论政府在职业教育集团化办学中的作用

□周乐瑞 徐 涵

党的“十四大”提出将建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标，这标志着我国的经济体制开始从计划经济转向市场经济。与此同时，作为服务于经济社会发展的职业教育也由按照政府的行政指令计划、依托部门办学转向按照市场需求办学。各级各类职业学校要在政府的指导下，主动地适应社会主义市场经济的需求，依靠社会力量联合办学，尤其是2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出要“完善政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局，实行政府统筹、分级管理，走规模化、集团化、连锁化办学的路子”，职业教育集团化办学就是在这样的背景下发展起来的。然而，在职业教育集团化办学的过程中相应的法规和政府的支持性政策不够完善，企业参与职业教育集团化办学的积极性不高等问题依旧突出。要解决这些问题，促进职业教育集团化办学健康、持续、和谐与优质发展，需要充分发挥政府的作用。

一、完善法规——推动职业教育集团化办学健康发展

目前，职业教育集团化办学缺乏规范的办学体制，在实践中，各地区根据实际情况仍处于摸索状态。国家和地方政府的文件规定职业教育集团是在集团章程的规范下，基于集团内各成员单位的隶属关系、产权性质和员工身份不变的基础上自愿组建而成的非法人产教联合体。换言之，目前的职业教育集团在法律上不具有独立法人的身份，是一个非法人组织。这进而导致职业教育集团法律地位的缺失，使得职业教育集团不能以自身的名义参与各种社会活动，如联合招生、与企业签订合作协议等，造成职业教育集团组织的功能难以得到有效的发挥。除此之外，职业教育集团内各成员单位是通过与牵头单位签订契约的形式自由地加入或退出集团组织。在法律上，这种契约很难界定成员单位与职业教育集团组织之间的法律关系。职业教育集团化在办学的过程中，难以对各成员单位之间的责任和义务，以及职教集团自身所应该承担的法律责任加以界定，从而导致我国职业教育集团化办学处于松散的状态，缺乏约束力。为了改变职业教育集团化办学受职业教育法律法规不完善的种种限制，推动职业教育集团化办学健康有序地发展，需要发挥政府的作用。

（一）厘清职业教育集团的法律性质并赋予其合适的法人身份

我国的《民法通则》将法人分为企业法人、事业法人、社会团体法人和机关法人四种类型。其中，区分企业法人与事业法人、社会团体法人的关键是看某组织机构的法律性质，即是否以营利为目的。实际上，职业教育集团的法律性质决定了其法人身份。然而，现有的法律法规与政府的相关文件并未对职业教育集团的法律性质加以规定。因此，在赋予职业教育集团法人身份时，首先要明确它的法律性质。

职业学校和企业是职业教育集团中的两大主要成员，分别隶属于两个不同的部门，是两种不同性质的机构。其中，企业按照《公司法》实行企业化管理，以获取利润为最终目的，属于营利性质的组织；职业学校分公办与民办两种类型，公办学校属非营利性组织，民办的职业学校营利性与非营利性并存。究竟该如何判断一所职业教育集团是营利性质还是非营利性质呢？有学者认为衡量一个组织是否为非营利性质主要有三个指标，即组织的宗旨不以营利为目的；组织的利润不能用于成员间的分配和分红；组织的资产不能以任何形式转变为私人财产。[1]事实上，我国现有的职业教育集团绝大多数属于非营利性质。但是，我国目前的教育法律制度并未对营利性与非营利性的教育机构做出明确的区分，造成一些职业教育集团注册为事业法人，却实行企业化管理，获取利润。为了使职业教育集团化办学合法化与规范化，政府部门需要进一步完善法律法规，在职业教育集团化办学的规章制度中明确地规定具有营利性质的职业教育集团为企业属性的组织机构，将其法人身份定位为企业法人；不具有营利性质的职业教育集团为事业属性的组织机构，将其法人身份定位为事业法人或社会团体法人。

（二）明确职业学校和企业参与职业教育集团化办学的权利与义务

没有无权利的义务，也没有无义务的权利，权利和义务是相互对应的。享有权利可以维护合法的利益，履行义务可以保障权利的实现。我国现有的法律法规对企业参与职业教育的权利和义务并没有做出明确的规定，如我国1996年颁布的《职业教育法》规定：“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”；“企业未按本法规实施职业教育的，县级以上地方人民政府应当责令改正，拒不改正者，可以收取企业应当承担的职业教育经费或应当依照教育法的有关规定给予处罚”。上述条例中的四个“应当”表明法律法规规定的力度不够，对于企业需要履行哪些义务没有做出具体的规定；企业未依法履行义务的处罚措施也是轻描淡写，没有明确的处罚规定。可见，《职业教育法》对企业参与职业教育的权利和义务缺乏实质性、可操作性的规定。正因为法规的不完善，才造成企业不愿意或消极地参与职业教育。为了提高职业教育集团内各成员单位的合作动机，增强职业教育集团化办学的吸引力，需要政府部门完善法规和集团章程，明确职业学校、企业及其他成员单位在职业教育集团化办学中的权利和义务。

