变相专项

乔欣

今年全国“两会”期间，全国人大代表、广东省地税局局长王南健的真情感言，着实为如今我国分税制改革的热议又添了把火。

各有说辞

王南健直谏，“分税制一定要完善。100元的GDP，中央就拿走了55元。为了完成不停加码的任务和指标，地方政府只能搞土地财政，增加收费项目，甚至是下达一些不切实际的财税增幅指标。中央拿走的钱，用于专项转移支付占了很大一部分，这个问题就更大了。这是‘跑部钱进的根源。而转移多少，就看关系，关系好就多给点，不顾实际，结果造成很多浪费。”

他所说的这些，被业界普遍归纳为分税制的若干宗“罪”。

不过有专家明确表示，在我国的分税制中，中央并没有多拿。“中央收入有2/3转移支付下去了，这是有数据的。”

针对这个问题，财政部财政科学研究所研究员孙钢说，“对地方多征些，是为了调剂地区间的不平衡，这在理论上说是必要的，不过做法上存在待商榷之处，但这不是造成地方困难的根本原因。既然是转移支付，就有给谁不给谁的问题，往往人为因素比较大，缺乏制度的约束和安排。现在也说尽量加大一般性转移支付的比例，减少专项，因为专项要贯彻一些具体的用途，但是各地情况非常复杂，不可能千篇一律，而且在实际的做法上，钱拨下去之后，乱挪乱用的情况非常普遍，达不到专项的目的。如果地方希望中央通过转移支付把钱给够，中央难以做到，那地方就进行权利寻租，而收费权和收费渠道的泛滥又导致整个分配状况的混乱。”

记者所联系的某地区县级财政部门工作人员在介绍当地分税制实施情况时说，“我们去年的财政收入上交了近2/3，这让我们心里还是有些想法的。目前我们对下面乡镇进行调研后决定选取其中两个推行分税制，从实施情况看，他们比以前更有动力，毕竟收得多，干得多。”

专项缘何失效

围绕引发诸多非议的转移支付问题，云南财经大学经济学首席教授伏润民说，“在西部很多地区，即便中央一分钱不收它们的，也依然满足不了它们基本的支出。云南省现在已经上缴的钱没有拿回来的多，它依然是困难的，其原因是支出膨胀，尤其是一些刚性支出、政策性支出不断膨胀，同时财源减少、新的财源尚未形成。”

在2010年前后，伏润民对云南全省县级财力进行调查，“经调查地区县级财政自由支配财政的能力不足12%，也就是说地方财政变成了一个类似计划经济的财政。原因在于，税源的建设如农业税、农特税的取消使县乡财源减少，然而地方政府又不得不去完成持续膨胀的刚性支出，例如津补贴提高、教育支出增长比例要求、行政执法的强制性高标准以及专项转移支付的配套等等，因此，县级预算变成了按照各种要求‘填空。我们几次县乡财政困难，都是因为政策性导致，而不是分税制导致。当然我们也不得不承认，发达地区上解中央财政的是多，这又涉及中央应该拿多少的问题，这取决中央财政应该掌控多大的调控能力，以及国民收入再分配要实现什么目标。”伏润民说。

对于专项转移支付是“跑部钱进”的根源一说。伏润民坦诚，“专项转移支付具有随机性，‘跑部钱进就是讲的这一块。”

解决方法同时也是引发问题的原因。伏润民分析，“按道理说，我国的专项转移支付应该按照规范的程序进行，透明的公开论证、严格的过程监督和最后的绩效评价，但现在的问题是没有完整的监督机制和体系。

而且专项转移支付对地方来说首先考虑的是怎么拿到这笔钱。同时专项还需地方做配套，但是如果配套要求超出了地方的基本能力，地方就不得不去借款，或者拿其他的财力充抵。”

这也是此前我们看到，县级融资平台遍地开花，其中超半数以上的贷款是投向公路与基础设施建设。

伏润民继续说，“这笔专项的钱拿来之后没有监督过程，尤其是如果当下没有指定用途，或者虽然指定用途又没有指定具体项目的话，这里面就可能出现很多问题，最终的结果就是这笔钱被补充到地方财力里去和一般性转移支付的功能交叉而不是专款专用。既然是变相的财力性补助还不如直接拿来做财力性补助呢，让地方政府拿这笔钱，根据他自己的需要来进行建设。从这个意义上讲，提议减少专项转移支付是对的。”

