论公用事业民营化与政府责任

唐兴军 齐卫平 张素珍

(1华东师范大学政治学系，上海200241;2湖北理工学院党委组织部，湖北黄石435003)

自2002年建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以来，我国公用事业民营化改革取得了巨大的成就。私营部门的战略规划、成本控制、顾客导向、绩效管理等理念运用到公共部门，降低了公用事业产品的生产成本，丰富了公共物品的种类。这一改革为僵化的传统公共行政体制注入了新生的活力。正如民营化改革的倡导者萨瓦斯所言:“民营化显然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。作为一个社会治理的基本战略，民营化也基于一定的基本哲学与社会理念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。”［1］从民营化改革的初衷来看，削减公共支出、降低公共物品供给成本、增加公共服务供给主体，以满足公众需求的目标似乎都在接近，如若从“公共性的角度”来思考和评价民营化的成效，改革未必增进了公共利益。由于政府的退出和市场主体的自利性驱动，致使部分公用事业产品和服务的价格提升、质量下降，还有一些公共服务供给主体缺位，出现政府没有关注、市场不愿参与、社会无力解决的局面。因此，溯源公用事业民营化与政府责任理论，重新审视并界定公用事业民营化的边界，增进政府对民营化的规制、监管职能，提供必要的财政补贴与支持，成为民营化改革有序推进的必要保证。

一、公用事业民营化的理论基础

全球民营化浪潮得益于20世纪80年代新公共管理理论的推动，但是民营化的理论发展已久，主要包括公共物品理论、自然垄断理论、公共服务市场化理论等。

(一)公共物品理论

公共物品理论源于19世纪末，当时经济学家们将边际效用论运用到财政学研究上，论证了政府和财政在市场运行中的合理性与互补性。此后瑞典经济学家林达尔对此进行了延伸研究，他提出个人可以按照自己的意愿确定所要购买的公共产品的价格，从而打破了公共产品价格取决于某些政治选择机制和强制性税收的论断，被称为林达尔均衡。林达尔均衡使人们对公共产品的供给水平达成了一致，即个人分摊的成本与边际收益成比例。1954年，美国经济学家萨缪尔森提出，纯粹的公共物品是指那些“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”的物品［2］。也就是说，纯粹的公共物品具有两大特征:一是消费的非竞争性，即消费者的增加不引起生产成本的增加;二是供给上的非排他性，即无法或很难排除他人从使用公共物品或享受公共服务中获利。

事实上纯粹的公共物品很少，布坎南提出了准公共物品的概念，他认为只要是集体或社会团体决定，为了某种原因通过集体组织提供的物品或服务便是公共产品［3］。因此，在现实生活中，存在着私人物品、准公共物品和纯公共物品。依据非排他性和非竞争性，又可将公共物品分为3类。如表1所示，公共物品可以分为:第一类为公有公益的纯公共物品，由于该类公共物品同时具有非竞争性和非排他性，基本只能由公共部门来提供。第二类为公有私益物品(公共池塘资源)，该类物品在使用上不能排他(或排他成本较高)，但在消费上具有竞争性，如，地下水、公共池塘。第三类则是在使用上可以排他，但在消费上不具竞争性，如，电话、收费高速公路等;由于此类公共物品可以实现排他使用，因此，可以通过明确产权加以解决，为了避免消费拥挤，可通过实行收费以保证供给，但政府必须加以管制。我国的城市公用事业大多属于此类。

表1 依据非竞争性与非排他性的物品分类［4］

公共物品理论不仅对公共物品进行了分类，揭示了公共物品的特性，更重要的是提出了部分公共物品(如城市公用事业)市场化运作的可能性，为公用事业民营化提供了重要的理论支撑。这也是20世纪80年代以来，新公共管理推进公共服务民营化的理论前提。实践证明，市场机制和政府机制是公共物品2种重要的供给方式［5］。但是在民营化或市场化中，有些公共物品具有较高的收益性，如电力、电讯等;有些则收益较低，因此，对于具有不同收益性的物品进行民营化，政府和市场所扮演的角色及承担的责任也各异［6］。按照公共物品理论，本文将公用事业进行了进一步分类，如表2所示。

