民用机场集团化改革探析：以温州机场为例

叶胜春

（温州机场集团有限公司，浙江 温州 325000）

2002年开始的我国民用机场属地化改革，加快了民用机场条条管理向条块结合转变，全民所有制向公司制转变，安全驱动向投资驱动转变，呈现出集团化发展趋势，促进了民用机场业快速发展。但随着航空大都市①战略的深入影响、临空经济②的大力开发、通用航空③的不断开放以及立体运输格局的逐渐形成，现行机场管理体制暴露出诸多问题，最为突出的是文化滞后和过渡集权。特别自2012年《国务院关于促进民航业发展的若干意见》颁布以来，民航业发展更加迅猛，民用机场集团化改革将面临着企业职能转变、管理体制重构及经营模式改革等新任务，总结民用机场发展经验，提出适合我国民用机场集团化改革的理论基础和政策建议，具有十分重要的现实和理论意义。

一、理论基础与分析框架

本文研究的企业集团，特指从属型联合企业集团，是以母公司为基础，以产权关系为纽带，通过合资、合作或股权投资等方式，由业务高度相关的众多企业组成并产生新的规模优势的企业法人联合体④。企业边界理论认为，企业更倾向于发展那些能够带来更多增值效应的业务，以维持企业特有的竞争优势，即企业更关注自己最擅长的核心业务，以积累企业特有资源，而对非核心业务则通过市场外购、资产剥离、减少投资、放松管制等方式经营。而一体化发展理论认为，企业发展边界往往受到市场失效和组织失效的制约，一体化可使企业外部交易行为转化为内部协调职能，降低了交易成本，从而规避了市场失效，提高了综合竞争力，但企业发展规模过大，也会带来组织失效问题。

本文研究的民用机场，专指运输机场⑤，简称“机场”，是从事多种高度相关业务的网络型企业，具有明显的规模经济、范围经济和网络经济效应，它们共同决定和影响着机场的组织结构和经营行为。民用机场的规模经济一般是通过跑道起降密度经济、飞机运载能力经济和客货通过能力经济等来实现的。在密度经济等因素的影响下，将会产生随飞机起降数量的增长以及旅客和货邮吞吐量的增加而使民用机场平均成本曲线向下倾斜的情形，这就是民用机场的规模经济性。如果我们把民用机场提供的非航空性服务⑥和航空性服务看作不同的产品，那么一个机场均是多产品的提供者。当非航空性服务和航空性服务由一个机场同时提供时，机场将表现出明显的范围经济性，即随着经营范围的增加，会使机场区域内的业务量相应增加，其总成本比由多个厂商同时提供这些服务更低。民用机场的网络经济性是指随着机场航线网络的不断扩大，机场跑道起降密度将增大，使机场利用率提高，逐渐形成航空枢纽，航空公司通过其衔接航班的便利性增强等而出现的收益递增、平均成本减少的情形。可见，民用机场实现集团化发展具有天然的独特优势和有利条件。

民用机场所具有的规模经济性、范围经济性和网络经济性，导致了2002年以来我国民用机场普遍推行集团化改革，出现了以横向联合为特征的区域集团化和以纵向分立为特征的产品集团化两种形式，产生了诸多积极效果。但毋庸置疑，这场集团化改革依然存在一些不可忽视的缺陷。主要表现在：

（1）企业文化尚未成型。尽管多数机场在企业文化建设方面进行了积极探索，取得了一定成效，但更多地放在物质文化和制度文化建设上，尤其是少数机场在这两方面仍然无所作为，精神文化更无从谈起，以至于集团化改革陷入了形似而神不似的尴尬境地，没有达到1＋1＞2的预期效果。

（2）管理体制不够适应。自从2002年属地化以来，机场集团化改革迅速推进，使大多数机场得到了长足发展，但法人治理结构⑦尚未理顺，职能部门不够健全，各子公司的独立性有待提高，特别是集团化规模过大带来了组织失效的风险，诸如首都机场兼并了几十个机场，管理层次过多，协同能力较差。

（3）人事制度有待完善。尽管机场区域集团化扩大了干部的晋升通道和创业平台，有利于人才成长，但干部管理权限过于集中和职业生涯规划缺失，较大程度上影响了干部创业干事的激情，带有行政色彩的干部人事制度和不够健全的激励约束机制难以激发各子公司做大做强的热情。

