，不少农民工就近就地就业，劳动力市场供求在部分地方出现“用工荒”。在此背景下，各地普遍提高了最低工资标准，部分城市实行行业性、区域性工资集体协商，使农民工工资有了较大幅度的增长。据人社部门统计，2005年外出务工的农民工月平均工资仅为875 元，到2009年，提高到1417 元，年均增长15．5%；2010年提高到1690元，比上年增加273 元，增长19．3%；2011年，中国外出农民工月均收入达到了2049 元，比2010年增加了359 元，增长21．2%。农民工的工资虽然提高较快，但与从事同样工作的城镇职工工资水平相比，还有较大的差距，仅为城镇职工平均工资的30%。[3]二是农民工与城镇职工之间经常同工不同酬。在许多地方，同单位、同工种、同工作量，“城市工”的报酬往往比农民工高数倍，许多农民工连最低工资也拿不到。三是用人单位经常拖欠甚至拒付农民工工资。非公有制企业、中小企业拖欠农民工工资的问题更为严重。中国劳动学会副会长苏海南指出，2009 -2010年人社部门和城建部门、公安部门在全国范围组织专项检查，发现被拖欠工资的农民工人数有278．58万，2011年为129．2万。[4]

3．休息休假权没有保障

休息是劳动者恢复劳动能力和享有人性化生活的必要条件。[5]然而，大部分农民工却不能享有法定的工时待遇。一些企业为了单方面追求利润，不顾劳动法关于工作时间的规定，常常要求农民工加班加点，甚至是国家法定节假日也难以得到休息。依据《2011年我国农民工调查监测报告》，农民工劳动时间偏长。2011年外出农民工平均在外从业时间是9．8 个月，平均每个月工作25．4 天，每天工作8．8 小时。每周工作超过5 天的占83．5%，每天工作超过8 小时的占42．4%，32．2%的农民工每天工作10 小时以上，与上年相比，尽管外出农民工劳动时间偏长的情况略有改善，但是每周工作时间超过劳动法规定的44 小时的农民工仍高达84．5%。[6]“由于加班要占用劳动者的休息时间”，[7]农民工长时间加班加点的工作，导致他们精力、体力下降，极易发生工伤事故，对农民的身心健康造成严重影响。

4．劳动安全卫生权被漠视

劳动者在劳动过程中享有人身安全和健康获得保障、免遭职业伤害的权利。但是，现实中，很多用人单位未履行法定劳动保护义务。由于农民工从事的工作大多集中在危险性较高的建筑、矿山等行业，或者职业病危害严重的电子、化工企业，一些企业安全设施差，安全意识弱，致使工伤事故频频发生。以煤炭行业为例，根据国家安监局数字，2011年全国发生煤矿矿难1201 起，全年实际死亡人数1973 人。煤炭百万吨死亡率从2002年的4．97 降到2011年的0．56，虽然2012年的前十月这个比率进一步降到0．35，但是相对于美国这一数字仍高出了10 倍。[8]此外，由于很多企业设备陈旧，缺乏必要的安全防护措施，致使许多农民工遭受严重的职业病危害，每年死于职业病的人数是工伤事故死亡人数的数倍。“我国的乡镇企业83%存在不同程度的职业病危害，60%没有配备必要的防护用品，90%粉尘超标，30%的职工接触过有害物质，职工职业病发病率达15．8%。广东省卫生厅2003年抽检了8278户乡镇企业及个体工商户，发现有职业病危害因素的有7167 户，占86．6%。”[9]107

5．职业培训权难以得到保障

农民工本身文化素质较低，以初中文化的青壮年为主。据《中国农民工调研报告》显示： “农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3．4%，接受过中等职业技术教育的占0．13%，而没有接受过技术培训的竟达76．4%，而美国、加拿大、荷兰、德国、日本农村劳动力中受过职业培训的比例都在70%以上。”[10]4地方政府一般会为城镇居民提供职业培训优惠政策，以提高他们的职业技能，但地方政府并不认为为外来农民工提供职业培训是自己的义务，农民工享受不到这些优惠政策。并且由于农民工流动性强，与企业的关系不稳定，劳动合同短期化现象严重，一定程度上也影响了企业对农民工进行职业培训的积极性。另外，多数企业从节约成本的角度考虑，也不愿为农民工提供职业培训。

