党代会代表密切联系党员群众问题研究：以H市为个案

马 跃岳 珍周婧婧

（中共淮北市委党校，安徽 淮北 235000）

一、党代表联系群众方面发挥作用现状

按照党代表大会的层级，党代表可以分为全国代表大会代表、地方各级代表大会代表和基层党员代表大会代表。党员群众是一个集合概念，是党代表开展联系工作所针对的客体。广义上讲，党员群众既包括普通党员，又包括党外群众。狭义的党员群众是普通党员或者党代表所代表的所在党组织的全体党员。密切联系群众，就是既准确及时地传达和宣传党的政策，又敢于反映群众呼声；坚持民主决策；关心群众生活，敢于维护群众利益；不摆官架子，同群众打成一片，并热情服务群众。

党代表来自于各条战线，一般具有双重身份，既是党代表，又是某个岗位上的工作人员。根据不同岗位，可以将党代表分为领导职务的党代表和非领导职务的党代表。领导职务的党代表是在党和国家机关以及国有企业事业单位担任各级领导职务的人，而非领导职务的党代表是不在上述机关担任任何领导职务的普通工人、农民、教师、个体户等。

根据党代表发挥作用的场所，可以分为会议期间的作用和闭会期间的作用。会议期间能否发挥联系群众的作用呢？

被访谈者M说，党代会期间，党代表主要作用是选举。乡镇党代会一般安排半天，先作报告，后进行选举，不安排代表团讨论。县以上党代会中间有代表团讨论，开会期间，党代表还能稍微发挥一点作用。比如，2001年我作为市党代表参加代表团讨论，时任市委书记参加本代表团会议，当时某镇党代表提到煤矿企业税收分配问题，指出该税收直接缴纳给市财政，当地群众意见很大。不论他的话对市领导是否有一定触动，但至少利用这样一个特殊时机向上级领导反映了群众的一些呼声。（2012年7月5日访谈记录）

被访谈者DH说，我出席了一次党代会，会议开了好几天。先是听报告，然后对报告进行讨论，市领导也曾来到我们代表团。可惜的是，那天讨论报告的时候，我因为有事，没能参加。我参加了一次关于委员候选人的讨论。会议上，大家的关注点都在人选问题上。会议结束后某一天，市委组织部打电话让我在某个网络平台上，发表一些建议和意见，但因为很忙，就一直没有发表任何意见。（2012年7月6日访谈记录）

闭会期间，党代表联系群众方面发挥的作用是否更大一些？

被访谈者LX说，闭会期间，党代表都忙于自身事务。具有领导职务的党代表即便关心党员群众，解决问题，也是以领导干部身份进行的。非领导职务党代表解决问题的力度比较弱，他们服务党员群众，实际上也需要与上级领导建立起联系的通道，联系好领导才能更好地联系服务群众，这似乎是更重要的一方面。只有与领导建立一种良好的关系和畅通的渠道，才能对决策层产生一定影响，才能为党员群众解决问题。（2012年7月6日访谈记录）

刘步军通过调查发现，76%的党代表认为，党代表在闭会期间作用发挥不好或不够好，少数代表认为，闭会期间根本没有发挥作用。表示经常为党委献计献策的占10%，63%的被调查者表示很少献计献策。27%的被调查者表示从来没有发表过意见和建议。认为区委闭会期间就重大问题征求过党代表意见的，只占被调查人员的20%左右。调查显示，绝大多数党代表只是在党代会开会期间“开一次会，投一次票，举一次手，发一次言。”所谓发挥作用，也仅仅是“宣传党的路线、方针、政策”和“在工作岗位上起表率作用”等方面，与党代表的职责要求相去甚远[1]。

楚西死得很惨，那是两年前本城轰动一时的一次巴士挟持案，死了两个人质，楚西是其中之一，她被歹徒用匕首割破了喉咙，血喷得到处都是，顾盼拿来的旧报纸上有她的照片，睁着眼睛，纯白的吊带真丝裙染成了鲜红。

笔者通过问卷调查，29%的被调查者不知道本单位或党组织的党代表是如何产生的，34%的被调查者不知道所在单位或党组织有非领导职务的党代表，35%的被调查者觉得自己和本单位或党组织的党代表并不熟悉，45%的被调查者对党代表的职责有一点了解，高达72%的被调查者坦言不能清晰区分党代表与人大代表、政协委员行使权力有何不同。由此可见，党代表还没有人大代表和政协委员的社会知晓度高，党代表疏通党内民意反馈渠道的作用还没有全面地体现出来。

