我国地方政府开展权力制约监督的实践及启示

王郑丰

进入新世纪新阶段以来，着眼于党情国情世情的变化，我们党在十六大、十七大、十八大都对权力制约监督都提出了明确要求。党的十六大报告提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”，党的十七大报告明确提出“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，第一次将权力结构划分为决策权、执行权、监督权，第一次将权力关系明确分为既制约又协调的关系，党的十八大报告提出“健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，对权力运行制约和监督提出更高要求，这为我国开展权力制约监督工作指明了前进方向。正是在这一改革方向和明确制度设计的指引下，我国地方政府紧密结合实际，开展了大量的实践活动，积累了权力制约监督的宝贵经验，形成了富有特色的地方权力制约监督模式，有力地确保了权力规范行使、正确行使、有效行使。

一、我国推进权力监督制约改革的必要性

（一）权力制约监督内涵

权力制约监督是对国家权力进行有效制衡和限度控制，在最大限度上减少乃至杜绝权力滥用的现象。权力制约是权力所有者运用民主与法制手段，对权力行使者进行一定的限制和约束。权力监督是指为保证政治权力在所担负职权的正当范围内和轨道上运行，对其进行监督、检查、调节、控制、纠正等一系列活动的总称。

（二）权力制约监督辨析

监督和制约是约束权力的两种方式，制约和监督的地位并不相同。权力制约是权力主体之间的相互钳制，具有内在性、即时性、互动双向性、对等性等四个特点。权力监督是权力授予机关、专门监督机关对权力行使者的监督，具有地位优越性、法律性、单向性、外在性、间接性和程序性等特点。在概念上，我国长期将制约监督两者混同、混用，在操作上，存在重监督轻制约，在作用发挥上，未将监督作用和制约作用进行有效协调。

（三）加强权力制约监督的必要性

1.公共权力所有权和使用权分离决定了监督制约权力的必然性。17世纪著名政治家、哲学家洛克的社会契约论指出，所有的权力属于人民，公共权力的产生来自人民对权力的让渡，人们通过契约建立了国家，由国家及其工作人员行使公共权力。现代主流国家都采用的是代议制民主或间接民主，人民通过选举他们利益的代表，由代表组成权力机关，再由权力机关委托各类行政官员具体履行公共权力，形成了逐级委托代理关系。正是由于权力所有权和权力使用权的分离以及存在人民—代表—权力机关—政府高级官员—政府普通官员这样一条长长的委托代理链条，造成权力所有者和权力行使者利益不一致、经常信息不对称、责权不对等，权力行使者基于追求自身利益最大化考虑，会利用权力寻租、谋取私利，获取与委托人契约（法定）之外的利益，迫切需要进行必要的监督制约，促使权力使用者能真正实现权力所有者的利益、意志。

2.政府边界不断扩大决定了监督制约的必然性。现代国家对政府边界和公民权利边界都有明确的界限，互不干涉，各自在规定范围内运作。但政府边界和公民权利不是一层不变的，政府经常利用资源优势、信息优势、宣传优势扩展自身势力，逾越边界，特别是进入21实际以来，人类面临的生存发展环境越来越复杂，经济衰退、自然灾害频发、失业率大增、安全环境恶化等等，导致社会对国家的需求更多、要求更高。为应对公众需求，世界上很多政府都新增了职能，相应要设立新机构、补充新力量，自然就会膨胀，朝着大政府的方向急速迈进。不可否认，大政府对于快速响应公众需求、提供强大支持后盾、推进解决公共问题方面发挥了重要作用，但同时，我们也看到，政府的权力也越来越大，正日益压缩公民正当合法的各种权利，影响了公民的政治权、经济权、自由权等，迫切需要加强监督制约，使公共权力保持在合理范围内运行。

3.我国的特殊国情决定了加强对权力监督制约的必然性。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，党政权力高度集中，决策权、执行权、监督权还没有形成有效制衡机制，社会主义法制尚不健全，社会主义市场经济制度还没有完全建立，权力运行流程不规范、不透明，权力腐败的空间和机会还比较多，一些领域甚至呈现出易发多发的态势。根据中纪委向十七大、十八大所做的工作报告，2002年12月至2007年6月，全国纪律检查机关共立案677924件，结案679846件，给予党纪处分518484人，2007年11月至2012年6月，共立案643759件，结案639068件，给予党纪政纪处分668429人，近十年来立案数、结案数、处分数都在高位运行，特别是当前腐败呈现出高官化、集团化、隐蔽化、普遍化的趋势，权钱交易、权色交易、权权交易时有发生，严重损害了党和国家的形象，破坏了市场经济规律，败坏了社会风气，迫切需要加强监督制约，压缩腐败空间，确保权力正确行使。