6．农民工参保比例还不高、有些福利权利缺失

当前我国社会保障体制改革的立足点是城镇居民，较少顾及农民工，多数农民工被排除在城市社会保障网络之外。主要表现在： 一是用工单位不给农民工买社会保险，或只给少部分农民工投保，或是避重就轻只买一种保险。二是大多数用人单位未与农民工签订劳动合同，劳动合同签订率低；或是一些从事危险行业的用工单位与农民工签订“事故责任自负”的“生死合同”，造成农民工维权困难。[11]近年来，外出农民工参加社会保险的水平有所提高，但总体来说，农民工参保的比例还不高，中西部差距明显，有些福利权利缺失，他们在城市中遇到事业、疾病等问题时，得不到社会保障体系提供的保障，更享受不到城镇居民所享有的住房、医疗、养老等社会保障和福利待遇。

二、农民工劳动权保护不力的原因探析

农民工劳动权保护不力的现状是由制度结构、立法、司法等方面原因引起的。

1．歧视性户籍制度是农民工劳动权得不到保障的制度根源

全球目前只有少数几个国家实行严格的户籍制度，我国属于其中之一。从国际的人口管理来看，“户籍”管理中的户籍登记仅仅只是证明人的出生、居住、职业、教育、婚姻等基本情况，并不表示身份的高低贵贱，但是我国现行的户籍制度除了执行人口家庭的登记职能之外，还与就业、医疗、住房、教育等多项社会福利待遇紧密相关，“户籍功能已演变成了身份、等级制度”。[12]

由于这种歧视性户籍制度的存在，城市内部产生了二元劳动力市场，即首属劳动力市场和次属劳动力市场。城镇居民劳动力由于其优越的社会地位和政府对其保护性的就业政策，比较容易进入上层劳动力市场，可以获得技术要求较高、待遇较优厚的就业岗位。而农民工由于其起点较低，大部分只能进入下层劳动力市场，从事那些技术要求低、收入低下、缺少福利保障、很少有晋升机会的就业岗位。因此，农民工虽然进入了城市，但还没有真正融入城市，还处在城市经济制度需求与社会制度排斥的夹缝之中，无法获得与城市居民完全相同的劳动权利和待遇。

2．我国的《劳动法》不够完善，农民工劳动权得不到很好的保护

《劳动法》是我国保护劳动者合法权益的一部重要法律，是劳动者维护合法权益的有力武器。但是，《劳动法》还保留了不少计划经济的痕迹，多少带有行政色彩，法律规定过于原则化，有些内容缺乏可操作性。如《劳动法》第91条规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工作报酬、经济补偿，并可责令支付赔偿金：①克扣或者无故拖欠劳动者工资的； ②拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；③低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；④解除劳动合同后，未按照本法规定给予劳动者经济补偿的。”该条文只规定了用人单位违反相关规定恶意欠薪应当受处罚，但对企业非恶意欠薪如何处理没有规定，而且对恶意欠薪的制裁力度也远远不够。又如《劳动法》第67条规定：“各级人民政府应当把发展职业培训纳入社会经济发展的规划，鼓励和支持有条件的企业、事业组织、社会团体和个人进行各种形式的职业培训。”但是，如何落实培训，政府和企业应当承担哪些责任，则无下文，也没有配套的法规，劳动者的职业培训往往无法保证。再如，《劳动法》虽设有“劳动安全卫生”专章，但是其规定既笼统又缺乏详细的行业分类和具体的安全卫生设施要求与安全卫生管理，缺乏可操作性。

