对国有土地出让年限的探讨

曾阜山

我国国有土地使用制度正式从无偿无期使用转向有偿使用的标志是1990 年颁布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。国有土地使用制度的这一转变促进了土地市场的发展和规范，使土地资源得以合理配置与使用，在社会主义市场经济发育过程中，通过拍卖、招标、协议等方式获取土地使用权成为土地有偿使用的主要方式。然而，跟一切新事物一样，土地出让制也不是十全十美的，其本身存在着缺陷。本文主要从土地使用权出让年限的角度来谈一谈。

一、我国国有土地出让年限的立法现状

(一)现行法律对土地出让年限的规定

我国对土地使用权出让规定了最高的年限。《中华人民共和国城市房地产管理法》第3 条明确规定:“国家依法实行国有土地有偿有限期使用制度。”第13 条规定:“土地使用权出让最高年限由国务院规定。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》(以下简称《暂行条例》)第12 条也明确规定:“土地使用权出让最高年限按下列用途确定:(一)居住用地70 年;(二)工业用地50 年;(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地50 年;(四)商业、旅游、娱乐用地40年;(五)综合或者其他用地50 年。”其最高年限的计算，如果是国有土地使用权宗地出让合同中的出让年限，自领取该宗地的《中华人民共和过国有土地使用证》之日起计算。成片开发土地出让合同中的出让年限，自取得该地块《中华人民共和国国有土地使用证》之日起计算。

(二)我国立法规定土地出让年限的意义

1、说明了土地使用权出让不是土地买卖。我国土地公有制的特点在于:土地所有权买卖只能发生在国家征用农村集体所有的土地的过程中，其他任何单位和个人不得买卖土地所有权;在土地公有制下，实行土地所有权与使用权的分离，单位和个人可以通过有偿使用的方式获得土地使用权，经营和使用土地。在土地使用上实行有偿使用和有期使用是城市国有土地出让制的主要特点。国家出让土地使用权不但要收取土地出让金，还规定土地使用者只能在一定年限内使用土地，年限届满国家就要收回土地使用权。如果没有土地使用年限的规定，土地使用者就可以无限期使用国有土地，这就会使国家的土地所有权落空而变成事实上的土地所有权卖断。因此，土地使用年限是实现国家土地所有权的关键，也是立法规定的原因。

2、是我国土地使用制度改革的重要成果。国家作为土地所有者对土地使用权有最终处置权，在土地使用权出让期间，如果土地使用者不能合理地使用土地，或不按约定的用途开发、利用土地，国家都有权干预，甚至收回土地的使用权;土地使用权的出让年限届满，国家可以根据具体的情况，或者允许土地使用者申请续期，继续使用土地，或者因为公共利益的需要收回土地再出让给其他土地使用者，表现了国家对土地的所有者的绝对权威。

二、土地使用权出让年限制定的依据

我国土地使用权出让的最高年限，按照土地的用途和土地的收益不同，规定在40 年至70 年之间，其中，以住宅使用年限70 年为最高。这主要是考虑当时我国民用住宅以砖混结构为主，房屋使用寿命都在70 年左右，土地使用期满，房屋残值所剩不多的状况。同时也有一些专家称这是与中国人的平均寿命70 年有关，大约能满足两代人的居住需求。对于商业、旅游、娱乐用地，一般土地收益都较高，意味着土地投资回收期短，所以其土地使用权出让最高年限是最短的。而工业用地一般来说，土地收益较商业、旅游和娱乐用地低，而且工业又是国民经济的支柱产业，为鼓励向工业投资，其土地使用权出让最高年限要比前者长些。教育、科技、文化、卫生、体育用地的土地收益比商业、旅游和娱乐用地总的来说也是低的，但这些用地往往有较高的社会效益，因此，其土地使用权出让最高年限与工业用地相同。居住用地的土地收益远比前几项用地要低的多，而且对发展住宅国家实行了鼓励、扶持、发展政策，其土地使用权出让年限也最长。综合用地是指具有两种以上不同用途结合在一起的同一宗用地，一般为50 年。其他用地是指上述列举各项用途之外的用地，一般也为50 年。由于地上房屋的折旧期一般都在50 年左右，土地使用期满，房屋残值所剩不多，所以将土地使用权出让最高年限定在50 年左右，这样可以使土地与房屋得到最充分的利用。

