国外弱势群体权利保障的启示与借鉴❋

王继新

(太原科技大学思想政治理论教育部,山西太原 030024)

弱势群体问题是人类历史发展进程中的一个普遍的社会现象。无论是发达国家还是发展中国家,都存在着一定数量的弱势群体,只是规模和程度有所不同而已。如何有效地缓解弱势群体所面临的种种问题,切实保护弱势群体的权益,以保证我国社会平衡、有效地发展,是构建社会主义和谐社会必须面对的重大问题之一,也是我国政府当前面临的重大问题之一。关注弱势群体的生存状态,维护弱势群体的利益,促进每个人自由、平等和发展,已成为文明社会的基本诉求之一。一些发达国家如英国、美国等已经建立起了一套较为完善的弱势群体权利保障制度。综观国外的弱势群体权利保障实践,由于各国社会的经济、历史、文化不同,各国权利保障制度的内容、方式和效果有较大差异,但弱势群体权利保障政策的类型、措施在许多方面仍有相似的、普遍性的经验。因此,研究国外的弱势群体权利保障经验对于我国积极和有效应对当前及今后一段时间内凸显的弱势群体的社会公平问题,进一步明晰我国社会救助制度未来发展的取向,全面实现“十二五”规划提出的“坚定不移走共同富裕道路,使发展成果惠及全体人民”的战略构想,具有重大的现实意义。

1 国外弱势群体权利保障的实践

1.1 英国的弱势群体权利保障制度

作为近代资本主义的发源地,英国在关注弱者的社会福利方面具有深远的历史根源。英国是西方社会中最早推行“福利国家”路线的国家。1601年颁布的《伊丽莎白济贫法》是英国现代社会保障制度的萌芽,该法由当时英国的中央政府规定“各地教区应负责供养区内得不到亲属供养的无依贫民”,该法第一次以立法的形式确认了国家应负有解决贫民问题的责任。[1]12之后,英国又制定了一系列诸如《工伤社会保险法》、《儿童法》、《家属补助法》等扶困济弱的法律,并逐渐发展成一整套较为完备的弱势群体权利保障制度,成为世界上第一个“福利国家”[2]24。20世纪40年代英国颁布的《巴特儿教育法》、《住宅法》、《工业伤害法》、《国民补助法》等社会保障法律由国家统一管理,其主要内容包括教育平等、充分就业、全面福利和公平分配。这些对今天英国福利制度建设起着基础性作用的法律,几乎包括了所有社会保障项目,使得公民从“摇篮到坟墓”的全面的福利制度在英国由理想变成了现实。

英国的弱势群体权利保障制度是建立在国家行为的基础之上的,实行集中管理模式。作为一种国家主导型的弱势群体权利保障制度,国家通过税收杠杆和二次分配来调整初次分配的不平等状态,从中央到地方都设立专门的行政管理和业务机构,管理职责清晰,服务网络覆盖面大,并配备专职的工作人员,充分给予弱势群体更多的帮助和倾斜。

1.2 美国的弱势群体权利保障制度

美国是世界上第一个比较完整地建立起现代社会保障制度的国家。与英国不同,美国对弱势群体的保障制度更加强调个人的能动作用。美国对本国弱势群体权利的保障主要是通过社会保障制度。美国于 1935年通过的《社会保障法》创立了由国家干预的现代社会政策制度模式,该法规定了国家对于老年人、妇女、失业人群以及未成年儿童等弱势群体可以采取特别措施进行保障。第二次世界大战结束至今,美国社会对弱势群体的权利保护经历了一个不断丰富、完善的过程。随着社会经济政策的调整,美国政府不断调整和克服社会保障实施过程中的困境和难点,形成了一个保障项目达 300多的社会保障体系。这些保障项目都是在《社会保障法》的基础上完成的,主要包括未成年子女的家庭救助、工资补贴、住房补贴、食品券、军人福利以及特殊人群和困难群体的特殊保障项目等。全面的社会保障体系确立了政府对妇女、儿童、老年人、贫穷者等弱势群体救济的责任,让更多的“穷人”分享发展的成果,解除社会弱势群体的后顾之忧,帮助他们尽快走出困境。这对缓解失业和贫困,实现公共福利,推动社会协调发展起到了积极的作用。