3．行政职能部门监察不力使农民工劳动权难以得到保障

“只有当个人遭受的侵权通过政府公平而可预期地得到了矫正，个人才能在法律上而不是在道德意义上享受权利。”[13]劳动监察是指劳动保障行政机关以国家的名义对雇主执行劳动和社会保障法律法规的情况进行强制性的监督检查，以纠正其违法行为，促进各项劳动法律法规实施的执法行为。劳动监察是保障劳动权的重要手段。但是现实生活中，由于有些地方政府对农民工采取不当做法，以及劳动监察机构的设置存在不足，导致劳动监管执法不力：

一是一些地方政府对农民工问题采取不当的做法。有些地方政府对农民工主要采取管制、防范为主的政策，只注重如何管理和控制他们，以避免对城市造成大的“冲击”。此外，不少地方政府担心严格执行《劳动法》的有关规定会影响当地的投资环境与企业竞争力，影响地方的GDP 增长，从而忽视对农民工劳动权益的保护。在这种地方保护主义的影响下，不少地区劳动监察的目的不在于保护劳动者，而在于维护社会稳定，促进经济发展。相应地，对于因企业违法引发的劳动争议，劳动监察机构以调代处，对企业的劳动违法行为倍加宽容，较少采取处罚措施，有的甚至加以包庇、纵容。[14]

二是劳动监察机构人员和经费的不足限制了执法监管能力。2006年，我国劳动保障监察专职人员合计为1．7万人，而全国用人单位约2700万户，涉及劳动者3 亿人，平均到每名监察人员身上，是1600 个用人单位和17000 名劳动者。[10]16到2011年，我国劳动保障监察专职人员虽然已增加到2．3万人，3000 多个劳动保障监察机构，[15]但面对如此众多的企业和大量的劳动违法案件，劳动监察机构人员经费不足限制执法监管能力的问题依然存在。此外，劳动监察机构的执法措施也不足，仅有行政处罚权和处理权，在一些案件的处理上力不从心。如在处理拖欠工资案件时，由于没有查封扣押权，受到损害的劳动者会因企业人为隐匿、转移或变卖财产而得不到补偿；对用人单位不配合检查以及无理阻挠劳动监察执法的行为，也缺少有效的强制措施。[10]137所以，劳动监察机构的劳动执法力度不能有效地维护农民工劳动权。

4．不合理的劳动争议处理机制阻碍农民工的维权之路

我国现行的劳动争议处理程序采用“一调一裁二审”制度，这种劳动纠纷解决机制存在明显的缺陷，不利于保护劳动者尤其是农民工合法的劳动权。

第一，劳动争议处理程序繁杂，审理周期长，农民工无法承受。按照现行的和解、调解、仲裁、诉讼这四种劳动争议处理程序，前两种处理程序可以由当事人自由选择，并非解决劳动争议的必经程序。而劳动仲裁是解决劳动争议的必经程序，如果当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉，对一审判决不服的，还可以向上级法院上诉。这种“一调一裁二审”制度，虽然在一定程度上保障了劳动者的诉权，但审理期限过长，纠纷得不到及时解决。当事人如果要走完所有程序，往往费时费力，对于农民工来说更是无法承受这繁杂的程序。

第二，申请仲裁时效短，使农民工的权利得不到保障。《劳动法》规定劳动仲裁时效为60 日，且这一时效不存在中止、中断等法定补救事由，这在实践中不利于保护劳动者合法权益。虽然近期出台的《劳动争议调解仲裁法》将申请劳动仲裁的时效延长到1年，但是，1年的仲裁时效对于文化程度低、法律意识淡薄的农民工来说仍然显得过短。因为，大部分农民工或不谙法律，或对用人单位抱以希望，常常因持观望态度而致使1年时间稍纵即逝，从而丧失申诉权。因此，与民诉法规定的2年诉讼时效相比，申请劳动仲裁的时效显得过短。

5．现行的社会保障制度使农民工社会保险和福利权得不到有效保障

完善的养老、医疗、失业等社会保障制度对于农民工来说，具有特殊重要的意义。它既是农民工社会保险和福利权得以顺利实现的有效保障，也是农民工劳动权遭受损害时能得到及时救助的基础。