二、H市S区党代会常任制试点成效及其不足

如何才能使党代表发挥更大的作用？康霞珠认为，党代会常任制使党员参与党内事务的积极性得到极大提高[3]。刘帅指出常任制的实施有利于推进党内民主进一步制度化[4]。郜工农以上海吕巷基层党代会常任制实践为典型个案，认为常任制可以发掘党员主体积极性、融合基层社会发展力量，积聚内在驱动力，对于构筑开放式的制度体系有着推动作用[5]。刘步军通过调查发现，100%的党代表认为充分发挥党代表闭会期间的作用非常有必要，80%的党代表赞成实行党代表任期制，20%的党代表比较赞成实行党代会常任制[1]。

2003年4月，经省委批准，S区试行党的代表大会常任制。该区制定了《中共H市S区代表大会常任制度》（试行）等三项基本制度以及《中共S区代表大会代表评议办法》（试行）等九项配套制度。在2004年6月召开的年会上，围绕热点难点问题，党代表提出提案1件、提议24件。区财政为党代表每人每年安排了300元活动费用。到2004年底，先后有30名党代表列席区委常委会和全委会，15名党代表参与了选拔任用干部工作，27名党代表被聘为纪检监察信息员。市委组织部课题组报告：2006年以来，S区开展党代表联系一个支部、跟踪一宗信访件、提一项建议、做好一件实事等“四个一”活动，全区183名代表共联系了142个支部，有9个联系点进入“13个金牌社区”行列；承诺跟踪了43个信访件，党代表主动亮明身份，协调督促，使信访件基本都得到解决；收集建议308条，由各代表团转交团内所涉及的党工委和有关部门办理292件，超出代表团职责范围的，上报常任制办公室，由常任制办公室代交办理16件，2件重大建议，已作为代表团调研内容；党代表共承诺实事209件，现已完成183件[7]。

具有党代表身份的被访谈者 X对常任制这样评价：常任制是好的制度，关键还是落实。如果真把这一块（党代表常任制）做好了，对全国的政策方针能够宣传好，也是很有用的。（2012年7月9日访谈记录）被访谈者LX说，党代表任期制现在开始采用的方式，主要是收集民意、进行调研探讨等。实际上，在联系群众方面党代表应该比人大代表更为重要。（2012年7月6日访谈记录）

S区一直开展常任制方面的工作，并且取得了一定成效，但也存在一些问题，如组织党代表视察调研较少。被访谈者X说，我们区是好几年前的常任制试点区，是全省四个试点之一。不过现在看来，实际上常任制已经被“边缘化”了。党代表常任制曾经轰轰烈烈的实施过，现在的情况是，上级来检查时或者要求汇报时，我们向市里汇报一下。以前有常任制办公室专职人员，配备有专门的办公室主任，后来办公室放在区委组织部。目前组织部办公室主任兼任常任制办公室主任。区委再没有安排专门机构和人员。试点好多年了，这方面很难做出明显成效，也就是个应景的工作。我们确实是没有人手，没有时间，办公室主任身兼数职，机关党建和非公有制党建、会议、接待、采购、学分考核、档案、财务、信息汇总、常任制、人才工作都是她一个人来弄。组织区党代表搞一些专题调研，他们一般都是以代表团的方式活动，人太多，不好组织。（2012年7月9日访谈记录）

曾经作为重点工作的年会制没有坚持下来。2004年和2005年召开两次年会，但从2006年以来，除换届大会外，没有再召开年会。许多党代表宁愿在私下场合向领导反映问题。被访谈者 LP说，党代表在会议上发表讲话还是经过深思熟虑的，对于那些说了没有用的，轻易不会说；对于那些说了引起领导反感的，更不会说。（2012年7月12日访谈记录）

被访谈者X说，党代表提出的意见和建议，与人大代表和政协委员所提的建议差不多，都是修路修桥等方面的。有些想法，私下里能说，会议上反而不说。会议上，党代表出于自身利益的考虑，使他怕引起上级党委领导的反感，心里有顾虑。后来感到年会作用不大，就不再开了。（2012年7月9日访谈记录）

虽然不再召开年会了，不等于党代表不发挥作用了。会议之外的日常形式起到了更大作用。被访谈者X说，党代表平时已经发挥作用了，履行了他的职责，反映问题涉及的内容较广。一般来说党代表都是领导干部，最低也都是村书记或社区书记。党代表的双重身份，使他与上级党委信息传递还是比较畅通的，非领导职务的党代表与上级党委领导信息也比较畅通，一般党代表反映问题，直接向本单位领导反映。党代表与上级领导用口头等方式就可以切实地解决问题。（2012年7月9日访谈记录）