表2 公用事业分类

对于具有较高收益的公共产品，政府完全可以引进市场机制，让私营资本直接投资运营，但是政府必须运用法律、经济手段进行价格、服务质量等方面的监管。对于收益较低的公共产品供给，私人没有直接投资兴趣，则需要由政府来提供，或者采用企业生产政府购买的方式，及其他补偿措施鼓励民间资本参与［7］。

(二)公共服务市场化理论

市场化最早于1969年由管理学大师彼得·德鲁克提出，此后由民营化代表人物萨瓦斯予以发展和完善。学界认为，公共服务市场化包含3层含义:首先是决策和执行分离，即政府更多的是“掌舵”(决策)而不是“划桨”(执行);其次要求公共服务供给主体的多元化，打破垄断，引入竞争;最后是公共服务需求者在多元的供给者之间可以进行选择［8］。由此可见，公共服务市场化理论要求通过政府与社会之间的合作，利用竞争机制、价格机制，调动社会资源参与公共服务的供给，从而实现公共资源的有效配置，改善公共服务的供给数量与质量。同时，公共服务市场化理论指出，公共服务的供给不能简单的私营化，不是政府“一脚踢开”就可以完全置之不理，相反，市场化也给政府治理带来了新的挑战，这表现在:

首先，公共服务市场化应确定在合理的范围，并非所有公共服务都可以交给市场。一般来说，只有经营性公共服务、准基本公共服务适于市场化。因此，市场化需要政府界定合理的范围，而不能推脱责任、为提高收益而全盘推向市场。

其次，市场化并不是要弱化政府的公共服务职能，其核心价值在于强调市场与政府的合作。市场化需要完善的法制治理环境与市场监管机制，这就要求理清政企之间的关系，明确各方责任。公用事业生产可以委托给私人部门，尤其是准公共物品和经营性公用事业产品可以由私人部门或第三部门提供［7］。但是商业上的最佳决策往往对于公共目标来说并不是最佳的，竞争迫使服务提供者们忽视外部性［9］，如维护社会稳定、环境治理等都需要政府承担。市场的逐利性可能造成市场化后的产品价格上升，直接影响人们的生活水平，同时在市场外包的过程中容易形成寻租垄断，这就要求政府转变职能，以防范市场化过程中的风险。

(三)自然垄断理论

自然垄断是指“这样一种生产技术特征:面对一定规模的市场需求，与两家或更多的市场相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。”［10］自然垄断是由成本劣加性与规模经济所造成的，公用事业(如电力、电信、燃气等)都具有明显的自然垄断特性①。在这些产业中，过多企业的进入会造成高成本的基础投资重复。

建立在成本劣加性和规模经济基础上的自然垄断理论将自然垄断行业分为强自然垄断和弱自然垄断，如图1所示。

图1 自然垄断的范围

在图1中，产量q是边际成本MC与平均成本AC的交点，也是平均成本AC的最低点。q点左边的平均成本持续下降，q点右边的平均成本持续上升，左右两边的垄断性质略有区别，左边为强自然垄断，右边为弱自然垄断。其中，弱自然垄断行业边际成本大于或等于平均成本，按边际成本定价可以实现盈亏平衡或盈利，政府管制的必要性减弱，可以由市场来提供;而强自然垄断行业的边际成本小于平均成本，需要政府管制以维护垄断地位，如果由市场来提供，则需政府在适当的时候给予补贴。