二、我国地方政府开展权力制约监督的实践

权力制约监督改革涉及权力重大调整和资源重新分配，关乎改革稳定发展大局，与每个部门每个人都息息相关，牵一发而动全身，需要在战略上审慎谋划，在战术上大胆推进。根据笔者对全国31个省市区开展权力制约监督的实践总结来看，2007年以来，各地大多启动了这项工作，建立了党委挂帅、政府支持、纪委牵头、反腐为先、实效为要、整体推进的领导体制和工作机制，选取了试点地区，制定了实施方案，推进了具体改革，取得了一定实效。在通读大量文献、文件和报道的基础上，笔者将各地做法归纳为权力结构重新定位、权力决策的强力规范、权力制约的互相牵制、权力监督的独立改革等四个方面，并以此全面介绍各地的富有特色和成效的实践做法。

（一）重新划分权力结构，合理配置权力

当前，我国权力高度集中，决策权、执行权、监督权高度重叠，决策权远远高于执行权、监督权，执行权高于监督权，导致出现决策权过大、执行权过弱、监督权过软的问题，权力配置不科学。各地按照决策权、执行权、监督权相对分离的原则进行了大胆探索，结合政府大部门制契机，从部门设置、职能配置、权力设置角度把决策权、执行权和监督权分开，实现分权制衡。北京采取“内部分权”、“借力”行政审批制度改革、制定合理限权等三个途径，加强单位内班子成员之间、部门之间，科学配置权重，进一步清理、减少行政审批事项，加强对主要领导的权力制约，在全市各个区县、各个部门、各个单位逐步建立健全分权制约机制、程序制约机制和标准制约机制。上海国土资源管理部门在全行业明确提出构筑“管理、审理、检测”相互分离的管理思路，将国土资源管理部门的决策权、执行权和监督权进行分立。广州通过合理配置各部门职责，严格规范决策权、执行权、监督权。如在城市管理方面，广州既设立了城市管理委员会，又设立了城市综合执法局，把制定政策和执行分开。深圳计划用五年时间整合政府机构，完善大部门管理体制，对政府部门进行撤并和调整，设置若干决策局、执行局和监督局，决策局专司决策，不负责执行，执行局专门负责执行，不负责决策，监察局和审计局作为监督局由市长直管。

（二）规范权力决策行为，促进科学决策

早在1980年邓小平就说过：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导变成了个人领导。根据现行领导体制和领导实践，不管决策权、执行权、监督权如何分离，决策权都始终占据中心地位，具有优先权。因此，各地都把规范决策权力作为重点，通过制度设计、加强约束进行强力规范。湖南制定下发了《关于加强对县市区党政正职监督的暂行办法》和《关于加强对厅局级党政正职监督的暂行办法》，明确规定：党政正职不得直接分管人事、财务、工程项目等具体事宜；决策事项和程序必须事先设定，并提前将议题告知班子成员，不得临时动议，对意见分歧较大的，应当暂缓表决；在领导班子讨论决定重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额度资金安排使用时，党政正职实行末位表态制，从制度层面加强和规范党政“一把手”的决策权。广州初步建立起政府重大决策公开制度、决策咨询机制和重大决策程序化制度，实现政府决策的科学化、民主化和程序化。江苏睢宁县、河北成安县、成都武侯区从清权确责入手，扎实开展县委职权清理工作，厘清县委权力，绘制权力运行流程图，公布县委权力目录、运行流程、监督方式，有力地解决县委职责不清、权限不明、无从监督等问题。

（三）适度分离权力，强化权力制约

权力是一种政治上的强制力和职责范围内的支配力，具有独占性、排他性和扩张性的特点。法国启蒙思想大师孟德斯鸠早在18世纪就一针见血地指出：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。”因此，既要合理赋予组织和个人一定的权力，用来保障自由和权利、维护正常秩序、促进公共利益，同时，要加强对权力运行的监督制约，避免权力危害其他主体的合法权利。各地从权力运行操作层面出发，围绕存在廉政风险的重点环节和重要事项，进一步分解下放权力、分散权力，形成环环相扣、互相牵制的权力运行机制。哈尔滨大力推进行政审批事项实行窗口承接与办理分离，政府投资项目实行投资、建设、监管、使用分离；公共资源交易行为实行主管、办理、评审、监督分离；政府采购实行管采分离，行政处罚、强制事项实行调查、决定和执行分离，财政专项资金实行评审、决定和绩效评估分离，实质性审查实行审核分离，专家评审事项实行审裁分离及对专家管用分离，促进决策权、执行权、监督权在运行层面的分离。重庆市南川区实施党政一把手“五不直管”，实质是按照权力制约的原则，把各部门和乡镇街道党政主要负责人主管的财务、人事、工程项目、行政审批和行政执法等五项“要害权”分别由一位副职直管，正职监督，正职必要时可以行使否决权。