因此，当前应进一步深化我国机场集团化改革。下面我们以温州机场集团化改革为案例，考察我国机场现行管理中存在的问题，并试图揭示我国机场改革的切入点和突破口。

二、温州机场集团化改革案例

（一）温州机场集团化改革的发展历程

温州机场建成通航近23周年，从民航温州站到民航温州永强机场再到温州机场集团，主要经历了三个阶段。

第一阶段：1990年至2000年，二级核算单位

温州机场由温州市政府和民航总局共同投资兴建，1990年7月12日正式通航，建成后交由民航浙江管理局管理，民航温州站只是民航浙江管理局的二级核算单位。尽管民航总局1993年3月出台了《全民所有制民航企业转换经营机制实施办法》，重申了企业经营自主权，但这个阶段的温州机场仍然政企不分，并不是独立企业法人，受到民航管理机构的严格管制，企业经营自主权非常有限，行政机关色彩非常浓厚。

第二阶段：2001年至2010年，独立法人企业

2000年12月，民航温州站划归民航华东管理局管理，从此走上企业化改革道路。2002年3月，民航温州站更名为民航温州永强机场，成为独立核算、自负盈亏的独立企业法人。2003年12月，当时的民航总局将温州机场成建制地移交浙江省政府管理，由“条条”管理体制向“条块”结合管理体制转变。2008年12月，浙江省政府将温州机场成建制地移交温州市政府管理，从此地方政府影响迅速增强。这个阶段的温州机场实行了厂长负责制，拥有一定的自主权，但行政机关色彩依然浓厚。

第三阶段：2011年延续至今，公司化政府部门

2010年12月，在温州市政府指导下，组建了温州机场集团有限公司，成立了董事会和监事会，并定位为公司化运作的政府部门。2012年以来，温州市政府强化了以项目投资和招商引资为主要导向的考核体系，使温州机场由安全驱动向投资驱动转变。这个阶段的温州机场尽管实现了公司化改革，但行政机关色彩不减反增，企业自主权受到较大限制，企业文化、体制机制难以适应当前需要，并过多地承担政府责任。

（二）温州机场集团化改革的宏观背景

温州机场集团化改革，不同于以市场竞争为目的的国内其他企业改革，有着自身特殊的宏观背景。

1、民航体制转型

自1987年以来，民航当局放松了地方政府、境外公司、航空公司、国内私人等主体对机场的投资管制，为机场集团化改革创造了条件。特别是2002年开始的我国机场属地化改革，民航当局放松了对机场的经济性管制⑧，由条条管理转变为条块管理，加快了机场兼并重组的进程，直接导致了机场集团化改革。由于当时地方政府没有现成的机场管理机构，便纷纷组建机场集团公司，寻求战略合作伙伴，统一管理辖区内机场人、财、物等事务，满足市场经济发展的需要。

2、地方政府推动

由于温州财力有限、投入过少、环境不佳，直接影响了温州经济社会发展后劲，GDP省内排名连年靠后，与举世瞩目的温州人经济形成了鲜明对比，促使新一届市委、市政府痛下决心、转变观念，提出了“三生融合·幸福温州”战略目标，并按照航空大都市建设理念，拓宽城市融资渠道，加快城市基础设施建设，着力改善城市投资环境，促使地区经济社会健康快速发展，于是整合组建了十大国资运营集团公司，承担城市融资平台和基础设施建设等任务，试图为经济快速发展注入强心剂。

（三）温州机场集团化改革的直接动因

民航体制转型和地方政府推动的要求，决定了温州机场集团化改革的总体方向，但促成改革的还有其它直接动因。

1.业务发展需要

近年来，温州机场业务量发展迅速。2011年旅客吞吐量突破500万人次大关，告别了中小型机场行列；2012年实现口岸扩大开放，迅速发展国际运输业务；2013年将开通欧美航线，旅客吞吐量有望突破600万人次，步入了快速发展阶段。随着《国务院关于促进民航业发展的若干意见》的出台，温州机场将涉足通用航空基地、航空物流园区等领域，实现多业并举、跨越发展。由此可见，推行机场集团化改革，实行分业独立经营，做精、做大、做强机场业务，是大势所趋。

2.资本优化需要

自1990年建成投用以来，温州机场历经多次扩建增容，仍无法完全满足业务快速发展的需要。“十二·五”期间，温州机场融资额度将突破100亿元，资金成本急剧增加，经营压力将不堪重负。可见，寻求引进战略投资者⑨，优化资本结构，显得非常紧迫和重要，也是促进机场良性发展的最佳出路。根据市政府有关规定，市属国企集团不允许进行股权化改革，但下属公司可进行股权合作。由此，推行机场集团化改革，大力发展下属公司，优化股权结构，是一种明智选择。

