立志高远的人才战略缘何落地难

王明杰++李倩

【摘要】政府职能转变尚未到位，顶层设计统筹失灵，规划方案模糊化，评估机制错位缺位等原因导致人才战略落地难问题。有效的人才规划应建立在政府职能的有效转变之上，建立在对市场规律的充分尊重之上，要求政府重视人才规划中的管理工作，从目标任务的分解，到配套资源和制度的供给，到评估、监测与反馈，都亟待精致化设计。

【关键词】人才战略 人才规划 政府职能转变 顶层设计 评估机制

【中图分类号】C961.9 【文献标识码】A

人才兴则事业兴。十八大报告提出，要“推动我国由人才大国迈向人才强国”，作为实现人才发展战略的重要工具——人才规划，一直是党和国家强调的重点工作。“十五”以来，人才规划作为专题规划纳入政府工作的议事日程，自此我国人才规划从“临时的、个案性的人才计划”走向“长远的、系统性的人才战略”。《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020 年）》提出要“培养和造就规模宏大、结构优化、布局合理、素质优良的人才队伍”的人才目标。此后，人才战略规划如雨后春笋大量涌现，各地纷纷致力打造“人才高地”，为国家创新驱动发展战略提供源动力。与“看上去很美”的宏伟目标形成鲜明对比的是人才发展领域的系列乱象：人力资源大而不强，人才结构与数量失衡；培养与使用错位，基层人才不适用、高层人才不够用；人才工程交错林立，“帽子工程”满天飞。换个角度来说，这正是人才规划未能发挥预期作用的表现。

人才战略规划为什么落地难

一是政府职能转变尚未到位。政府与市场的有效分界，可谓人才规划体制改革的元理念，如得不到厘清，就会导致两个方向的负面后果：一方面，如果规划目标涉及的职能领域太多，要在有限人力物力约束条件下满足所有目标几乎是不现实的。另一方面，受传统计划经济思维影响，我国人力资源虽然丰富，但市场配置作用长期受到限制。人才评价机制僵硬、行政审批架屋迭床、科研经费政出多门等一系列问题，使人才市场遭到制度性分割。人才规划在这种体制性痼疾面前，显然力有不逮。

二是顶层设计的统筹失灵。从横向政府职能领域的角度来看，人才几乎贯穿于每一个政策领域，在“发展规划”时代，脱离大环境而存在的人才规划，只可能是自说自话，遑论助力经济发展目标。而综观人才规划、教育规划、科技规划等众多战略规划之间，还缺乏一个协调的机制设计，如何让纵横交错的发展战略规划发挥合力，共同助力于经济社会发展，目前这一问题还亟待探索。从纵向政府层级的规划体系来看，有的地方的人才规划基本上还停留在对国家人才规划的简单复制。如果说作为国家层面的人才规划，重在引导，而不限于细节，充分给予地方政府人才发展的空间，那么地方政府的人才规划，应因地制宜，为衔接国家战略方针提出更切实的措施，否则规划方案一旦口号化，将沦为绩效宣示工具，甚至形象工程。

三是规划方案的模糊问题。从人才规划方案来看，从较高的国家层次到地方政府层级，从目标体系到配套政策措施，人才规划都存在模糊化的问题。在具体措施上，出现了以原则对原则、“行政谚语化”的倾向。有的规划方案虽然大谈“落实”，但实际上只是把一些一般性的工作思路当作操作路线图，对于覆盖范围、目标群体、执行方、资源分配方式等配套信息都没有明确。这种“谚语”化的规划方案的一个后果就是，不同专题领域、不同地区的人才规划高度相似，看似是在建立“共识”，却伴随着政策“去实质化”的风险。

四是评估机制的错位缺位。一方面，规划评估的重点与规划目标逻辑上并不是铁板一块，评估的指向性不明。一边是国家对人才“质量”三令五申的强调，一边是规划文本中对人才“数量”坚持不懈的重申。从目前可考的人才规划评估报告来看，可测量的评估指标体系还是相对单一，集中对人才数量、结构、学历等信息的简单汇总，政策指导意义并不明确。另一方面，人才规划评估的制度规范尚未建立，特别是终期评估与年度评估机制的建立，各地人才规划评估的内容差异较大，评估结果较难进行横向和纵向上的对比。评估的重要作用之一就是诊断，根据诊断结果，才能确定在下一政策周期应如何调整新的规划方案，激励相关规划主体就有关不足进行改进。