看起来，党代表联系群众的日常形式不太规范，以口头形式为主，不分时间和地点，没有固定程序，不是文字化和程序化的那种形式，与韦伯说的官僚机构的理性化相去甚远，但其优点也是明显的，就是高效地处理许多繁杂的问题。

被访谈者DA说，作为党代表和单位负责人的双重身份与党员群众都是面对面直接沟通，许多职责都是以单位负责人身份履行了。对本单位群众反映问题，基本都能回应，当然问题不一定都能解决。向上级领导反映问题的信息渠道还是挺畅通的，在形式上没有人大政协那么严谨，有时候是电话反映问题。虽然以单位负责人的身份，但客观上还是把党代表联系群众的工作给做了。在这个方面，领导职务的党代表更能办一点事。选举各级领导担任党代表，有一定合理性。（2012年7月9日访谈记录）

党代表上传下达的方式有日常方式和会议方式。为什么不能都采取那种文字化和程序化的会议方式来受理群众要求和向上级反映问题呢？为什么在现实生活中要采取那么多不太规范的口头形式呢？被访谈者M说，这里涉及到中国与欧美那些国家的区别。西方政府管事很少，什么事情都要求以文字的形式纳入程序的轨道。中国政府管的事太多，有些事很小，老百姓习惯于不管什么事都来找各级领导。作为政府，不能不受理下来，并且也无法要求老百姓或下级反映一切问题都按照文字化的形式和程序化的方式。这种行政方式一方面造成各级领导干部很忙，另一方面就是快速高效地对付大量繁杂的问题。行政方式上，我们不能照搬西方的东西。有些设想也许反映了我们对于规范化的崇拜，对会议、程序和文字的崇拜，并不完全适合我们的国情。（2012年7月14日访谈记录）

三、进一步保证和促进党代表密切联系群众

党的根本制度既不是完全的集权制，也不是完全的民主制，而是既要民主又要集中的民主集中制，既要党员意志的充分表达以及自下而上的信息畅通，又要“个人服从组织、少数服从多数，下级服从上级、全党服从中央”的集中统一领导。某些党员领导干部身上确实存在着脱离群众的官僚主义倾向，甚至发展到非常危险的程度，需要在扩大党内民主、扩大党员权利、扩大党代表权利等方面进行积极探索。但无论如何，都不可能运用群众运动或“大鸣大放大字报大辩论”的方式整治官僚主义，更不可能把党改造成西方类型的政党，把“群众任免议员、议员任免政府官员”以及“议员和政府官员互不兼职的议行分开”的西方政治制度复制到党内来。任何体制和机制的改革创新都不能动摇党的根本制度，只能在这个框架内进行局部的和有限的改革与创新。这种探索和创新必须适合中国国情并具有实际效果，才能避免形式主义，才能具有长久的生命力。

（一）加强马克思主义群众观教育，发扬密切联系群众的优良作风

要开展马克思主义群众观教育，开展多种形式的活动，培养群众感情。被访谈者LK说，山西省原副省长与老百姓同吃同住，有人说是“做秀”。其实与百姓同吃同住，至少能听到一点真实的声音。党代表不能做到密切联系群众也和大环境有关系，别人都不去这么做，那我也不去做。省委书记每个月拿出来一点时间，跟老百姓同吃同住，下面领导也就跟着做，形成制度，在全党上下形成氛围。（2012年7月10日访谈记录）

领导干部身份的党代表要做密切联系群众的表率。被访谈者M说，毛主席说井冈山时期最好，官兵平等。我上学的时候，有一篇课文，叫“朱德的扁担”。朱德身为红军总司令，与普通士兵一样，把征集来的粮食挑到山上。当年周恩来到基层视察工作，与工人，与学生一样在食堂排队买饭，与工人或学生同桌吃饭。（2012年7月14日访谈记录）

（二）扩大党员群众权利是党代表（尤其是领导职务的党代表）密切联系群众的根本保证

从中央组织到基层党组织，缺乏的是党代表联系党员群众的切实可行的制度安排，某些领导职务的党代表脱离群众了，甚至与群众闹得不可开交，群众依然没有权利罢免他的职务。在党代表与党员群众之间，权力分布是不均衡的，党代表尤其是领导干部身份的党代表权力过大，而普通党员群众权力过小。应当积极探索扩大党员群众权利的途径和方式，以党员群众的权利制衡和约束党代表尤其是领导职务的党代表的行为，促使其不敢不密切联系群众，不敢不反映群众呼声和维护群众利益。