我国的养老保险制度规定必须按月缴存保险费用，并且对缴存最低年限也有严格的规定。但是，由于农民工流动性大，又没有稳定的工作和工资收入，他们很难满足养老保险对投保者所作出的种种规定。此外，保费缴存在农民工和用工单位之间存在分摊问题，由于农民工和用工单位之间很少存在长久稳定的劳动关系，用工单位往往缺乏足够的激励来配合建立起针对农民工的养老保险制度，从而导致了我国农民工在养老保险上的低参保率。

同样的负面作用也体现在农民工的失业保险、工伤保险和医疗保险上。特别是农民工在城镇主要从事条件较差、劳动强度大且危险系数高的工作，加之农民工的素质比一般工人低，生活条件也比一般工人差，因此，农民工工伤事故和职业病的发病率要高于一般的产业工人。从保险制度的角度分析，这些因素归结在一起就是被保险人的风险暴露程度高，在同等条件下需要以更高的保费来获得同样的保险保障，这就进一步降低了农民工加入工伤和医疗保险的可能性。

6．农民工群体的非同质性导致其权益诉求的差异性

当前的农民工群体并非同质性的群体，不同代际、不同职业之间存在较大差异，目前约三成农民工所从事的工作表现出“去体力化”和“去农民工化”的特征，导致了农民工内部身份认同和权益诉求具有明显的差异性。许多农民工受教育水平较低，文化素质普遍不高，劳动技能较差，法律意识不强，一些农民工甚至不知道自己有哪些权利，更不知道如何运用法律武器维护自己的权利。他们中的少数人甚至不知道还有一部保护他们劳动权的《劳动法》。此外，一些农民工为了保住工作，维持基本生计，对用人单位侵害其劳动权益的行为忍气吞声，委曲求全，不敢拿起法律武器维权，这也在很大程度上制约了他们捍卫自身权益的能力。

三、加强农民工劳动权保护的对策建议

科学发展观是农民工劳动权保护工作的指导方针，能不能落实科学发展观，直接关系到我们能不能保护好农民工的劳动权。

(一) 以发展促进农民工劳动权的保护

1．为农民工劳动权保护构建稳定的经济基础

科学发展观的第一要义是发展，而发展的核心内容是经济发展。经济学的基本原理指出，经济增长和就业率的提高存在着显著的正相关关系，经济增长是就业率不断提高的根本动力。经济的不断发展意味着社会能够源源不断地提供更多的就业机会，国民经济尤其是第二三产业保持适度快速的增长，对于不断提供就业机会、保护农民工的基本就业权至关重要。只有通过经济的发展来不断提供就业机会，农村富余劳动力的转移和农民工的就业才具有现实的经济基础。

2．转变经济发展方式，提高农民工的整体素质

落实科学发展观，要求我们做到又好又快的发展。为此，必须转变经济发展方式，将经济发展依靠要素投入的增加转变到依靠劳动者素质的提高和生产技术改进的轨道上来。农民工作为我国经济建设的重要力量，是劳动力这一生产要素的直接载体，也是生产工具和科学技术在生产过程中的直接使用者。因此，劳动者自身素质的高低直接关系到劳动力及生产工具这些主要生产要素的使用效率的高低，从而也就直接关系到经济发展方式能否真正的转变。

因此，应努力实现经济发展方式的转变，花大力气提高劳动者的整体素质，尤其是广大农民工的素质，并以此带动劳动生产效率的提高。提高广大农民工的素质要求我们进一步加强农民工的职业培训，完善多层次、多形式的职业培训网络。努力促进农民工专业技术知识和实际操作技能的学习，逐步提高农民工的文化素质和职业技能水平，不断改进劳动生产率和工作效率，为减少失业人员、促进就业创造条件。