三、文化先行，整合共性，适度分权

基于温州机场集团化改革的案例研究，我国民用机场集团化改革应从以下三方面加以完善：

（一）构建企业文化

国内外改革经验表明，在企业集团化改革过程中，如果没有企业文化的及时融入，会导致改革的预期效果难以实现。因此，机场集团化改革要以构建企业文化为先导。

一要塑造统一视觉符号。视觉符号是一面旗帜，指引员工奋力前进。要根据行业特征、历史渊源以及时代要求，精心设计企业标志、服装服饰、建筑造型、内部装饰、办公用品、交通工具等物质要素，形成统一的视觉符号，并不断强化宣传，提高企业知名度和美誉度，使之深入人心。特别是服装服饰要体现职业特征和岗位要求，不同的工种实行不同的款式和色彩，并强化着装意识，以时刻提醒职业操守和责任所在。

二要形成共同行为准则。制度是决定企业文化构建成败的关键。要在重大决策、人事管理、行为规范等对内方面，在公共关系、市场营销、公益活动等对外方面形成共同的行为准则，并通过员工教育、奖惩等方式增强凝聚力，取得认同感。同时要有计划地强化员工培训，重视人才的开发和引进，特别要注重管理人员的开发和培养，建立一支高素质的干部员工队伍，以保证企业管理水平的整体提高和制度文化的有效实施。

三要培育核心价值理念。自觉源于共同理念。要善于提炼核心理念并形成共识，并着力灌输和培育诸如“让机场成为世界桥梁”的企业使命、“助力腾飞，缔造繁荣”的企业宗旨、“质量为基，人本至上”的企业哲学、“激流勇进，善行天下”的企业精神、“凡事不过期”的企业作风、“成就枢纽空港，共享幸福人生”的企业愿景、“每位顾客均能安全而舒适地享用机场”的企业目标等精神文化，使之成为员工自觉的共同行动指南。

（二）理顺管理体制

随着机场管制的逐渐放松，近年来机场业发展迅猛，原管理体制已难以适应当前需要。因此，要完善管理体制，在强化综合管理的同时适度放宽业务监管，巩固集团化改革成果。

一要完善法人治理结构。法定代表人可由董事长、执行董事或者经理担任⑩，是公司法律上的第一责任人，不同的组合将产生不同的管理模式。首先要理顺法定代表人和总经理的关系，前者侧重于重大决策，后者侧重于日常决策，避免“政出多门”。同时要正确处理“老三会 ”与“新三会”的关系，明确党委会、职代会、总经理办公会、董事会的新角色，充分发挥各自积极作用。第三要增设董事会执行委员会，由执行董事、董事会秘书、高级管理人员等组成，增强董事会在执行中的影响力。

二要强化综合管理职能。如果改革措施不到位，容易导致“放则乱、收则死”的怪圈，使改革陷入两难境地。因此，要根据国企性质、行业特征和实际需要，组建“办公室”“党建战略与公共关系”“纪检监察与劳动维权”“人力资源”“财务投融”“设备工程和产权管理”“质量安全和运行规范”“商务营销”等综合管理机构，统一配置企业内部资源，实现有效控制。其次要建立和完善“人力培训中心”“会计清算中心”“采购维修中心”等综合服务机构，加强日常监管和服务，降低企业成本。

三要放宽基层业务监管。当前最大的管理问题是过度集权和全能管理。首先要全面完成子公司改造，强化产权管理，减少行政干预，倡导“断奶”行动，着力壮大机场业务。第二要组建和突出核心企业，整合飞行区、航站楼和公共区等基本功能，强化安保、土建等职能，立足机场公共性质，争取享受政府补贴政策。最后要放手竞争性业务，引进贵宾、货站、食品、泊车等战略合作伙伴，逐步退出机务、地服、销售、公交等非擅长业务领域，发挥专业公司优势，着力挖掘潜在资源。

（三）深化人事改革

事业成败与否，人是决定因素。因此，深化人事制度改革，完善激励和约束机制，最大限度地调动干部员工创业干事激情，是集团化改革成功的关键。

一是规范干部任用程序。国企干部“只上不下”的特殊性，决定了提拔程序更重要。要明确党管干部和依法管理的边界，党委会侧重于研究提名，总经理办公会侧重于研究任用，创造良好的人才培育环境。董事会、监事会、党委会的办事机构负责人以及全资子公司董事、董事长、监事、监事会主席，由党委会提名并审议决定，总经理聘任；其他直属部门和全资子公司正副经理，由党委会提名，总经理办公会审议决定，总经理聘任；直属部门经办主管和全资子公司下级负责人由所在单位提名、审议决定，报集团备案；其他子公司委派人员按照该公司章程和上述程序执行，政府另有规定的从其规定，充分挖掘人才效能。