三、现行法规定土地出让年限存在的问题

第一，土地使用权出让的最高年限过短。我国按照土地的不同用途将土地使用权出让年限规定在40 ～70 年间。但是根据实际情况，一般钢混结构的建筑物完全可以使用100年以上，即使普通砖混结构的建筑物，也可以使用70 ～80年。而且随着建筑技术的发展，人们越来越多地在建造房屋时使用优质耐久的材料，建筑物寿命自然增长。而我国土地使用权出让的最高年限与现实还是有很大的差距，难以满足人们的需要。

第二，续用土地补交出让金的标准模糊。国有土地使用年限届满续期，需要补交土地出让金，但在提出有偿续期时，我国法律就没有规定补交的土地使用权出让金的金额、确定方式、执行部门等问题，之后几年也一直未对其进行修正，直到提出无偿自动续期和现在的自动续期(可能有偿也可能无偿)。

第三，城市出让土地续期规定缺乏操作性。土地续期需要再次审批，同意后还要重新签订土地使用权出让合同。然而当前城镇住房物业多以多层楼房的形式存在，一栋楼宇的产权往往是多元化的，在此情况下，若部分业主申请续期，另外的则不愿续期，那么处理的执行难度和行政成本便会非常高。

四、从《物权法》看土地出让年限的完善

新的《物权法》规定:“建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，除因社会公共利益需要收回该土地，出让人应当同意”。这无疑是一种进步，因为这使当事人续期的权利有了可靠的保障。换一个角度来想，这也是变相延长了土地出让的年限，特别是对居民的住宅用地使用权的延长，突破了70年的大限。笔者建议，应实行居民住宅用地自动续期制度。中国城镇住宅数量大，在国家未因公共利益需要对土地另作它用并且房屋在正常使用寿命内的情况下，应当允许土地出让合同期满自动续期，补缴适当的出让金，这样无疑是对居民权利的一种有力的保障。但同时我们也发现，对于续期的期限为多长，是只允许续期一次还是可以多次，现行法律及《物权法》并未作具体规定。这就引发了现实土地使用权存续后期土地使用的低效率问题。如果可以多次续期就是变相的将土地所有权让度给土地使用者，这显然与我国的土地国家所有制不符;如果只允许一次续期，那么期满后地上物所有权归属难以确定，或者在这个出让期内原地上物灭失，土地使用权人又重新构筑的建筑物及其他附着物所有权如何确定，这时地上物的所有权是否可以由国家无偿收回，这也是现行的法律没有明确规定。

另外，《物权法》对于申请续期的时间并没有作出改变，这就引发了现实土地使用权存续后期土地使用的低效率问题。在实践中，如对一个40年限的土地使用权来说，有保障的使用权只能在这40年内行使，并且使用权人只能在第39年提出续期申请，而且其申请有被政府拒绝的危险。所以土地使用权人只有在使用期的最后一年才能知道是否可以继续投资，而在未确定之前，投资者只能消极使用，这就大大抑制投资者对土地的投资热情，造成土地使用后期的低效率使用。笔者就此建议应修改申请续期的时间，在土地使用权存续后期，土地使用人如果愿意在该土地上重新发展，可以申请续期，在支付地价款时，可免付原土地使用权出让期满前那段时间的地价，这样可大大提高土地使用者利用土地的效率和热情。

五、结语

随着《物权法》的发布，我国土地使用权出让年限制度将进一步完善。充分合理利用土地资源，保障人们的合法权益。

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