宁波市政公用行业服务外包现状及问题分析

徐向波

（宁波市智慧城管中心，浙江 宁波 315040）

自1997年以来，宁波市一直逐年加强对市政公用行业的市场培育，大胆尝试市政公用行业的服务外包模式。目前，宁波市市政公用行业市场化的项目涵盖城区内河水面保洁、园林绿化养护、市政设施养护、市容环卫作业，公交服务、智慧城管中心案件采集和96310热线受理等。实践表明，市政公用行业通过服务外包运作，综合效益日益明显。一是管理效益明显。创新了城市管理监督新模式，建立了新的城市管理工作机制，推动了政府与企业、市民之间的互动。二是经济效益明显。城市管理协同机制“新两轴”，小机构、大协作的建立，大力促进政府监管归位，提高了工作效能，管理运行成本降低明显。三是人员管理市场化效益明显。缓解了再就业压力。目前市政行业服务外包从业人员大都来自再就业人员。四是专业人才效益明显。随着城市管理大量的高新技术的应用，使得整个行业急需引进大量相关专业的高素质人才。目前培养了一批对城管业务比较熟悉，同时精于3S技术、云计算、物联网等技术的高素质人才。

一、宁波市市政公用行业服务外包存在问题及原因分析

公共服务外包是提高政府服务效率的一条有效途径[1]，宁波市政府在对市政公用行业的管理过程中围绕公平和效率，以效率为标准逐步探索以保证市场的秩序和分配的效率，有效推进和实现市政公用行业服务外包。在实施的过程中实质上也是公众、政府和企业的博弈均衡，是一种动态的过程。一竿子插到底、有限的准入制度、行政性管制的进入、监管职责界定不清晰、监管内容方式不明确以及过程中信息的不对称性等，都体现目前市政公用行业服务外包的过程中存在的问题和博弈[2]。

（一）政府管理体制阻碍市政公用行业服务外包进程

公共选择理论主张用市场力量改造政府的功能，提高政府效率，建议政府将其不应该做的和做不好的事交给市场来完成，把政府公用行业更多地采取服务外包的方式让多个部门之间就提供同一项服务展开竞争，以提高服务质量和效率[3]。

宁波市的市政公用行业由于体制的原因，目前从业人员都是事业编制，仅宁波市智慧城管中心、市政（排水）管理处、市园林局、市市容环卫处4家单位就有从业人员600余人。下拨的维护经费中很大的一部分其实是人员经费，所有的设施都是财政资金自行养护管理，随着市场化的推进，其弊端日益显现。统计情况看，目前事业单位中用于工资性支出的比例最高的占74.74%，最低的占18.75%，且其历年所占比例变化不大，工资始终占支出的很大一部分,而目前的体制下，人员难以有效分流，使本来就相当有限的养护经费变成了人头经费。如果实行市场化运作，在编人员依然要支付工资，所以虽然在编人员的工作效率远远低于市场化的工作效率，为确保人尽其事，相应的工作仍然要安排在编人员完成。固有的体制阻碍市政公用行业服务外包进程。

（二）市场发育不健全减缓市政公用行业服务外包推进

市场发育不健全主要表现为两种状况[4]：一种是市场竞争主体的缺失，即市场发育不足，难以形成充分竞争的局面。市政公用行业一直处于政府直接管理的状态，许多项目刚开始推出服务外包时没有合适的承接主体，或承接主体单一，很容易造成逆向垄断局面。如2006年宁波市开始启动的餐厨垃圾从收送到处置服务外包形式，虽然服务公司一直按合同运行，因为没有相应的竞争企业，其成本测算难以监控，企业的服务质量也明显没有充分竞争的行业来的主动，企业单向价格垄断的局面也在逐步形成。

市场发育不健全另一种表现为过度市场化，体现的是政府在对市场调控时表现的政府无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方法选择失当，不能够弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要。以宁波市渣土管理为例，目前宁波市通过核准审批的建筑垃圾经营服务企业共41家，市区33家，慈溪和象山8家。2012年宁波市六区及高新园区、东钱湖每年产生建筑垃圾4224万吨，为生活垃圾产生量的30倍，其中工程渣土3657万吨，工程泥浆462万吨，装潢垃圾105万吨。建筑垃圾规范化管理是一项规模庞大，牵涉面广的复杂工程，其运输、消纳、处置牵涉交警运管、规划国土、水利环保等众多部门，加之经营服务企业过多涌入，在市场的作用下，经营企业出于利益考虑的无序恶性竞，再加城市土地资源有限性,处置场地数量不能满足实际需要，导致建筑垃圾处置监管体系建设速度相对过慢，各职能部门协调配合机制建立相对滞后，政府日常监管疲软，过度市场化带来了严重的监管问题。