以上理论表明，对公用事业产品进行民营化改革，改变由政府等公共部门单一供给的局面具有可行性，但是由于公用事业具有公益性、自然垄断性等多维特征，政府在民营化改革中不能“全身而退”，否则服务质量下降、产品价格上涨、公益性缺失等风险将显现，部分收益性较差的公用事业供给主体将缺位。民营化是不可逆转的改革趋势，但离不开政府的监管与责任的履行。就如民营化改革的倡导者之一奥斯本所说，我们可以把个别性掌舵职能私有化，但是不能把治理的全过程私有化。如果这样，我们就会失去集体共同决策的机制，就没有为市场制定规章条文的途径，就会失去强制执行行为规范的手段，就会丧失社会公平感和利他主义精神［11］。民营化是对政府供给的补充与促进，而非取代政府。监督与评估是政府的核心使命，政府的责任不能在民营化中削弱。

二、公用事业供给的政府责任理论

关于政府责任的理论可以追溯到亚里士多德关于城邦的论述，他认为，人之所以需要城邦是由于城邦能使人过上优良的生活。只有能够维护公共利益，保证人们过优良生活的政府才是正义的、善的政府［12］。此后，关于政府责任的探讨还有市场经济鼻祖亚当斯密提出的政府作为“守夜人”的论述;凯恩斯的国家干预主义;新自由主义等理论。政府作为一个团体，是人们为追求共同的目标，基于一定的社会契约而组成的。这些目标包括能过上安全、舒适和和平的生活［13］。按照洛克的观点，政府的最初责任就是维护公众的财产权不受他人侵犯。在市场经济条件下，由于市场在公共领域存在明显的局限性，而政府作为公共部门具有政治性、公共性、平等性、强制性、非营利性等特征，因此，在现代社会中，政府可以而且应当承担起经济调控、市场监管、社会管理和公共服务等责任。在社会的演变中，政府的责任也在不断扩张，其基本责任包括:维护国家稳定与安全、维持社会秩序、维护社会公正和保障公民基本权利。在市场经济条件下，政府还有一项重要责任，就是提供社会公共服务，尤其是那些市场不愿提供的公共产品。在西方市场经济发展中，政府在社会发展中的责任也历经变迁，大体可分为以下3个阶段。

(一)“守夜人”——市场经济确立初期的政府责任

17—19世纪，市场经济体制在西方各国基本确立，人们对政府责任的认识也发生了很大变化。由于资本主义经济是从封建经济中成长起来的，封建制度中政府对经济的干预妨碍了提倡自由竞争的市场经济的发展。因此，当时反对封建贵族特权与政府对商业资本的垄断成为市场经济国家的政策导向。此阶段，放任自由、限制国家的自由主义理论得到发展，具有代表性的包括魁奈的重农主义、斯密和李嘉图的古典经济学理论、马歇尔的新古典经济学理论。他们主张，政府应尽量少干预经济活动，充分发挥市场这只“看不见的手”的功能，以提高资源配置效率，促进自由竞争［14］。政府的责任在于扮演“守夜人”的角色，保护社会免受外来侵犯，保护公民的合法财产与权益不受其他成员的侵害，维护社会稳定，建设公共设施。斯密指出，国家最好的经济政策就是减少对经济的干预，给私人经济以完全的自由。他说“一切特惠或限制的制度，一经完全废除，最明白最单纯的自然自由制度就会树立起来。每一个人，在他不违反法律时，都应叫其完全自由，让他采用自己的方法，追求自己的利益，以其劳动及资本和任何其他人或其他阶级相竞争。”［15］此时，政府只承担有限的责任:保护社会，使其不受其他独立社会的侵害;保护社会成员免遭其他人的压迫与侵害;建设并维护某些公共事业及某些公共设施。很显然，即使在力求自由的市场经济发展初期，政府这只“看得见的手”仍然被看作是必不可少的。