二是创新薪酬管理制度。国企薪酬总额的政府核定、新老制度员工的薪酬差异以及薪酬制度的单一性，给员工管理带来较大困难，相当程度上影响了干部员工潜能的有效发挥。因此，根据各子公司业务特性和新老员工制度差异，在政府规定框架内取得薪酬管理突破，已迫在眉睫。首先，各子公司薪酬总额实行包干制，具体薪酬方案由各子公司根据有关规定和实际情况决定，报集团备案，提高各子公司能动性，减轻人工压力。其次，各子公司高级管理人员和老制度员工实行年薪制，把新制度确定的薪酬标准作为基薪，老制度遗留的差额薪酬作为奖薪，并规范奖薪管理办法，有效调动工作激情，减少老制度不利影响。

三是健全绩效考核体系。注重绩效考核，实现闭环管理，是提高企业工作效能的有力手段。要根据行业特性和年度目标任务，设置个人职业生涯指标和单位个性指标，直属部门侧重于“调研成果”“管理创新”“行政提效”“危机处置”等指标，各子公司侧重于“安全生产”“服务改善”“业务经营”“项目投资”等指标，并确定相应的中间指标和奖罚配套措施，提高客观赋分比例，突出工作重点，确保终极目标有效实现。其次要注重平时督查与年终考核相结合，对阶段性任务完成情况进行督查、评分并纳入年终考核，并及时公布和有效运用考核结果，提高绩效考核的科学性、严肃性和权威性。

总之，2002年开始的机场集团化改革产生了诸多积极效果，但仍然存在不可忽视的问题，最值得注意的是文化滞后和过度集权。民用机场是从事多种高度相关业务的网络型企业，具有集团化发展的天然优势和有利条件。但企业文化缺失、管理体制不顺、人事制度落后等因素已制约了机场快速发展。温州机场改革案例表明，我国机场集团化改革是在民航体制转型和地方政府推动的宏观背景下进行的，业务发展和资本优化是直接动因。因此，文化先行、整合共性、适度放权必将成为深化我国机场集团化改革的当然选择，而构建企业文化、理顺管理体制、深化人事改革应是我国机场集团化改革的切入点和突破口。

[注 释]

① 航空大都市，由美国北卡罗来纳大学教授约翰·卡萨达（John Kasarda）在《航空大都市——我们未来的生活方式》中首次提出。在速度经济时代，机场已成为全球生产和商业活动的重要结点，也是带动地区经济发展的引擎，它不断地吸引着众多的与航空业相关的行业聚集到其周围，于是形成了航空大都市。

② 临空经济是指以航空运输为指向的产业在经济发展中将形成具有自我增强机制的聚集效应，不断导致周边产业的调整与趋同，这些产业在机场周边形成经济发展走廊、临空型制造业产业集群以及各类与航空运输相关的产业集群，进而形成以临空指向产业为主导、多种产业有机关联的独特经济发展模式。

③ 通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业等作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面飞行活动。

④ 工商企字[1998]第59号《企业集团登记管理暂行规定》第三条规定，企业集团是指以资本为主要联结纽带的母子公司为主体，以集团章程为共同行为规范的母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的具有一定规模的企业法人联合体。企业集团不具有企业法人资格。

⑤ 运输机场是指为从事旅客、货物运输等公共航空运输活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。

⑥ 非航空性服务是指在机场区域内，机场提供的除航空性服务之外的诸如商业、广告、物业等服务；航空性服务是指机场向航空公司提供的与飞机起降、滑行、停放等直接相关的导航、廊桥、安检等服务。

⑦ 法人治理结构，也称公司治理，是指由股东会、董事会、经理层及监事会组成的管理公司的组织结构，是现代企业制度中最重要的组织架构。狭义的公司治理主要是指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，广义的公司治理还包括与利益相关者（如员工、客户、存款人和社会公众等）之间的关系。

⑧ 植草益认为，经济性管制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关利用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。

⑨ 战略投资者是指具有资金、技术、管理、市场、人才优势，能够促进产业结构升级，增强企业核心竞争力和创新能力，拓展企业产品市场占有率，致力于长期投资合作，谋求获得长期利益回报和企业可持续发展的境内外大企业、大集团。

⑩ 参见《公司法》，2006年1月1日版，第一章，第十三条。

⑪ “老三会”是指党委会、职代会和工会；“新三会”是指股东会、董事会和监事会。