人才规划改革路在何方

人才规划愿景宏伟，但如果不能落实，就成了空中楼阁；围绕人才规划调查、编制和实施所开展的大量工作，就只是在层层负重的行政体制上再添一根稻草。基于此，人才规划改革路在何方？执行难应如何破题？

一是转变政府职能，重新厘清政府与市场的边界。人才活力能否得到释放，关键在于政府简政放权的决心与魄力。创造人才能够自由成长的空间，该由用人单位办的就交给用人单位，该交给基层的就交给基层，该由市场运作的就交给市场。具体来说，应明确规划的重点内容，将人才规划与教育规划、科技规划、经济发展的核心工作紧密挂钩，梳理内在规划系统的内在作用链条，发挥人才战略的宏观管理作用；应建立政府人才管理服务的权力清单与责任清单，规范人才评价机制中的行政审批，打破自由流动、竞争与发展的体制障碍。

二是配套制度供给，实现管理的精细化。战略管理理论提供的一个思路是，不能描述的就无法衡量，不能衡量的就无法管理。人才规划重在实施管理，战略的提出只是第一步，更重要的是对于战略目标的分解、对接与执行。不同政府层级之间的规划如何对接？规划目标与手段措施之间的逻辑关系是否一致？人才规划应如何处理与其他科技、教育工程之间的关系？这一系列问题都要求人才规划放弃粗放式的概念管理，而应该落实到更小的目标和更微观的操作路线图。具体来说，首先，建立年度人才计划，并解释年度计划是如何分步骤实现战略目标的——包括配套政策工具、资源分配、时间表、路线图等，以此提高规划的可操作性和约束力，如果年度计划的单独设立有难度，至少要在部门年度工作计划中体现出来；其次，构建部门预算与规划活动之间的联系，在制定预算与年度工作安排之时，就将中长期人才战略纳入考量；再次，建立一套有效的监测反馈机制，便于及时发现问题，调整政策方向。

三是规范规划评估，形成规划评估的长效机制。建立人才规划评估机制，需力求避免我国政府绩效评估普遍存在的评估价值导向不清、评估主体欠整合、评估指标不科学、绩效信息不透明、评估方法单一、评估结果运用不充分等普遍性的问题。具体而言，应明确人才规划的评估主体，由规划编制部门负责牵头指导，将规划评估工作的流程规范化、制度化；应秉承精细化管理的理念，建立科学的、主客观指标结合的评估指标体系，注意规划运行期的信息收集和分析，而不能单单依靠座谈会的形式来应付规划评估；重视规划的周期性评估工作，不仅要进行中期评估，也要重视年度评估和终期评估，分阶段、分步骤地对规划实施情况进行跟踪监测，做到心中有数；评估的数据应得到有效使用，通过信息公开的方式接受公众监督，通过效果分析等方式实现人才规划的反馈与修正。

四是引入公民有序参与，为规划执行增效保质。发挥人才规划的作用，还需要广泛的政治参与来提升决策的政治合理性。由于政府和职能部门既负责规划目标的设定，也负责执行、监测与评估，因此，他们有充分的动机去操纵和规避负面信息。从这个意义上来说，要进一步提升人才战略规划的可操作性与执行力度，有必要引入更多外部参与，如开展第三方独立评估与监测、扩大公民的有序参与，让“外脑”帮助人才规划更好地落实。

（作者分别为中国政法大学教授；中国政法大学讲师）

【本文为国家社科基金课题“我国高绩效人力资源管理创新和科学体系评估研究”（项目编号：13BZZ048）的阶段性成果】

【参考文献】

①余仲华：《我国人才战略规划的发展历程》，《中国人才》，2005年第4期。

②吴江：《建立我国政府绩效评估制度的基本问题》，《理论探讨》，2009年第4期。

责编/王坤娜 美编/宋扬