(二)国家干预主义下的政府责任

19世纪末至20世纪初，西方资本主义国家开始从自由资本主义向垄断资本主义过渡。但是随着市场经济固有的弊端(如，失业、产能过剩、贫富分化等)开始显现，周期性经济危机频发。尤其在1929—1933年经济危机发生之后，人们开始认识到自由放任的市场经济的局限性，并重新思考政府干预经济的重要性。随着生产社会化的发展、垄断资本的扩张，市场机制的作用受到了限制，自由放任已不能解决经济危机等难题。因此，凯恩斯主义(也称作国家干预主义)提倡利用国家的力量来干预市场运行，通过财政政策和货币政策来调控经济。他指出:“政府能不能扩大，这从19世纪政论家看来，或从当代美国理财家看来，恐怕要认为是对个人主义之极大侵犯。然而，我为之辩护，认为这是唯一切实办法，可以避免现行经济形态之全部毁灭;又是必要条件，可以让私人策动力有适当运用。”［16］因此，国家干预主义认为，政府既要承担传统的国防与公共设施建设等责任，又要对充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡等负责。

(三)新自由主义视野中的政府责任

随着政府对市场干预加强，政府职能不断扩张，随之而来的是政府财政负担越来越重，管理效率越来越低。20世纪70年代以后，主要发达资本主义国家先后出现了失业率与通货膨胀率双高的“滞涨”局面，经济增长缓慢，财政赤字严重。面对新挑战，新自由主义开始批判凯恩斯主义的全面干预理论，剖析了政府干预的局限性与政府失灵的成因，并主张取消政府干预，充分发挥市场机制的作用。这种市场主导经济的新自由主义理论逐步成为西方主流学派，对西方市场经济国家产生着重要影响。尽管如此，西方国家在经济发展中，仍然强调政府干预的作用，并强调政府应作为公权力的代表，促进社会公平、增进公共利益。

总之，在现代社会中，由于市场本身有着难以克服的缺陷，这就需要政府来平衡和校正市场不足。政府虽然不能替代市场，但是可以为市场提供基础性公共服务和公共产品，为市场主体提供制度激励，消除外部性②，维护公共利益。此外，政府还可以利用公共财政对公共产品和公共服务的使用者提供支持，避免纯公共物品的供给缺位，为市场经济提供法制保障。由此可见，市场经济条件下政府责任同样重大，不可替代。

三、公用事业民营化中的政府责任

民营化成为公用事业改革不可逆转的趋势，同样民营化改革也有潜在风险和弊端，如，公用事业产品价格暴涨、服务质量下降、社会责任与公共利益的缺失、寻租腐败等，这都给政府管理带来了新的挑战。这些风险的规避都需要政府责任的变革，因此，民营化并不意味着政府责任的完全退出，而是要求政府不断转变职能，强化监督与管理。正如萨瓦斯所言，民营化与其说是经济行为，不如说是一种政治行为。欧文·休斯也指出，公用事业是服务于每个公民的，其价格的制定和服务的提供是一个政治问题［17］。民营化是引入市场机制，而市场能解决的是促进竞争，增进效率，但是在确保公平公正等价值问题上，政府难脱其责。

公用事业民营化所伴随的风险要求政府的职能亦随之变革，这主要体现在:一方面，政府减少干预，引入市场机制;另一方面，加强监管，强化责任。因此，重构政府责任，是推进我国公用事业民营化改革有序进行的重要保证。政府责任的重构，关键在于政府切实承担起“掌舵”职能，减少在经济发展中的“划桨”职能。在民营化过程中，充分发挥市场的机能，政府在减少对公用事业生产等环节不必要的干预的同时，又必须承担起制度设计与战略规划的责任。2004年世界银行发展报告以责任机制为纽带，构建了公共服务中消费者(公众)、决策者(政府)、生产者(服务提供者)的互动模型，如图2所示。

图2 城市公用事业参与主体之间的关系

在图2中，公用事业产品参与主体间存在3种责任关系:公民与政府决策者之间的表达关系;政府决策者与服务提供者之间的“契约”关系;公众与服务提供者之间的客户权利关系。世界银行发展报告就以上三者之间的责任关系提出了“长线责任”与“短线责任”两个概念③。在长线责任机制中，要求决策者具有较强的能力以回应公众的需求表达，规制生产者之间的契约。而短线责任机制中，政府的立法与监督是实现生产者与公众良性互动的前提与保证。因此，成功的公用事业产品运营依赖于政府责任的发挥［18］。