(二) 加强法制建设，为农民工劳动权保护提供法律保障

我国虽然有相关调整劳动关系的法律，但仍不完善，因此，必须加强法制建设，才能有效保护劳动者的合法权利。

1．完善《劳动法》，建立完备的劳动法律体系

为了保障农民工的劳动权，针对现行《劳动法》存在的问题，笔者认为需要对以下几个方面进行完善：

修改《劳动法》第1条规定的立法宗旨和依据。该条规定：“为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，根据宪法，制定本法。”该条体现了《劳动法》的四大宗旨，但笔者认为，《劳动法》的宗旨其实只有一条，即保护劳动者的合法权益。“调整劳动关系”是《劳动法》作为法律的基本属性，但是仅提“调整劳动关系”，而不明示劳动关系实现的法律效果，即构建和谐、稳定的劳动关系，笔者认为有所不妥。所以，《劳动法》的立法宗旨和依据应当简单明了，建议表达为：“为了保护劳动者的合法权益，构建和谐、稳定的劳动关系，根据宪法，制定本法。”

修改《劳动法》第46条工资分配制度。该条款规定：“工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。工资水平在经济发展的基础上逐步提高。国家对工资总量实行宏观调控。”笔者认为，在该条款中应增设“工资优先支付”的规定，即在企业负债或破产时，提高劳动者工资的清偿顺序，使劳动者的工资优先于企业其他私法债务，甚至是优先于担保物权而得到支付。虽然，我国的《破产法》规定担保物权要优先于劳动债权得到清偿，但是民法学界则呼吁提高工资的清偿顺序，使之在担保物权前得到清偿。笔者也同意该观点。正如王泽鉴先生所说： “工资系劳动者血汗及生活所赖，因此确保工资之清偿，即在维护社会正义，……工资之优先受偿性，终必获得肯定，否则将无以保障劳工之生存权及社会安定。”[16]因此，应在《劳动法》第46条中增设“工资优先支付”的规定，以保障劳动债权得到实现。

修改《劳动法》第96条的规定。该条款规定：“用人单位有下列行为之一，由公安机关对责任人员处以15 日以下拘留、罚款或者警告； 构成犯罪的，对责任人员依法追究刑事责任： ①以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动的；②侮辱、体罚、殴打、非法搜查和拘禁劳动者的。”也就是说，对于强迫农民工劳动的行为，我国法律仅仅规定对直接责任人员进行处罚。笔者认为，用人单位比直接责任人具有更大的责任，也更有能力承担物质赔偿责任，因此，建议在该条款中增加关于用人单位责任的规定，采用“双罚制”，即对用人单位和直接责任人员均应追究法律责任。

如前所述，我国现行的劳动争议处理机制采取“一调一裁二审”的处理程序，这种制度在实践适用中比较繁琐，在维护争议双方合法权益方面不够及时。因此，应改革现行的劳动争议处理机制，实行“或裁或审”、“裁审自择”的制度，即取消劳动仲裁前置，规定劳动者既可以选择仲裁，也可以直接选择诉讼程序。这种制度快速、便捷又成本低廉，能节省司法资源，减少劳动者的诉讼压力，使劳动者的合法权益得到及时、充分的保护。令人欣慰的是，已出台的《劳动争议调解仲裁法》中就规定了对于用人单位拖欠劳动者劳动报酬数额较小的纠纷采取“一裁终局”的处理机制，该机制虽然还没有给予劳动者选择仲裁或选择诉讼的自由，但是“一裁终局制”大大缩短了欠薪纠纷的审理期限，可以避免用人单位的恶意诉讼，使纠纷能及时有效地得到解决。《劳动争议调解仲裁法》在劳动争议处理机制改革中迈出了一大步。

此外，针对申请仲裁的时效太短，还需要修正仲裁时效。笔者建议按照民事诉讼2年的时效作为劳动争议仲裁时效，并且从劳动者与用人单位发生争议时起算，而不应从侵权之日起算。

