从“人民主体地位”的视角论政府机构改革和职能转变

汪守军

摘要：坚持“人民主体地位”是夺取中国特色社会主义事业新胜利的首要要求，也是政府机构改革和职能转变的根本立足点。政府机构改革和职能转变必须确立以人为本的理念，保障人民主体地位的充分实现。要从建立和完善确保“人民主体地位”实现的相关体制机制入手，推进政府机构改革和强化政府职能转变。

关键词：人民主体地位；政府机构改革；政府职能转变

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）05-0053-04

党的十八大报告首次把“必须坚持人民主体地位”作为“夺取中国特色社会主义新胜利的八条基本要求”之一。同时，该报告强调了“深化行政体制改革”的极端重要性，并从政府职能转变、深化行政审批制度改革、稳步推进大部门制改革、创新行政管理方式、健全权力运行制约和监督体系等方面作出了战略部署。这充分表明了新一届中央领导集体对推进政府机构改革和加快政府职能转变的坚强决心。在现阶段，必须从维护和保障“人民主体地位”角度出发，从制度、机制的建立与完善来推进政府机构改革和强化政府职能转变。

一、人民主体地位的确立与政府角色、地位的定位

根据布坎南的公共选择理论，政府严重干预并不能解决市场经济条件下提高经济效益和改善收入分配不公等问题。正是政府的过度干预才导致市场资源配置不能走向最优、政府政策的低效率和社会收入分配不公等问题越加突出。目前政府内部缺乏竞争机制，也缺乏降低成本的激励机制，而且政府机构还有自我膨胀的可能，内外部监督信息不完备，从而导致政府寻租行为激增。因此，必须建立和完善对政府部门及其领导人的“硬约束机制且由公民真正而非形式地掌握该约束机制的最终决策权”，才能最终保证“增加社会福利与保证人人平等的权力”得到实现[1]。政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责。政府的根本职责是“为人民服务”，而且要时时刻刻接受人民群众的监督。

因此，人民与政府的角色和地位是十分明确的：人民是主人，政府和代表人民掌握政府权力的人都是人民的“仆人”；政府是人民群众维护和保障自己权益的“工具”。“工具”是用来为人民服务的，不能凌驾于人民群众之上。政府的工具性特征充分表明了“人民的主体地位”。正因为如此，作为执政党的中共在其十八大政治报告中首次明确提出：必须确保“人民主体地位”的充分实现。政府机构改革和职能转换必须确立“人民主体地位”，切实保证“人民主体地位”的彻底实现。这就要求政府必须把握其在经济社会领域的角色定位，强化公共服务职能。这是政府机构改革和职能转变成功的重要标志，是实现和保障“人民主体地位”的根本要求。同时，政府必须在提高社会民主程度、公共部门实行相当程度的自由竞争、改善官僚体制的运转效率、改革赋税制度和预决算授权以约束政府行政权力的过度膨胀和滥用等方面做出实绩，才能从根本上体现执政党“依法执政、民主执政和科学执政”而取信于民。

二、人民主体地位的确立与政府机构改革的路径

十八大报告对“人民主体地位”的正式确认使政府机构改革找到了依据。根据保障“人民主体地位”充分实现的要求，必须根据“以人为本”的科学发展观的要求，改革目前政府机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重的问题。因此，必须大力推进政府机构改革。政府机构改革必须围绕政府职能转变进行，即必须以“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”为出发点来改革政府机构。

首先，改革行政模式，政府工作人员必须树立“人民主体地位”思维和“以人为本”、“为人民服务”的行政思想，并建立起与之相配套的合理、科学的考核指标体系。一方面，政府必须坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，尤其是保证人民群众能通过有效途径和制度机制监督政府，保证政府权力在保障“人民主体地位”和“为人民服务”的轨道上正确运行。另一方面，必须改革和完善《中华人民共和国公务员法》，引入竞争、激励和考核淘汰机制，加强对公务员的职业操守和法制教育，特别是要对公务员加强《宪法》、《公务员法》和其他法律法规的教育，使公务员首先成为守法、依法行政办事的模范。

其次，依法建立健全决策问责和纠错制度，试点并逐步推行“官籍制”和行政过错核查追究制。重大社会决策和重要民生政策的出台必须实行事前民主协商、决策执行过程中监督、结果公示、意见反馈等程序性规定，领导干部或少数人决策造成重大决策失误、损害人民利益的必须追究相关领导责任。试点推行“官籍制”，即官员在任时因工作原因按规定享受的各种特殊待遇在离任后全部取消，实行普通国民待遇。同时，要取消种种加在在任、离退休领导干部身上的“特权”和“特殊待遇”（中央和国家领导人除外），防止政府官员在任和离任后权力的滥用或以权谋私。要建立和完善人民群众有效参与、监督的体制机制和渠道平台。这就需要建立和完善人大、政协联系群众、维护人民利益的制度机制，以立法和国家行政法规的形式增强司法独立性和新闻媒体的监督权力，完善司法救济制度。在人民群众利益受到损害或即将受到严重损害时，人大相关专委会根据相关法律、制度要求以及人民的举报、投诉或媒体的监督曝光等启动“群众权利保护、调查机制”，可有效限制政府权力的滥用。政府机关内部要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，使国家机关按照法定权限和程序行使权力。

再次，继续简政放权，推进政府绩效管理，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这需要首先明确界定政府和官员的权力边界，明确、细化各部门职责范围和建立相应的工作考核体系。要以大部制改革为导向，根据政府职能转变的要求，优化行政层级和行政区划设置，加快探索“省直管县（市）”改革，深化乡镇行政体制改革。