（四）规范权力运行流程，强化权力运行监控

当前各级领导机关和领导干部的权力界限模糊不清、过于集中，且权力使用路径随意化、使用过程封闭化，既给掌权者滥用权力提供了机会，也给监督者履行监督职责制造了障碍。各地从“把权力装在一个笼子里，固化在一个流程里，设置在一个高压线里”的思路出发，运用“制度加科技”，构建权力运行监控机制，突破时空限制，拓宽监督范围，克服监督领域专业性限制，让节点监督变全程监督，让软性监督并硬性监督，让隐形封闭运作变公开透明运行，使权力严格按照既定程序在既定轨道运行，防止权力失衡、权力滥用和权力失控。上海利用“制度加科技”规范权力运作的程序化，把权力运行的全过程在计算机信息系统中进行流程再造，细化和固化各个环节，使任何人只能通过这一系统行使权力，只能行使自己岗位权限内的权力，只能按照规定的程序行使权力，既不能放弃操作也不能延时操作、越权操作，最大程度地限制自由裁量权，权力运行的每一项操作也都在计算机网络上留下痕迹，更加便于制约和监督。南宁市投入4000万元建立由“十个系统，一个中心”构成的监督综合管理信息平台，使所有权力在统一平台按照统一规范和规定时间运行，监察系统自动对权力运作越轨、出错、超时、异常现象进行综合分析、预警预报、即时核查，最大程度压缩了权力自由裁量权，最大程度提供了监督主体的监督视野、监督深度、监督能力，真正达到了把权力关在透明“笼子”里的目标。

（五）推进权力监督改革，提升监督权威

我国现行的监督体制中，呈现出监督主体多、监督权力散、监督范围广等特点，但因监督机构地位不够高、监督机构未进行有效整合，导致监督不到位、监督乏力等问题。各地从提升监督地位、增强监督独立性、改革纪检监察体制出发，强化监督权，提升监督权威。湖南规定党政正职任期内要向纪委全会（扩大会议）公开述廉，并实行党政正职廉政测评制度，评分为好、较好、一般、差四个档次，对廉政测评中得“差”票超过三分之一，经调查核实存在廉政问题的，应及时进行组织处理；对廉政测评中得“差”票虽未超过三分之一，经调查核实存在廉政问题的，进行诫勉谈话，限期改正。广州、成都、南宁对纪检监察体制进行大规模改革，对市政府工作部门实现纪检监察机构由市派驻，直接受市纪委、市监察局领导，并对县政府部门纪检监察机构进行整合，设立纪工委、监察局，由县纪委、监察局统一管理，进行对政府决策权、执行权实行有效监督。浙江在村一级推行村务监督委员会，监督村委会工作，解决农村基层治理结构中监督缺失的问题。

三、我国地方政府开展权力制约监督的启示

地方政府围绕权力制约监督推进了一系列的改革，各具特色、各有特点，有的致力于宏观层面的整体改革，有的致力于技术操作层面的局部改革，有的致力于重点人员、重点部门、重点权力的改革，有的致力于监督机关改革，这些改革侧重点不同，但都在探索富有中国特色的权力制约监督实践道路上稳步前行。从这些探索中，为我们思考未来的改革开启了新的视角，提供了许多有益的启示。

（一）权力重构是权力制约监督的核心和前提。权力受到制约监督的核心和前提是权力分解，解决权力特别是主要领导权力过于集中的问题是改革的重中之重。地方政府都十分清楚改革权力过于集中的重大意义，都明确提出了权力重构的思路，把权力在决策权、执行权和监督权中适当平衡，建立决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的权力结构和运行机制。有的地方改革思路很彻底，在政府层面就分为决策局、执行局、监督局，彼此相互独立，相互制衡，有的则在政府部门的内部分权，在内设结构分为决策处、执行处、监督处，内部制衡。部分县（区）则在党代会、全委会、常委会之间进行权力重新划分，明确了各自权限。