现行《劳动法》的颁布虽然使我国的劳动立法摆脱了滞后状态，但并没有使它达到完善的境地。到目前为止，我国的劳动立法体系还存在着一些问题，如一些与《劳动法》配套的单行法律迟迟没有制定出来，现行的法律法规也有许多不适合现实的情况。因此，进一步完善我国劳动立法，是摆在我们面前的一项重要而迫切的任务。虽然现阶段我国已制定颁布了《劳动合同法》、《就业促进法》等重要的劳动法规，但是还不能完全适应现实的需要。为此，应当加快步伐，制定诸如《集体合同法》、《工资法》、《社会保障法》、《劳动争议处理法》、《劳动监察法》、《职业培训法》等相关单行法律，不断拓展和深化劳动权的内涵和外延，形成健全的劳动法律关系，全面保障劳动者劳动权的实现。

2．加强对劳动权保护的刑事立法

目前，我国对侵犯劳动者劳动权的制裁措施过于温和，侧重于行政处罚和民事赔偿而轻刑事责任。近年来我国劳动安全事故频繁发生，除了相关行政部门监管不力外，也表明单靠民事裁判和行政处罚已经无法抑制侵犯劳动权事件的上升趋势。因此，我们应借鉴国外的先进立法经验，加强刑法对劳动权的保护力度。

一是扩大刑法对劳动权保护的范围。我国刑法没有把所有的劳动权都纳入刑法的调整范围，只涉及到劳动者获得劳动安全和劳动卫生条件保护权、休息权等一些重要的劳动权。而劳动权的其他方面，如劳动就业权、劳动报酬权、社会保障权等没有被纳入刑法的调整范畴。这种立法与国外劳动刑法的保护范围相比显得过窄。国外刑法直接保护的劳动权范围包括劳动者的休息休假权、劳动报酬权、平等择业权等广泛内容。如法国刑法典有关于侵犯劳动平等权、侵犯劳动安全卫生权等犯罪条款。德国刑法典在保护劳动权方面除了一般犯罪条款外还特别有关于劳动安全、社会保障、监管主体的犯罪条款。笔者认为，我国也可以增加对劳动平等权、休息休假权、劳动保障权等劳动权的刑法保护。

二是增加用人单位为侵犯劳动权的刑事责任主体，加大对拖欠农民工工资用人单位的处罚力度。在犯罪主体上，国外的刑法不仅处罚直接责任人员，而且还规定了法人犯罪。我国对侵犯劳动权的刑事责任主体只局限于直接责任人员，这使得许多用人单位在侵犯劳动者劳动权造成严重后果时却得不到惩罚。如现行《劳动法》第96条和《刑法》第244条对用人单位强迫职工劳动的行为，仅规定对直接责任人员进行处罚，而对用人单位的法律责任则没有规定。所以，笔者认为应当将用人单位列为侵犯劳动权的刑事责任主体，加大对拖欠农民工工资用人单位的处罚力度，对恶意欠薪且拒不改正者按“恶意欠薪罪”法律条款处罚。

(三) 加强政府劳动监察力度

劳动权的实现离不开国家权力的保障。当劳动者的权利遭受侵犯或实现受阻时，政府必须提供及时、有力、低成本的救济。政府在农民工劳动权利实现中应给予特别保护，给予更多的人文关怀。因此，我们需要在以人为本的前提下，加强劳动监察工作，充分发挥劳动监察机制的应有作用。

首先，要切实转变政府观念，加强和完善对农民工的公共服务和社会管理。在管理体制上实现由防范式管理向政府为主导的服务型管理转变，在公共产品提供上实现由面向城镇户籍人口向包括农民工在内的所有常住人口转变。

其次，各地政府应根据各地的具体情况配置一定数量的劳动监察人员，保证有充足的人员、经费和必要的办公设备和条件，消除地方保护主义对劳动监察的消极影响，使劳动监察机构真正履行保护劳动者的职责。[17]

最后，赋予劳动监察机构相应的行政强权。加大劳动行政部门的劳动监察执法力度，使其由运动式、阶段性执法方式向常规性、长效性执法方式转变，这是实现农民工劳动权保护的“突破口”。