(一)法制化治理责任

政府作为制度的安排者，在公用事业民营化中应界定哪些产品和服务可以由市场提供，对于不同类型的产品可采用合同承包、补贴、凭单、特许经营等形式交由私营部门或社会机构来完成，但是每一种经营方式都需要完善的法律制度保障。法治作为一种规范化的治理模式，它减少了人治因素，提高了治理效率，是一种可以选择的最佳治理方式［19］。我国正处于向现代市场经济转型阶段，法律体系不够健全，而民营化既要有总体性的公共服务法律保障，又要有专门的公用事业民营化法规。在我国现行的体制下，政府制定法律政策往往是一种自上而下的制度安排，很少考虑公众及各阶层的利益诉求，政策缺乏稳定性，致使公用事业民营化面临着不确定性风险。历史表明，制度的相对稳定对经济发展是有利的。公用事业民营化工程一般都有着投资规模大、周期长的特征，只有拥有规范的法制体系、良好的制度环境，才能保证公用事业民营化参与主体的利益，稳定投资者的信心。

此外，法治化意味着规范政府自身的职能。尽管我国市场经济体制已经初步建立，但是政府角色与执政理念还没有完全转型，在公用事业民营化中，政府要进行从解构旧体制到建构新体制的历史转变，要适应市场经济的历史要求，担负起保护产权和规范市场秩序的责任［20］。政府要承担起这一责任就必须构建一个完善的法制环境，维护市场秩序。在民营化实践中，政府应当对民营化的范围、程序、公用事业单位的规制体制与手段，以及公用事业民营化中的安全性等问题作出制度性安排，为民营化的实施提供良好的法治环境，降低民营化的成本，消除民营化中的不稳定因素。

(二)公共资源支持责任

公用事业民营化意味着引进民间资本提供公共服务，而公用事业的特殊属性决定了大部分投资收益不高，甚至亏损。由于公用事业投资所需数额大、回收周期长、投资回报率不高，因此，需要政府进行补贴或给予税收优惠。要解决公用事业民营化的融资问题，首先需要政府对公用事业改革进行分类指导，界定可民营化的行业及范围，引导民间资本投资。对于电信网络、电力等有利可图的行业，政府只需放松管制，加强监督就能实现民营化改革。但是，对于环境保护、垃圾处理、城市绿化等收益性不高的项目，则需要政府补贴或税收优惠等鼓励性措施，从而吸引民间资本进入。而公共工程(如公交、道路、机场等)的建设经营，投资规模大、建设周期长、经济效益与社会效益均比较明显，但往往社会效益高于经济效益，则应当采取特许经营、定期限收费等政策。对于新技术的开发、高风险高社会效益的项目，政府应给予特惠政策，建立合理的政府补贴机制。此外，应进一步完善资本市场，为公用事业投资主体提供多元化融资渠道，调动民间资本参与公用事业投资的积极性。对于那些市场不愿参与或无力参与的公用事业产品的供给，政府不能推卸责任，而应承担公共资源支持责任，填补市场空缺。

(三)监管与规制责任

市场本身具有逐利性和信息不对称性，因此，在公用事业民营化中容易出现损害公共利益、产品价格暴涨、服务质量下降、环境污染等外部效应。为消除外部效应，政府应该适时调控，对公用事业产品的价格、服务质量等进行有效的监管。正如波特雷所说，大为精简的公共机构成为一个授权者，而不是供给者，其职能浓缩为确定和监督合同的执行及其外部效应的消除。同时，在公用事业民营化过程中，政府授权、企业运作，这种授权与执行的关系容易产生寻租腐败，因此，公用事业民营化中的监管不仅是政府对民营化主体的监管，还需引入第三方对政府进行监督。

