“财”“政”同化

谷文

提到行政的扁平化，必然提到财政的扁平化。由于我国是“一级政府，一级财政”的层级设置，因此按照我国现有的地方政府行政层级体制实行省市县乡四级政府，就必然有四级财政存在。

当前，中国的地方行政层级设置存在着两级制、三级制和四级制等三种形式。其中，两级制只存在于直辖市的城区，实行直辖市-市辖区两级制，市辖区是基层地方政府。三级制主要有四种情况，直辖市-县（郊区）-乡（镇），省（自治区）-设区的市-市辖区，省（自治区）-县（自治县，县级市）-乡（镇），省（自治区）-自治州-县级市。四级制主要有两种情况：省（自治区）-设区的市-县（自治县、郊区、县级市）-乡（民族乡、镇），省（自治区）-自治州-县（自治县、县级市）-乡（民族乡、镇）。在上述三大类行政层级中，四级制属于具有主导性地位的普遍形式。此外，在现行地方行政管理体制下，市辖区、县级市之下设有街道办事处作为派出机关，少数省（自治区）在县之上设有地区（盟）作为派出机关，这些派出机关具有准行政层级地位，它们在事实上承担着一级政府的管理职能。

那么我们知道的是，现在我们正在执行的财政“省管县”和“乡财县管”，其实是把我们现在的四级财政并成了两级。而行政层级的再划分，却遥遥无期，俗话说，“干打雷，不下雨”。

内部理顺：省管县与乡财县管

财政部部长楼继伟日前表示，财政改革面临一个重要任务，是通过改革推进财政层级扁平化。为什么不能讲中央和省级政府之间的分配模式向下级政府推移，根本原因在于行政管理体制的潜质。财政部门没有权力改变宪法规定的行政管理体制，只能在财政关系上逐步做到扁平化。

我们暂且放下财与政之间的联系不谈，单是理顺财政自己各层级之间的关系就显得颇为紧迫。

首先来说省管县的问题。省管县发展到现在，用一句话来说，叫“遍地开花，层层受卡”的程度。一些省份已经率先实现了省管县甚至完全的乡财县管，比如宁夏等行政层级较为简单的省份。另外因为一些省份具有地理位置上的特殊性（如宁夏仅有五市），船小就相对好调头，所以并没有觉得省管县有多困难。

而在东部，北部的一些省份，省管县政策的推行同时存在着三层问题。

第一层，是地域过于辽阔的省份。如河北，内蒙古、新疆等省份，当然新疆自治区还存在着地广人稀交通不便等等原因。这些省份在省管县的执行过程中，一旦失去了市级的中介性缓冲，政策的上传下达等一些客观因素将会遇到极大的阻碍。如河北北部山区的一些县城，距离省会石家庄大概要一天的车程，而内蒙古自治区东西两边甚至连交通都成问题。也正因此，一些专家呼吁，一些单纯财政层级上的省管县需要谨慎推开。甚至一些专家表示，在必要的时候，可以进行行政层级上的分割，比如将一个省分割为多个等。

第二层，是地方权力过分集中的省份。这也是省级地方财政广泛感到头疼的一点。在一些省管县试点的省份，省级收上来的多是一些“一穷二白”的县，而那些“富矿”还牢牢的掌握在市级政权的手里。短期内让这些已经管辖了二十余年的市放弃手里的这块肥肉，是一件极为困难的事。

第三层，是广泛存在的政治“关卡”。也就是楼继伟部长所说的行政管理体制的潜质。财政确实无法改变宪法规定的行政管理体制，那么在这种固化的行政管理体制之下，财政的扁平化其实无从谈起。一个行政上受到市级制约的县城，要做到单纯财政脱离，在现有的体制框架内可以实施，但实际上是一种“有表无里”的分离。

至于乡财县管，现在说法不一。一些专家认为，如江浙一带的乡镇，其财力与其他地区的一县相差无几甚至远超正常县级财力，因此应当独立一级财政。但更多的专家认为，应该分为两种状态考虑：其一是财政规模大，但行政规模小的乡镇，这种乡镇在乡财县管的过程中不会造成客观上的财政压力，由于资金流的扩大，只要通过增加一些财政工作人员即可实现，而没有必要再独立一级行政及财政体制；而另一种财政与行政规模都较大的城市，理论上应当提升为县级行政单位，与省管县享受同样待遇。这种地区在我国也是客观存在的。因此无论是省管县还是乡财县管，目的虽然都是将财政层级扁平化，但都不能简单的一刀切，以同一处置方法概括所有行政区域。

外部同化：财政与行政之演变

对于我们许多财政人想“以财政实践引导行政策略”的想法，实际上古而有之。但不可否认的是，行政权力对于财政权力的管辖是硬性的，不可逆转的。所以我们一直将财政定位为“以财辅政”而非“以财促政”也是因此。

所以说，财政体制的扁平化进行到从量变到质变的程度，即现在这个阶段的时候，需要以行政体制的转化来对财政体制进行“临门一脚”的促进。单纯的财政体制扁平化只能对行政体制起到一个“信号”的作用，而我们也不能否认，财政体制的现有改革，是基于行政体制暂时无法动摇的基础之上的妥协之举。财政体制还是属于“动花动叶”，涉及到行政体制改革，则需要修宪级别的“动根”的大手术。

那么现在我们的财政改革究竟“卡”在了哪里？我们采访到的多位专家表示，在现有的财政改革困境中，首先一直处于一个“财动而政不动”的情况。这种情况现在已经广泛的出现在财政改革的各个领域。财政扁平化只是其中最为明显的一环。在财政省管县而行政市管县的现有地区，出现了大范围的县级财力下降。这不得不说与行政层面依然坚挺的市管县体制有着不可忽略的关系。市级政府在行政上对于依然属于市管的单位进行政策上的偏斜，造成了原本客观上属于穷县的省管县变得更加举步维艰。

我们现在一直存在一个误区，有很多人在说“行政体制不可变”，但回过头看我们现行的省市县乡四级行政体制的形成，距离现在也不过是二十几年的时间。而行政体制与财政体制一样，都应处于一个相对稳定但始终调整的范畴。我们不得不承认，如果没有行政体制的“进一步”，那么更深度的财政改革将又是一个泡影。

那么如何改？有专家提出，可以从法律层面将地方的财权与事权“同化”，动财则动政。但我们所知的行政体制改革周期远比财政体制改革周期要长。一个浅显的案例就是，预算法多年一修，而且一修就是九年，我们觉得它已经远远的落后于现实了。那么行政体制这么多年没有变，它在现实当中的适用性也就差的可想而知了。更为无奈的是，我们作为一个“局外人”的身份来揣测何时开始行政体制的改革也不甚现实，所以我们能做的，只能是先走几步，然后敬候佳音。

因此作为财政人的一员，我们非常理解财政人作为行政体制“先锋官”的作用所在。但这个“先锋官”已经深入敌后太远，“大部队”何时才能追上，这又是一个难解之题了。