(四) 为农民工劳动权保护营造有利的外部环境

1．统筹城乡发展，改革户籍制度

统筹城乡发展是落实科学发展观、构建和谐社会的重要步骤，也是全面建设小康社会实践的重大举措。我国现行的户籍制度是计划经济和城乡二元社会结构的产物，它强化了城乡隔离。要统筹城乡社会发展，从根本上解决农民工劳动权保护问题，就要改革现行的户籍制度。户籍改革不是简单地取消户口，而是要陆续剥离附加在户口登记制度上的种种政治、经济利益，还户口的真实面目。笔者认为，我国的户籍改革可以从以下几方面进行：

第一，将城镇落户条件由户籍限制改为条件限制，由许可制改为准入制。即在大中城市的农民工只要有合法固定住所、稳定职业、合法稳定收入并固定上缴税费，在城镇居住一定时间后，应给予办理城镇常住户口，逐步实现农民工的“市民化”。目前我国各地正在陆续推行的新一轮户籍管理制度改革，就是以条件准入方式，按实际居住地进行户口登记管理的新模式逐步取代了沿用多年的户口迁移审批制度。逐步剥离依附或隐含在户籍制度之上的社会福利，淡化户籍制度的社会经济功能，恢复户籍制度只承担单纯的人口基本信息统计功能，最终实现对所有社会成员一视同仁的统一的人口管理制度。

第二，为了避免城市户籍的放开可能导致的大量农民涌入城市从而引发一系列生活、教育、治安等严重社会问题，政府在改革户籍制度的同时应积极促进中小城镇的发展，引导农村劳动力向中小城镇合理有序地转移。[18]

党的十七届三中全会通过了《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》，该决定提出要统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，并且要加强农民工权益保护，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等方面与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面。这一决定为户籍改革指明了方向，加快了城乡统筹发展的步伐，为农民工劳动权的保护提供了坚实的保障。

2．统筹经济发展，建立农民工社会保障制度

我国经历了30 多年的改革和发展，社会财富和政府财力不断增加，已经初步具备建立覆盖农民工的社会保障制度的经济基础。在政府方面，应尽快完善相应的社会保障制度。首先，应鼓励各地区根据自身实际建立覆盖农民工的基本医疗保险体系，逐步实现养老保险在不同区域间的顺利转移和续保。其次，可以建立专门的财政基金用来支持农民工社会保障体系的建设。该基金可以在保费负担上给予农民工必要的补助，并为农民工提供必要的失业救济金。再次，要从制度上规定农民工社会保障体系参与各方的权、责、利的关系。不仅要加强对农民工参与社会保障体系的引导，也要对用人单位配合建立农民工社会保障体系作出严格规定，从而确保各参与方均有必要的激励或者约束共同来搭建农民工社会保障体系框架。

在用人单位方面，应具有大局意识，即不仅要从国家发展和社会稳定的层面深刻理解建立农民工社会保障制度的重要性，而且应充分认识到，参与农民工社会保障体系建设对企业带来的受益以及不配合的情况下可能给企业带来的巨大经济损失。因此，用人单位应积极行动起来，从企业绩效中拿出专项资金来配合这一社会保障制度的建立。

在农民工自身方面，最重要的是要对参与养老保险、医疗保险等社会保障制度有充分的认识，配合政府部门的安排，积极参与相关的保险体系。农民工应该从长远利益考虑，而不应该仅仅盯住即期的现金收入，要对可能发生的风险有全面的了解和必要的准备。此外，农民工应该具备积极的维权意识。当自身的劳动权利遭受侵害时，比如用人单位拒绝配合农民工参加工伤保险，应该积极团结起来与用人单位据理力争，并及时将有关情况通报给相关监管部门，以积极的作为来保障自身的社会保障权。

综上，只有做好以上农民工权益保障的几方面工作，才能使农民工兄弟姐妹们早日与城镇职工一样共享国家经济社会的发展成果，有尊严地劳动。

[1]统计局：2012年全国农民工总量达26261万人[EB/OL]．[2013-05-27]．http： //finance．people．com．cn/n/2013/0527/c1004 -21624982．html．

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