总的看来,美国的弱势群体权利保障制度立法完备、机构健全,呈现出多层次、全方位、宽领域的特点,既照顾重点保护对象,又体现了一定程度的社会公平。

1.3 德国的弱势群体权利保障制度

德国是保险型社会保障制度的首倡国家,也是世界上最早以立法形式推出社会保险计划的国家。19世纪末,德国政府开始探索通过国家干预的方式去建立基本的社会保障制度。1881年德国皇帝威廉一世颁布的“皇帝诏书”规定了工人在患病、发生事故、伤残的情况下应当得到保障,老年人在经济困难时有权要求救济。德国于1883年颁布的《工人医疗保险法》规定了对工人实行强制性保险;1884年颁布的《工伤事故保险法》规定了在工作中发生事故的人或死难者家属可以依法从保险联合会中得到抚恤金;1889年颁布的《残疾和养老保险法》规定了70岁以上的人可以获得养老金,伤残者可以获得伤残救济金。此外,德国还以法令的形式规定了工人星期日休息,并限制了童工、女工的最长时间。德国社会保险制度的初步确立为其他国家起到了示范作用。二战以后,德国社会保障制度侧重于对特殊人群的保护,侧重救助在竞争中暂时的落败者,使他们能够重新参与自由竞争,建立了包括养老、疾病、工伤、失业等内容的社会保险制度。德国政府于1975年将各种社会法规汇总,颁布了《社会法典》,为全体社会成员提供了全方位、宽领域、高水平的国家保护和社会关怀。至此,一个由社会保险、社会救济和社会福利的法律制度构成的社会保障网正式建立,德国进入了“福利国家”行列。[3]68

目前,德国已逐步建立和完善了许多有利于应对弱势群体社会公平的社会政策。德国社会已经形成一个涵盖社会生活各个方面的庞大社会福利网,其范围之广、项目之全、标准之高,堪称世界典范。社会保障支出由国家、雇主、个人共同分担,现收现付制筹资模式,分散式弱势群体管理模式及完善的社会化服务等,都显出其独到之处。

2 国外弱势群体权利保障制度的基本原则

弱势群体的权利保护既要求国家积极主动的作为,又要求防止国家权力的滥用。国外在保护弱势群体方面形成了一些共识性的基本原则,如平等原则、区别对待原则、合理适度原则。

2.1 平等原则

1789年法国《人权宣言》最早以法的形式确立了平等原则:“在权利方面,人们生来是而且始终是自由平等的。除了依据公共利益而出现的社会差别外,其他社会差别,一概不能成立。”对平等的追求已成为全人类所共识的一种价值追求和不停实践的理念。国外许多国家在处理弱势群体与其他群体的平等的过程中,形成了禁止歧视和特殊保护的双重原则。禁止歧视原则避免了弱势群体因民族、等级地位、地理位置、性别等原因而遭受排斥,并要求政府对弱势群体采取宽容政策,如残疾人与健康人有平等的荣誉权和名誉权;女性与男性在录用、工资、升迁方面享有同等待遇;异教徒有平等的宗教信仰自由权等。特殊保护原则是对平等原则实质上的补充和贯彻。对弱势群体的特别保护是基于“平等”下的“特殊”照顾,要求国家针对弱势群体的需要,采取积极措施对弱势群体给予例外对待和特殊保护,以减弱社会矛盾与冲突,在更公正的意义上实现社会的整体平等。西方学者罗尔斯提出的两个正义原则反映了其对弱势群体的特别关注。“第一个是平等的自由原则,即每个人都应在社会中享有的自由权利;第二个原则是差别原则和公平的机会均等原则。差别原则要求在进行社会化财富分配时,如果不得不产生某种不平等的话,这种不平等应该有利于最少受惠者。也就是说,利益分配应该向处于不利地位的人们倾斜;公平的机会均等原则,要求在公平的机会均等的条件下,职位和地位向所有人开放。”[4]61罗尔斯的两个正义原则构成了特殊保护原则的主要内容。他的理论反映了通过某种补偿或再分配使社会所有成员都处于平等地位的愿望,通过限制强者的自由来实现对弱者的保护,体现了对最少受惠者的偏爱。弱势群体既应享有一般人享有的应当权利,亦应被给予特殊权利。任何国家都应以平等地保护一般人的平等权利为常态,而以对弱势群体的权利予以特殊保护为例外和补充,以促进人们通过自身努力减少不平等的差别,使每个人都各得其所,各获其利,这才是真正的实质意义上的平等。

2.2 区别对待原则

每个弱势群体都有自己的群体属性和特点,由于自身的和社会的原因,他们的某些特殊利益要求很难得到重视与满足。区别对待原则要求针对各个弱势群体的特殊属性而有所区别对待,需要对各个弱势群体的特点及造成权利弱势的原因进行针对性的对待,针对不同的弱势群体制定相应的政策和项目,采取相应的措施,做到有的放矢,对症下药。如对残疾人强调其受教育权、就业权;对妇女强调机会平等,最大限度消除性别障碍;对失业人员则强调就业援助等。

2.3 合理适度原则

对社会中的弱势群体,仅有平等原则和区别对待原则是远远不够的,合理适度保护原则也是世界各国所坚持的重要原则。发达国家在这方面为我们提供了经验和教训,对弱势群体的利益应该在法律规定的范围内适度倾斜、适度保护。世界各国对弱势群体的保护存在保护不足,也存在保护过度的问题。保护不足,无助于社会矛盾的缓和,那么就极有可能危及整个社会的和平与安全;保护过度,会导致政府财政不堪重负,加重纳税人的负担,容易导致惰性和依赖性。因此,对弱势群体的保护必须保持一定的限度,使差别待遇有理、有利、适度。在对弱势群体进行适度保护的同时,必须培养他们的积极性和主动性,尽可能增强弱势群体自身的“造血”功能,这是对他们最好的、积极的、长远的保护。