（三）定价机制不完善限制行业有序发展

定价机制的不完善主要体现在以下三个方面：一是最低价中标问题。目前政府在发包的时候更多考虑中标的价格，企业为了能中标会尽量压低投标的价格，有些甚至低于基本费用标准。如果基本的资金和设施投入不足，会很容易造成行业的质量问题。对后期的养护质量带来隐患，在养护作业中很容易产生短期行为和相应的规范企业反而中不了标，从而产生逆向淘汰，这对市场的引导、培育不利。二是政府单方面定价问题。市政公用行业的服务价格一般受到政府较严格的控制。如城市供水、供气、公共交通的服务价格由政府确定，政府在定价时更多考虑社会效益，缺乏经济上科学的核算体系。以城市供水为例，2012年宁波市供水平均到户价格为2.89元/吨，而实际供水成本为3.01元/吨，供水企业根本达不到国际通行的净资产利润率8～10%的合理盈利水平，价格和价值的背离阻碍了市政公用事业发展。三是确定的合同价格缺少灵活性问题。参与市政公用行业服务外包企业的经费在合同中基本已经确定，而且合同签订都有一定的年限，但劳动力、水、电、油以及材料、机械等的费用都是不断变化的，在成本增加的情况下，企业的可控资金减少，投入到运作中的资金也会相应减少，往往会降低服务质量。企业和政府不能按照市场的价值规律灵活调整所需资金往往会限制行业有序发展。

（四）政府职能定位处于两难抉择导致监管难以到位

现行的政府相关部门，既履行社会管理职责，又直接经营产业运行，造成“裁判员”与“运动员”不分，不利于形成社会事业发展的竞争机制[5]。从宁波实践来看，因大量的事业编制人员的存在，仍有不少项目自己在养护，既要养护又要监管的状态削弱了社会管理的职能。一是监管缺乏专业性。以燃气行业为例，在20世纪80年代末和90年代初，为满足城乡居民的瓶装液化气使用需求，宁波各地纷纷上马储配站项目，乃至提出“一个乡镇建成一个储配站”的口号，至今，全大市共有储配站64座，经营主体成份复杂，很多为私人经营，多数储配站规模偏小。其中规模在100立方及以下的占25.4%，最小的仅为40立方；规模在100～200立方的占52.4%，普遍在120立方左右。燃气行业对安全的专业化监管要求很高，市政公用行业监管专业化程度还达不到市场对规范化的要求。二是监管难度加大。以 BOT形式运作的市政公用行业项目为例，其在减少政府对市政公用处理设施的投资压力，减少政府财政投入发挥了极大的作用，但运作单位为追求利益最大化造成社会责任弱化，产生了的新的价格垄断。三是社会化监管缺失。以公交为例，虽然宁波公交对政府购买服务质量、安全运行等提出了一系列考核要求，如加强行业指导、严格行政审批、加大现场稽查力度、GBS实时监控、综合考评等手段，但监管的力量仍跟不上公交大容量、大范围的运行现状。

二、市政公用行业服务外包的对策建议

政府推行市政公用行业服务外包的模式，最重要的目标是有效地改变传统垄断机构或国企中低效、无能和缺乏回应性的问题[6]。体制的理顺、市场和定价机制的培育，正确的职能定位以及完善的政府监管是关键点，不仅要注重种类的设计、实施以及相互之间的协调配合，还要注重更为宽泛的问题，如透明度、可问责性、效率、适应性和一致性等，因此市政公用行业服务外包对政府提出了更高的要求。

（一）把握原则，遵循市政公用行业发展规律推进服务外包

市政公用行业的服务外包要妥善处理政府与市场的关系，在当前条件下，务必要防止和避免“一刀切”的倾向。一是防止政府公共服务职能的缺失和弱化。市政公用行业带有明显的外部性即社会公益性，我们既要加快改革公共服务的提供方式和管理方式，逐步建立和完善适应市场经济条件的、有效的公用事业运营方式和监管体系，也要防止地方政府通过“改革”甩包袱，将本应由政府承担的公共服务职能丢给企业或市场。二是防止市政公用行业服务外包的单一化和机械化。市政公用行业具有一定的自然垄断性和显著的规模经济性特征，应把促进竞争和提供良好公共服务作为外包有效性的评价标准，在具体操作中应按照“两个毫不动摇”的原则，既大胆让市场企业进入，也不必刻意强调国有企业退出;既要打破国有垄断，也要防止新的民营垄断。三是注重市政公用行业服务外包适度原则。市政公用行业的服务外包还要防止过度市场化，不能把所有的公用行业完全推向市场，导致市场的混乱。欧美等市场经济高度发达的国家，在这方面积累的重要经验表明，政府可以通过全额投资或特别补贴等方式，确保公众享有廉价而优质的基本公共设施和公共服务。在推行市政公用行业服务外包的进程中，应坚持适度的原则，既要确定好市场化的限度，又要掌握好市场化的进度。