同时，在规定权利和义务时应遵循三个原则：一是具体性原则，对职业教育集团内各成员单位的权利和义务的规定应尽可能具体详细，避免笼统与模糊；二是针对性原则，根据职业学校、企业或集团内其他成员单位的特征及优势，分别予以规定它们的权利与义务，便于发挥各自的优势，取长补短；三是可行性原则，各成员单位享有的权利和履行的义务应切实可行，避免随意性。

二、政策支持——引导职业教育集团化办学持续发展

职业教育集团化办学的可持续发展需要政府的政策支持。目前，政府实质性的支持政策处于缺失状态。随着我国经济体制的改革，政府的职能发生了变化，由原来的直接干预转向宏观调控，并逐渐向服务性政府转变。实际上，为职业教育集团化办学提供支持性的政策正是服务性政府应该承担的责任，加上职业教育集团化办学的体制和机制问题仍有待于进一步完善，因此，职业教育集团化办学的长远发展离不开政府的政策支持与引导。

（一）建立多种渠道筹集职业教育集团化办学经费来源制度

职业教育集团化办学需要有稳定的经费来源，但是，在各省市教育主管部门已经出台的有关组建职业教育集团工作的意见中并没有对集团化办学的经费来源做出明确的规定。充足的经费是职业教育集团化办学顺利运行的关键，而建立多元化的经费来源制度是职业教育集团化办学顺利开展的重要措施。

首先，建立专项经费投入制度。大多数职业教育集团都是以重点或国家示范性职业学校为牵头单位组建的，公立职业学校的办学主要依靠财政投入。职业教育的性质决定了职业学校所需要的办学经费要远大于普通学校，而在我国教育资源的分配中，职业教育所得到的财政投入远远少于普通教育，国家财政性教育支出又很少有地方能够达到《中国教育改革与发展规划纲要》中规定的占GDP比重的4%，因此，职业学校难以承担集团化办学的费用。为了推动职业教育集团化办学的长远发展，浙江省嘉兴市政府投入600多万元专项经费用于支持校企合作和职业教育集团化办学[2]。另外，上海市教委正在探索建立支持职业教育集团化办学的专项经费投入制度，该制度实行一次审定，分批拨给，视办学绩效情况予以追加。专项经费投入制度的建立可以保证资金的专项专用，有效地缓解职业教育集团化办学的经费困难问题，从而提高职业教育集团化办学的吸引力。

其次，重新制定职工教育经费的管理办法。职工教育经费是指企业提取一定比例的工资总额用于职工参与教育培训、职业技能鉴定与职业资格认证等方面的费用。1996年颁布的《职业教育法》规定企业要承担对本单位职工和准备录用的人员进行职业教育的费用。目前，企业的职工教育经费大多由工会集中管理。其实，参与职业教育集团化办学的企业可以利用集团内的资源来完成其职工的教育培训、职业技能鉴定和职业资格认证，因此，这部分企业的职工教育经费可以交由职业教育集团进行管理。

再次，鼓励社会各界捐资职业教育集团化办学。鼓励企业、事业组织、社会团体及个人对职业教育集团化办学的资助和捐赠，并出台有关捐资职业教育集团化办学的税收减免政策；鼓励社会各界成立职业教育集团化办学的基金，面向社会募集资金；鼓励金融机构运用信贷手段扶持发展职业教育集团化办学。

（二）为参与职教集团化办学的企业和职业学校提供优惠政策

首先，为企业提供优惠政策。企业使用集团内教育资源可以享受一定的优惠，如企业职工的职后培训、职业技能鉴定与职业资格认定可交由集团内的职业学校进行实施，在费用方面，可享受在校生的待遇。企业可以优先挑选与录用职业教育集团内的毕业生。

其次，为职业学校提供优惠政策。为了加快发展职业教育集团化办学，政府部门要为参与组建职业教育集团的职业学校提供相应的优惠政策。上海市教育委员会在文件中指出“在安排财政支持的职业教育项目时，优先考虑集团内的职业院校；对集团内的职业学校优先给予政府委托的培训任务；凡符合有关条件的集团内高职院校可被列入高校依法自主招生改革试点院校”[3]。这些优惠政策可以有效地提高职业教育集团化办学的吸引力。

三、统筹协调——促进职业教育集团化办学和谐发展

在职业教育集团的发展过程中，参与集团化办学的职业学校与企业的数量逐渐增多，职业教育集团化办学的规模逐步扩大。由此也带来了各职业教育集团之间的发展及资源出现不平衡的现象，成员单位之间也存在利益冲突。为了促进职业教育集团化办学和谐发展，需要政府统筹协调。