既然专项转移支付的效用逐渐丧失，为什么依然长期存在并且一度呈现增长态势？“因为专项分布在不同的部门，交通、农业、水利等等部门都需要专款，等于说各路诸侯都在向中央要钱，不分不行。可是给它们之后接下来进一步怎么分，都是各自按自己的思路。比如，卫生部门对乡一级卫生机构进行补助来提升它们的水平，但是平均下来每一个乡级卫生机构拿到的专款只有1000多元钱，客观地自问，这笔钱能改善什么？农业、水利等等其他部门的专款也是这样。除了大型项目固定之外，很多项目成了‘撒胡椒面，而且内部功能交叉、重复分散、没有效力。因此，部门利益分割、准入条件、监督机制和绩效评价没有建立或者没有严格执行造成专项转移支付的种种问题，而造成专款失效的根源是事权划分不清晰。”

财政部门也有着它的思量。某市财政局工作人员认为，“一般性的专项指标问题较多，应当少一些一般性的专项，多一些财力性的专项，或者多一些‘定向但不定项的指标，比如切块给下级农村教育补助指标500万元，由地方政府或者地方财政和教育部门共同安排用于农村教育方面的补助。”

构建地方税体系

采访中记者注意到，一位市级财政局工作人员介绍当地分税制情况时，说到这样的话，“由于我们省还是属于增量上缴分成的体制，所以还不是真正意义上的分税制。”他的话印证了此前有业内人士提出的“省以下实际上没有形成真正的分税制”。

省以下分税制改革难在何处？浙江省财税政策研究室研究员余丽生分析，原因在于地方政府的级次多、缺乏主体税种并且缺乏税权。

他说，“省以下也推行了分税制改革，但做法是各有千秋、参差不齐，有的地方实行的是将共享税的地方部分再在省和市县划分的分税制；有的地方实行的是总额分成的分税制，等等。”

“十八大”提出了构建地方税体系，“这为我们提供了一个新思路。”孙钢说，“怎么构建新型地方税体系？税种就这么多，那么就是怎么分的问题。我建议分享制能不能改成分征制，拿增值税来说，变成中央增值税和地方增值税，比如中央征13%。地方征4%-5%，这样一来，中央这13愿意减也好不减也好，那是中央的事。地方4也好5也好，收多少，对谁收，这是地方自己做主的事情。这样有几个税种建立起来，能够撑起一个地方税体系，要不然就剩下些都是特别少的税怎么称它是体系？

按照这个思路，就需要中央和地方做到各征各的、各管各的，这样就是比较彻底的分税制了。如果中央在满足自身支出时大大富余了，还要拿出一块做转移支付，从富裕地区调剂到欠发达地区。现在我们改说，理顺中央地方财力与事权，不讲财权和事权，也就是这钱不一定是你征收上来的，上面给的也算。”

不过，伏润民认为，“分享改分征解决不了彻底问题，彻底问题是在事权划分的基础上，把财权让出去，地方税体系才能真正建立。这就涉及到行政体制和财政体制的匹配问题，不是一个单纯的税收体系。”

“县级财政不同于中央财政和省级财政，中央财政出现困难可以增税或者发行国债，省级财政困难也可以向中央财政要求增加补助或向县级财政要求提高上缴，而县级财政困难是真正的困难，缓解困难的办法和手段几乎没有回旋的余地。”余丽生说。对于如何构建地方税体系，他建议提高共享税的地方分成比例，也可以从地方税中培养变为地方税主体税种。随着经济的发展，一些小税种的征收管理潜力是比较大的，如车船税，随着我国汽车从高消费品变为出行的工具，进入普通家庭，车船税收入增长迅速，对地方财政的贡献越来越大。又如土地使用税，随着我国城镇化的推进，大量的农村人口进入城镇，土地使用税收入的增长将越来越大，对地方财政的贡献也越来越大。

还可以从费改税中转换为地方税主体税种。除了税收之外，政府凭借行政权力向企业和个人收取有关费，包括政府性基金。政府的费收入由于缺乏法律约束，征收的难度大，而不少费收入是政府不可或缺的收入，有些地方政府费的收入和地方财政收入规模几乎是相当的。对有一些收费改成收税，即费改税这是方向。如将社保基金改成社保税，将排污费改成环境税。