政府对公用事业民营化运作主体的监管包括:进入监管、质量监管、价格监管和退出监管。首先，政府应当对进入公用事业领域的企业(组织)进行资质审查，不仅对投资能力进行把关，还要优选信誉好、社会责任感强的企业参与公用事业产品的供给。其次，公用事业关系到公众日常生活，因此，对质量与安全性的要求不能因为民营化而降低。在政府垄断供应时期，不受成本和收益的考量，产品质量及安全性一般都有保障，而在私营部门供应过程中，缺斤短两、偷工减料等现象时有发生，因此，政府的监管必不可少。再次，公用事业民营化也就是说产品的供应由市场来决定，而对某些特许经营产品，供应者会抬高价格以获取高额垄断利润，大量低收入群体可能因此无法享受基本公共服务。政府必须进行价格监管，对关系民生的公用事业产品进行调价，要举行价格听证会，综合考量各方利益。最后，私营部门在参与公用事业产品的供给中，因收益等问题可能选择退出，此时需要政府督促其依照法定程序完成交接，以免对公用事业产品供给造成震荡与断缺，影响公众的正常生活。

(四)促进公平正义、维护公共利益的责任

政府为社会提供基本公共服务、维护公共利益是其根本职责。公用事业民营化后，私营部门成为公用事业供给主体，而私营部门为追求自身利益的最大化，可能因选择目标客户群而忽略弱势群体的利益。公用事业作为公众日常生活的必需品，具有很强的公益性，政府必须保护弱势群体在民营化改革中的利益。从政府管理的角度来看，公用事业服务应始终坚持普遍服务原则，即服务的可获得性、非歧视性和可承受性［21］。比如，城郊居民供水、电信网络等管网建设投资量大、收益小，私营部门出于成本收益的考量只能靠提高价格来弥补投资缺口。此时，在强化公众利益的前提下，也要平衡投资主体的利益。为确保私营部门的投资收益，政府作为公共服务的组织者，应充分发挥自身优势，为企业提供必要的支持与服务，对收益性低的投资领域，政府可以给予一定的税收优惠或财政补贴，以促进民营化改革的有序推进。

此外，公用事业民营化涉及到政府、私营部门(主要是民营企业)、公众之间的利益重新分配，而政府作为民营化的主导力量和制度安排者具有不可推卸的责任［22］。因此，政府除了需要承担上述责任以外，还应当协调好各方利益。对于交给企业来生产的产品，政府应该放松规制，减少直接干预，实现政府职能转型。同时政府应该引导公众顺应民营化改革，构建诚信的社会氛围。政府应该将公用事业民营化作为提高供给效率、拓宽供给主体的治理手段，而不是作为扩大财政收入的手段，否则公众利益将受到损失。总之，只有充分发挥市场与政府的机能，协调好两者间的关系，才能实现效率与公平的提升。

注释

① 成本劣加性与规模经济都是经济学概念，其中前者是指一个企业生产各种产品的总成本比不同企业生产这些产品的成本之和要小;后者是指在一定的产出范围内，生产函数呈规模递增的状况，即随着产出的增加，单位产品的成本下降。参见曼昆《经济学原理:微观经济学分册》.梁小民译，北京大学出版社，2009年。

② 外部性是指社会成员(包括组织和个人)从事经济活动时，其成本与后果不完全由该行为人承担，也即行为举动与行为后果的不一致性。外部性又可称为溢出效应、外部影响或外差效应，指的是一个人或一群人的行动和决策对另一个人或一群人强加了成本或赋予利益的情况。比如，民营工厂对当地的环境污染现象，就是典型的外部效应。

③ 长线责任是指公众通过表达对政府问责，政府通过契约对服务提供者进行问责的机制。短线责任是指公众通过客户权利对服务提供者进行问责的机制。参见世界银行《2004年世界银行发展报告:让服务惠及穷人》，中国财政经济出版社，2004年。

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