（一）充分发挥政府在职业教育集团化办学中统筹规划的作用

政府作为职业教育集团化办学的统筹者，要将发展职业教育集团化办学纳入区域经济社会发展的规划之中，依据区域经济的发展情况统筹职业教育集团化办学的资源。一方面，统筹社会各行各业对技术、技能型人才的需求状况，并在此基础上统筹各专业的合理设置。目前，职业学校开设的专业主要面向第二产业，特别是计算机应用等工科类专业几乎每所学校都开设，而面向第三产业所开设的专业偏少。另一方面，统筹职业学校的教师资源，对各级各类职业学校的师生比、“双师型”教师所占比例、文化课教师与专业课教师的比例、各学科专任教师的比例进行合理的配置。除此之外，要协助职业教育集团的组建方进行组织制度、运行机制与发展目标的规划与设计。

（二）充分发挥政府在职业教育集团化办学中组织协调的作用

在职业教育集团化办学中，职业学校隶属于教育系统，肩负着为企业培养合格的技术工人和为上一级学校输送合格新生的重任；企业属于行业系统，以追求利润为其发展的最终目标。两者之间目标不一致，难免产生利益冲突。而它们的上级主管部门，即教育行政部门和行业主管部门属于两个不同的管理部门，都有各自利益的追求点，因此很难协调两者之间的矛盾。在市场经济下，具有服务性质的政府作为职业教育集团化办学的协调者有利于协调企业与职业学校之间的利益。

政府的组织协调作用主要包括两个方面：一方面，寻找职业学校与企业之间共同的利益与兴趣。在职业教育集团的组建和运行过程中，政府要努力地寻找职业学校与企业之间利益及其兴趣的共同点，充分顾及各方的利益，增强职业教育集团内部的凝聚力。另一方面，组建职业教育集团化办学委员会。挑选职业学校、企业、教育行政部门和行业主管部门的代表作为主要成员组建职业教育集团化办学委员会，由该委员会专门负责协调职业学校与企业之间的利益，如我国台湾地区成立的产学合作指导委员会，负责协调台湾地区技职院校、企业与科研机构之间的利益。充分发挥政府的协调作用能有效地促进职业教育集团化办学健康、持续发展。

四、评估监管——保障职业教育集团化办学优质发展

在职业教育集团化办学中，成员单位以签订合作契约的形式来确定各自在职业教育集团化办学中的权利和义务，存在一定的制约性，但成员单位可以自由地加入或退出职教集团，因此，这种约束力不强。目前，虽然国家和地方政府出台了有关职业教育的法律法规，但是缺乏有关职业教育集团化办学的规章制度或实施办法。职业教育集团化办学健康、持续、优质发展离不开政府部门的监管。

（一）指派或授权第三方机构对职业教育集团化办学质量进行评估

职业教育集团化办学是否处于良性发展状态，办学效果是否达到预期目标，需要权威机构的评估。在发达国家，有关校企合作项目的运行过程及所取得的效果会有专门的评估机构定期进行评估，参与评估的人员通常由政府部门、教育部门、行业部门与社会人士组成。为了保证职业教育集团化办学的实效性，政府部门可以指派或授权第三方机构建立有效的评估指标代替政府履行评估的职能，定期对职业教育集团化办学的质量进行评估。评估指标可以从办学的成本、效益、人才培养的质量、管理的科学性等方面进行考虑，并遵循客观性、科学性与可测性的原则。第三方机构应定期收集职业教育集团化办学的资料、对已经开展集团化办学的职教集团进行实地考察，根据收集资料与实地考察结果对职业教育集团化办学进行评估，并将评估结果及时向社会公布。政府部门可根据评估结果有针对性地进行奖罚。同时，在宏观层面上，政府部门应进一步完善职业准入制度与职业资格制度，逐步建立职业教育集团化办学的质量认证制度，以提高职业教育集团化办学的质量。

（二）对职业教育集团化办学专项经费使用的合理性进行监管

全国职业教育工作会议发布的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》规定，各级政府要制定本省职业教育生均经费投入标准，并依法督促各级财政部门予以足额拨付，督促职业学校按标准投入经费[4]，确保职业教育生均经费的具体落实及其经费使用的有效性与合理性。职业教育集团化办学的专项经费要做到专款专用，需要对经费的使用情况进行监督管理。政府部门可以通过制定职业教育集团化办学专项经费的使用细则，严格要求职业学校按使用细则来使用经费，并按年度提交专项经费的使用明细，防止职业教育集团化办学的专项经费被非法挪作他用，进而确保专项经费使用的合理性、合法性和有效性。

[1]贾西津.对民办教育营利性与非营利性的思考[J].教育研究，2003（03）.

[2]邢晖.政府统筹推进职业教育“序变”和“质变”[J].教育与职业，2012（01）：79.

[3]上海市教育委员会关于印发《关于本市推进组建职业教育集团工作的意见》的通知[EB/OL].http：//www.chinalawedu.com/news/1200/22598/22799/2007/7/li1702421614277002 1468-o.htm.

[4]张新民.论高职发展中政府主导作用的发挥[J].职业技术教育（教科版），2004（34）.