3 国外弱势群体权利保护的经验及其对我国的启示

国外对弱势群体的权利保护起步较早,经过长期的发展已日臻成熟,总结出许多成功的实践经验,值得我国在弱势群体权利保障制度建设方面认真研究和借鉴。

3.1 弱势群体权利保护的法律化、体系化

以国家立法形式建立弱势群体权利保障制度,对弱势群体权利予以特别的保护,是世界上许多国家立法的重要原则之一。发达国家已基本上形成了一套完整的由宪法、对弱势群体保护的专门法及刑法、民法等相关法律构成的弱势群体权利保护的法律体系,且呈现出规范化、制度化、体系化的特征。而且,国外的许多法律制定得很周全、很具体,涉及到了弱势群体的生老病残、衣食住行、学习工作、职业工种等各个方面。例如日本政府颁布了 283个社会保障法规,这些立法从保障对象、保险项目、险种的费用、给付的条件和标准,到基金的经营、管理等社会保障的各方面,都以法律的形式固定下来。[5]246

总体来讲,完善健全的法律是国外弱势群体保障制度有效运行的保证。欧美等发达国家的特别保护制度涵盖面较广,层次也较高,更加健全有效,可谓是“从摇篮到坟墓”。这种做法体现了法治国家的特征,有利于弱势群体保护制度有效实施的稳定性和长期性。

3.2 加强政府在扶持弱势群体中的作用

弱势群体问题是目前世界上每个国家的一个普遍性问题。弱势群体缺少资源优势,缺少话语权,缺少与强势群体博弈的能力,可以说在经济、政治、社会各个领域都处于较低的地位。这一群体单单依靠自己的力量难以改变自己的命运,摆脱其弱势困境。因此,必须重视、加强政府在解决弱势群体问题中的作用。在现代民主政治中,政府的权力虽然是有限的,但政府对公民负有的责任却是无限的。也就是说,无论在公共领域还是私人领域,只要关系到公民利益的事,政府都应当负起责任来,这种责任是无法用数量的多少来衡量的[6]。在解决弱势群体问题的过程中,政府无疑是主导性的力量。政府应当利用干预社会的手段,通过立法,采取财政、税收、就业、社会保障等多种措施来保护弱势群体的利益,推动符合社会公共利益的社会保障制度有效实施。各国经验证明,扶助弱势群体是政府的基本责任和义务,只有对社会公共事务承担管理职能的国家才能为弱势群体权利的保护承担起最终责任,而且必须通过法律明确规定国家承担保障弱势群体的责任以及弱势群体有获取救济的权利。如瑞典的养老保险制度就是政府通过立法强制推行,从而保证程序的严格性与稳定性,使所有雇主、雇员自觉地参加养老保险,实现了对社会弱势群体权利保护的规范性和强制性。美国则强调社会保障制度应成为国家的根本制度之一,社会保障各个领域的覆盖面应不断扩大,给予包括弱势群体在内的全体公民以“普遍福利”。

3.3 加强弱势群体权利保护措施的倾斜性

弱势群体主要是一些需要政府和全社会予以特殊关照的人,由于生理、社会、自然等方面的原因,他们的基本权益得不到保障,他们应当得到国家、社会的更多的帮助与保护,所以很多国家对弱势群体权利采取了特殊的、倾斜式的保护模式。给弱势群体更多的机会,为他们提供全方位、宽领域、高水平的国家保护和社会关怀,在一定程度上缩小了贫富差距,促进了社会安定和政治稳定,使他们能够在良好的制度下生存与发展。对弱势群体进行倾斜性保护是世界大多数国家都遵守的规则,这个规则也是衡量一个国家文明程度的重要标志。

世界上许多发达国家都制定了保护弱势群体权利的专门法,并且随着社会生活与历史的演变,不断增强对弱势群体权利的特别的保护性规定。而且国外的许多法律制定得很周全、很具体,对违法罪行及其惩处的规定也较明确,可操作性较强。如美国的《就业中的年龄歧视法案》就将 40岁以上的大龄人群作为保护对象,禁止年龄歧视;德国有《在公共场所保护青少年法》、《青少年福利法》等专门法;英国于 1908年制定了儿童法,并建立少年法院;美国通过肯定性政策的实施在入学和就业方面给予弱势群体以特殊的优待,如法律规定所有的公共设施和工作场所都应当照顾残疾人的需要。

[1]和春雷.社会保障制度的国际比较[M].北京:法律出版社,2001.

[2]蒋孟引.英国史 [M].北京:中国社会科学出版社,1988.

[3]吕学静.各国社会保障制度 [M].北京:经济管理出版社,2001.

[4][美]约翰◦罗尔斯.正义论 [M].何怀宏,译.北京:中国社会科学出版社,1988.

[5]张晓玲.社会弱势群体权利的法律保障研究 [M].北京:中央党校出版社,2009.

[6]李景鹏.政府的责任和责任政府 [J].国家行政学院学报,2003(5):16-19.