（二）健全有效市场竞争机制，实现服务供给多元化

打破传统的行政垄断，形成多元竞争的格局，从而实现高效率、高质量地提供公共产品和公共服务，有赖于制度和合理竞争机制的健全完善。一是建立信息公开制度。市政公用行业的市场机制要及时披露、公开相关的信息，否则不同的竞争主体在竞逐过程中将会处于信息不对称的状态之中，信息获取不完全的企业在竞争中也将处于劣势，结果将不利于企业参与公平竞争，信息的公开要制度化、经常化，营造一个公平的信息环境。二是健全公开招标制度。以制度把各种不正当的交易和腐败现象的发生降低到最低程度。鉴于目前市场经济不够发达，市场主体培育还不够成熟的现实，市政公用行业的服务外包可以根据实际需要，考虑引进一些具有较强资质的知名企业参与到服务外包的竞争中，以确保市政公用行业服务外包市场中有效竞争的存在，促进运用市场机制目标的达成。三是构建多元供给体系。市政公用行业服务外包应破除单中心原则，着力构建以政府为主导，有公共事业组织、第三部门组织、营利性企业、社会公众等多元主体参与的城市管理主体模式。政府作为政策的制定者，应授权和寻求代理，建立市场规划，维护经济秩序，大力培育和发展其他社会力量，维护他们的合法权益，注重运用法律手段来维护公平竞争的秩序和环境；企业作为服务外包的供给者，需增强自身实力，与政府合作，集中精力提高服务的效率和质量，满足日益增长的公众的需求，并随时接受政府和公众的检查和质疑；公众作为消费者，应通过公开听证、民意调查等各种方式参与其中，以实现服务效能的最大化和服务品质的提高，形成市政公用行业推行服务外包的一个动态循环体系。

（三）构建合理价格形成体系，实现利益均衡最大化

政府要根据“利益激励”、“价格上限”和“标杆比较”实现价格有效监管，并通过价格封顶来减少监管难度及力求防止价格逐年上涨。一是逐步明确定价原则。一方面遵循适当调控原则，在保证市政公用企业的良性运营同时，考虑投资回报，鼓励节约和避免浪费，对资源性的供气和供水等行业服务，提高过度消费部分收费标准；另一方面遵循便于操作原则，市政公用行业的价格分类与结构应简单适用，以方便计量和收费。同时，市政公用事业产品和服务的价格结构，都要保证相对稳定性，避免经常大幅度调整；最后是遵循效率激励原则，定价应能对经营者起到提高管理水平和生产效率的激励作用，诱导企业以最低的成本提供优质服务，保证企业的内部效率。二是合理制定定价标准。要结合地方的实际和不同行业的特点，综合考虑企业生产经营费用的社会平均增长率、行业技术进步率、实际生产效率和国内同行业生产率等因素，确定价格制定的标准。通过建立企业完整、真实的成本核算为价格制定和调整提供详实的基础资料，并注意通过对企业成本进行调查来准确掌握企业成本构成和变化情况。要结合服务质量作为价格制定的辅助标准，即在有效成本的基础上，把服务质量作为价格制定的辅助因素。要结合竞争作为价格制定的管制标准。市场竞争不可避免，但必须在法律的框架下规范进行，以优化资源配置和维护市场秩序。三是科学设计定价程序。制定价格的程序要贯穿申请、调查核定成本、听证和决定四个阶段。同时需要注意价格调整的定期性。由于技术进步、供求变化、物价水平方面的要求，根据实际情况，周期性地做出价格调整。四是完善政府科学管理机制，实现服务监管有序化。政府在履行管理职能时，必须正确定位自己的角色，努力履行自己服务外包过程中的决策、清障、监督及总结的职能定位，从具体操作过程中抽离出来；同时要转变管理的理念，强化自己服务型、有限型及法制型的新观念，积极引导公众参与，营造有序的运作环境。