被访谈者LK说，为什么有些领导干部身份的党代表脱离群众呢？现在许多领导干部对上负责，对下不负责，权力过分集中在上级手里。要让基层党代表密切联系群众，光靠教育和觉悟不行，还是要依靠制度。（2012年7月10日访谈记录）

被访谈者M认为：这个问题的原因我觉得实际上就一点，还是党员群众和党代表的权力分配不对等。党员群众手里头没有权，管不住。像战争年代为什么对老百姓那么好，怕老百姓不高兴，因为老百姓不高兴就把你送到保长那里，一刀下去，命都没了。现在不行了，老百姓只能接受领导，没有权力去制衡他，所以我觉得还是要扩大党内民主，不是给党代表更多的权力，而是要给党员群众更多的权力。（2012年7月10日访谈记录）

改革党代表的提名方式，逐步扩大党代表直接选举和竞争性选举范围。市级以下党代表选举都必须留出一定名额，确保领导干部当选，比如县级党代表选举，要留出一定名额确保一部分县领导当选为党代表，其余名额应尽可能多地拿出来进行党内直接选举，由选区党员用“海选”的方式选举自己所信任的人作为党代表。不仅要赋予党员群众直接选举党代表的权利，而且要赋予党员群众罢免党代表的权利，党员群众根据党代表履职情况，有权向党委或党代会提出罢免请求。

积极推进基层民主政治建设。1982年中共十二大指出，“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层民主生活的群众自治。”应把定期直接选举延伸扩大到城市社区、国有企事业单位，用直接选举的方式选举产生党组织、行政系统和工会系统的负责人；在某些非公企业和社会组织，用直接选举的方式选举产生党组织和工会系统负责人，尤其是赋予基层党员或群众定期直接选举党组织负责人的权利。绝大部分党代表都具有领导干部身份，如果严重脱离群众，如某些村干部那样，其党内外领导职务有可能因为直接选举而终止，尽管其党代表职务还有可能继续留任，直至任期届满。

（三）积极探索党代表联系群众的方式，适当扩大党代表权力，不断完善党密切联系群众的各项制度

全国各地积极探索党或党代表密切联系群众的体制机制及方式方法。深圳市以区域和行业（“两新”组织）为选举单位，以组织推荐、党员联名推荐、个人自荐三种初始提名方式，以差额和竞争性选举的方式进行市级党代表公推直选试点。广东省通过科学规划、分类设置、联合建设的方式，建成几千个党代表工作室。上海市建立党代表接待日制度。安徽省淮北市大力推进开放式村部建设，取得了“推倒一堵墙、拉近党群心”的良好效果。

党代表要真正解决群众问题，还必须适当扩大党代表的权利，按照“暂行条例”的规定，落实党代表调研视察权、听证和列席会议权、提案提议和建议权、评议测评权、知情权和询问及质询权等各项权利。各级党委设立专门机构，配备专职人员负责受理和督促处理各种意见和建议。建立回应机制，对于党代表提出的各种意见和建议，由专门机关在一定时间内给予答复，否则将追究有关部门的责任。

总之，党代表要密切联系和服务群众，在目前情况下，必须从源头抓起，扩大党员群众对党代表的权利，逐步扩大党代表直接选举范围，探索和建立党员群众监督和罢免党代表的具体方式方法，积极推进基层民主，使基层单位领导人的双重职务都纳入群众直接选举范围，同时，适当扩大党代表的权利，积极探索党代表联系和服务群众的方式方法，使之有权利有能力维护群众利益，成为党员群众的真正代表。

[1]刘步军.关于充分发挥党代表闭会期间作用的对策探讨.H市第27期市青干班毕业论文.未刊稿，2012.

[2]马跃.从权利到任务——政治行政合一体制下的乡镇选举[J].宁波广播电视大学学报，2012，（2）.

[3]康霞珠.党的代表大会常任制问题研究[D].首都师范大学，2008.

[4]刘帅.党代会常任制与党内民主制度化的理论与实践探索[D].西南财经大学，2009.

[5]郜工农.新时期党代表大会常任制推进条件及制度建构研究[D].华东师范大学，2009.

[6]H市委组织部课题组.H市探索发挥基层党代表闭会期间作用的对策研究.未刊稿，2011.