最后，根据社会主义市场经济条件下人民群众日益增长的物质文化需要和对政府行政力和公信力的期望，政府必须制定中长期明确的政府机构改革路线图，遵循循序渐进、精简、效能、低成本、群众得利和满意的原则，稳步推进政府机构改革。其一，需要重塑行政意识、打破官本位文化传统和计划经济体制的惯性影响，重建行政文化，完善行政行为的法律约束制度机制，使政府在权力有限、民主、法治的原则下行政。其二，依法严格控制政府组织机构的规模和编制，减少领导职数，降低行政成本。其三，重视发挥宏观经济调控部门和执法监督部门的作用，依法大力发挥社会中介组织的作用。其四，必须依法明确政府各部门的职能分工和权力边界，克服多头管理、政出多门的弊端。

通过以上原则和办法，有计划、有步骤地推进政府机构改革，维护和保障人民权益不受损害。这一过程本身就体现了“人民主体地位”，是政府真正为民行政、为民服务，从根本上回归“人民政府”本位和人民政府为人民的宗旨。

三、人民主体地位的确立与政府职能转变的思路

根据十八大关于保障“人民主体地位”充分实现以及“以人为本”科学发展观的根本要求，政府机构改革必须围绕政府职能转变来进行，而政府职能转变则必须围绕如何更好服务人民来进行。转变政府职能实质上是解决政府应该做什么、不应该做什么的问题，重点是处理和理顺好政府与市场、社会、人民的关系，规范好政府、市场的职责范围。即区分哪些事应该由政府、社会、市场各自分担，哪些事应该由三者共同承担，哪些可以由人民自己自由支配和解决。转变政府职能的核心就是削权放权：从全能型政府转向有限责任型政府，从经济型政府转向公共服务型政府。只有这样，才能摆脱以往机构调整的历史恶性循环。

首先，确定政府职能转变的核心是规范和明确政府、市场、社会以及中央与地方的责、权、利边界、范围及其相互关系。对政府来说，要把不该由政府管理的事项转移到社会，如企业、中介组织、人民团体、行业组织和基层群众手中，把该由政府管理的事项管住管好，努力做到不越位、不错位、不缺位，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。政府应把主要精力和力量用于宏观调控、主导发展方向、规范市场秩序和营造良好发展环境，依法规范中央和地方的职能和权限，更有效发挥中央和地方两个积极性[2]。

其次，政府职能转变必须确立以公共服务为中心的政府发展理念，反对单纯的“增长主义”。这就要求政府的角色和职能转变是减少微观管理职能，强化执法职能，进行综合执法改革，解决执法层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多头执法的问题。政府不应直接插手经济生产活动和经营活动，应主要通过财政、税收、法制等手段影响、规范和调控社会经济活动，重点为公众提供公共产品和公共服务。一方面，需要规范政府职能，明确政府的权力边界，在市场主导的基础上强化政府作用，从政府职能和功能上而不是单纯从机构规模上实现高效能的“小政府、大社会”。另一方面，政府职能转变必须逐步建立起责权明确、边界清晰、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的适应社会主义市场经济体制需要的公共行政管理体制。

再次，政府职能转变必须与机构改革同步推进。转变政府职能是行政体制改革的核心。职能不转变，机构改革无法推动；职能转变不到位，机构调整的成果很难巩固；不根据政府职能转变的要求单纯进行政府机构改革则没有多大意义。“机构是职能的载体，如果职能不转变，一味地调整机构，实践证明有两种结果：一是不同类型机构硬整合起来，导致运行不畅，不多久后又有可能分开；二是机构在一定时期担负责任繁重，在运行当中顾此失彼，达不到改革目的。”[3]

最后，政府职能转变必须高度重视公务员的能动作用。必须建立和完善相应配套的公务员绩效考评制度，特别是要建立对政府官员的综合考评体系，既激励他们努力工作，又约束和防止行政权力的滥用。无论是机构改革的计划还是政府职能转变的蓝图多么科学、多么振奋人心，但关键都要靠人去执行和落实。保证机构改革和职能转变落到实处，没有广大公务员转变工作作风、发挥主观能动性、积极性、创造性去扎扎实实执行是不行的。因此，一方面必须体现公务员的主体地位，建立和完善相关激励奖惩机制、绩效考评制度，改革和完善《公务员法》，保障公务员的合法权益，调动广大公务员的主观能动性，更好地围绕机构改革和职能转变服务人民。另一方面，必须加强公务员为人民服务意识、职业道德意识、责任意识教育，强化职业能力、行政能力、专业技术能力的培训学习，增强其公共行政能力，同时要为其个人成长发展创造条件和平台，最终提高其为民行政、为民服务的能力和素养。

综上所述，政府机构改革和职能转变要从维护和保障“人民主体地位”的角度出发，尊重公务员的主体地位，在行政法规的制定和具体行政活动中坚决贯彻“以人为本”的科学发展观，从制度、机制的建立与完善来推进政府机构改革和强化政府职能转变，坚持依法行政、服务人民，真正体现党委政府与人民群众的鱼水关系，增强和巩固政府政策和党执政的合法性。

参考文献：

[1] 维基百科.公共选择理论（Public Choice Theory） [EB/OL].http：//zh.wikipedia.org/wiki/%E5%85%AC%E5%85%B1%E9%81%B8%E6%93%87%E7%90%86%E8%AB%96.

[2] 政府创造环境 社会释放活力——从国务院机构改革看政府职能转变之一[N].央视网，（2013-03-11）.http：//news.cntv.cn/2013/03/11/ARTI1362948412192963.shtml.

[3] 王峰.职能转变是国务院机构改革最主要的任务[EB/OL].新浪网，（2013-03-11）.http：//finance.sina. com.cn/china/20130311/145914791103.shtml.

责任编辑：周潞资