（二）权力分散是权力制约监督的关键。重构权力结构，推动建构权力宏观体制层面的制约监督关系，还无法解决一把手决策权集中、执行权外部介入困难和监督权不受监督的问题，必须进一步在中观机制层面分散权力、下放权力，使权力在行使环节受到制约监督。湖南着力加强对党政正职决策权的监督，完善决策制度，规范决策权的行使。广州将制度建设贯穿决策权行使始终，靠制度规范决策权。江苏睢宁县建立议决权和否决权分离制衡机制，重大事项由职能部门提出方案，政府常务会议决，县委常委会行使否决权。重庆市南川区实施党政一把手不直接分管财务、人事、工程项目、行政审批和行政执法等五项“要害权”，只负责监督实施，必要时可以行使否决权，有效分散了一把手权力，破除了一把手监督难得问题。哈尔滨将行政审批权、政府投资权、公共资源交易监管等进一步进行细化、分解，使权力环环相扣、分阶段履行、分步骤行使，压缩了权力滥用的空间，提高权力滥用的成本。

（三）科技监督是权力制约监督的有效手段。各权力主体在各自权限范围内行使权力，仍然会存在运行不规范、运行效率不高和运行不受监督的问题。特别是当今时代公共权力介入经济社会的广度、深度、宽度都在增加，权力使用频率迅猛增长，靠人监督、靠口头约束、自我约束已显然不能适应制约监督新形势，依靠科技手段，固化权力运行环节的行使主体、办理权限、流转步骤、完成时间，能够确保权力运行有轨、操作有界、行使有痕。上海把“制度+科技”融入对权力运行监督制约的制度设计和管理流程中，改变原有的权力运行模式，完善权力运行制约和监督机制，推进权力运行程序化和公开透明，保证权力沿着制度化和法制化的轨道推进。南宁市构建大一统的监督新平台，将市委、市政府重大部署、重点工作、重大项目、财政资金等全部纳入系统管理，实现流程控制、节点控制，既为包括市委、市政府领导在内的各级各部门领导开展监督提供了一种方便便捷的渠道，整合提升了监督资源和监督能力，又达到了实时监督、实时纠偏、实时促进的目的，提高了权力规范性和工作执行力，创造了一种规范权力运作监督机制。

（四）阳光晒权是权力制约监督的必然途径。除了权力体系内部从构建权力合理架构、分解权力、监控权力角度制约监督权力，还需要外部机制发挥作用。进入21世纪，群众监督和舆论监督的作用日渐增强，权力滥用、权力腐败的事件最终都是媒体曝光或施压推动权力机关调查处理的。实践证明，只有把权力多渠道多方式进行公开，社会各界才有监督的基础和条件，才能汇聚全方位、广覆盖的监督力量，从而形成良好开展监督和接受监督的氛围和环境。全国100多个县区按照中央开展县委权力公开透明运行试点工作的安排，开展了清权明责、绘制权力运行流程图、公布权力清单等活动，使模糊不清的县委权力公之于众，接受社会监督。广西、四川等地认真清理行政审批事项，编制了行政审批目录，规定了行政审批的主体、审批材料、审批环节、审批时间、审批依据等，主动接受行政管理相对人的监督，让行政管理相对人能够有预期地开展行政审批活动，发挥行政管理相对人主动监督作用的发挥。

（五）提升监督权威是权力制约监督的有力保障。监督者处于弱势地位或依附地位是无法实现有效制约监督的。提升监督权威、加大惩治力度是权力制约监督的有力保障，是对权力越轨、权力脱轨、权力滥用、权力乱用进行惩戒的最后“杀手锏”。各地在不改变现有政治体制的情况下，把监督改革的重点放在提升纪检监察权威上。湖南要求地市党政正职向纪委全会公开述职，并实行党政正职廉政测试，提升纪委威信。广州、成都、哈尔滨等地改革纪检监察机关领导体制和工作机制，对市直部门纪检监察机构实现统一派驻、统一管理、统一指导，哈尔滨更是将乡镇纪委全部撤掉，对186个乡镇纪检监察机构实现分片派驻、统一管理，监督地位、监督力量、监督能力空前提高，对党委、政府监督的底气、锐气大大增强，监督作用得到真正发挥。

［1］中共十六大辅导读本［M］.北京：人民出版社，2002.

［2］中共十七大报告［M］.北京：人民出版社，2007.

［3］中共十八大报告［M］.北京：人民出版社，2012.

［4］冯昀.权力制约与我国监督机制创新［J］.辽宁法治研究，2006，（1）.

［5］北京市《关于进一步加强廉政风险防控管理的意见》［N］.北京日报，2011.

［6］邓小平文选（第 2卷）［C］.北京：人民出版社，2002.

［7］湖南省委《关于加强对县市区党政正职监督的暂行办法》和《关于加强对厅局级党政正职监督的暂行办法》［N］.湖南日报，2009.

［8］孟德斯鸠.论法的精神（上）［M］.张雁深译，北京：商务印书馆，1961.