（四）完善政府科学管理机制，实现服务监管有序化

一是正确定位政府角色。政府从决定实施公共服务合同承包到签订合同承包扮演决策者的角色，首先要确定哪些公共服务可以通过外包来提供，必须通过严格的程序确定由谁来承包。要消除合同承包中的法律障碍，对不违犯法律的公共服务实施有效的合同承包，以事实证明公共服务合同承包的可行性，为合同承包的进一步拓展奠定基础，对公众所担心的问题做出解释并提供解决的办法，使政府公共服务合同承包能够稳定施行，得到公众的理解和支持。其次对公共服务合同承包监督是政府必不可少的工作，其目标是维护和增进消费者的利益。实行服务外包的公用行业往往与公众的生活直接相关，如垃圾收集，污水处理等，在一定范围内，只有一家或几家企业经营。低劣的服务会严重影响公众的生活质量和社会秩序，就是政府对企业事后做出严厉的行政处罚也无法挽回的损失。因此，政府对服务外包的合同监督可以采取主动与被动相结合的方法。主动方法主要指政府定期检查。被动监督主要指政府建立公众投诉机构，根据公众对承包者所提供服务的不满而做出的不定期检查，要求承包商就公众的不满做出解释，及时改进工作。二是及时转变管理理念。（1）确立“服务型政府”的新理念。在市场经济的环境下，政府不但应该从经济竞争领域内退出，担当起监管员的角色，还应该担负起所有企业的服务员的职能。传统的行政管理模式中，政府直接从事大量具体的微观管理活动，结果导致政府机构和人员编制恶性膨胀，政府的负担越来越重，而社会的自治功能也越来越弱。市场经济的发展过程，本质上就是国家还权于社会的过程，实行政企、政事、政社分开，将微观经济的管理事务和大部分社会事务还给企业和社会组织（中介组织、社会团体、民间的服务机构等）进行管理，政府只承担社会公益事业的服务者和管理人的角色。政府履行管理职能也是通过对经济活动的条件、规则、信号参数等方面进行调控，来间接地调节和引导以企业为主体的各微观单位的经营决策活动，使之符合宏观经济的发展目标。（2）确立“有限政府”的新观念。随着市场经济的不断完善，政府不再是各类资源配置的唯一主体，配置资源的范围也将大大缩小，作用逐步减弱，资源分配主要由市场来进行。与此同时，政府调控的对象不是包揽一切，而是主要针对公共产品和服务提供更为有效的监管。只有建立“有限政府”的理念，才能实现政府、企业和公众之间的合理关系，推进服务外包的发展[7]。（3）确立“法治政府”的新观念。法治是市场经济要求政府必须奉行的行政原则，只有在法治的环境下，经济活动才能有效地拒绝和排斥一切不合理的非法律形式的干预，竞争才能公平公正地展开。政府必须完成执政理念的转型，转变既有的思维方式，尊重法律，并建立起牢固的规则意识，切实解决滥用职权、执法不公、多头执法以及违法乱纪等问题，从而大大提高行政效率。三是着力营造运作环境。市政公用行业是城市正常运行的基础，市政公用行业的产品和服务是人们生产和生活的必需品，这种特性决定了市政公用事业所提供的产品和服务必须是连续稳定，安全可靠的。市政公用行业能否正常运行，直接影响到公众利益和社会稳定，因此保证市政公用行业运行安全是政府监管的首要任务。政府监管部门应督促企业制订各项安全生产制度，并定期抽查安全生产责任制的落实情况。政府与企业都必须制订切实可行的特殊情况下的应急预案，确保市政公用行业运行安全万无一失。与此同时，政府应注重竞争秩序的监管，主要包括防止破坏性竞争、保证社会生产效率和供应稳定、制约企业的不正当竞争行为、防止企业的限制竞争行为。四是积极引导公众参与。公众参与是提高管理和服务质量的重要手段之一，市政公用行业的存在和发展都来源于公众的需求，公众是市政公用行业存在的基础，公众的需求是市政公用行业服务质量提高和政府管理能力进步的动力。要鼓励公众参与法律、法规和相关政策的制定。政府在制定的过程中应该广泛征求社会公众的意见，使规则能够维护好广大公众的利益，鼓励公众通过监督电话、专业网站、新闻媒体等多种途径参与市政公用行业日常监督，一方面对市政公用产品和服务的质量、收费和价格等进行监督；另一方面，对政府管理机构的日常工作质量进行监督，对管理机构的工作作风、工作效果等方面进行评价。政府相关部门应为公众参与创造条件，鼓励和支持公众以多种形式参与市政公用行业服务外包的过程。

[1]陈松.公共服务事业外包问题研究[D].浙江大学，2006.

[2]陈薇.政府公共服务外包：问题及对策[J].兰州学刊，2005，（3）：44.

[3]缪勒.公共选择理论[M].中国社会科学出版社，1999：10.

[4]马树才，袁国敏，韩云虹.城市公用事业的经济属性及其市场化改革[J].社会科学辑刊，2001，（3）.

[5]仇保兴.我国市政公用事业市场化改革研究[D].东南大学，2005.

[6]胡锦华.城市市政公用行业市场化改革研究[D].对外经济贸易大学，2006.

[7]段宏伟.利用市场资源推进市政公用行业发展[J].市政技术，2009，（1）.