教育公平视野下的村级幼儿园建设

何为

【摘要】教育公平是社会公平的基础，而教育公平的起点是学前教育的公平。在教育公平视野下考察当前我国村级幼儿园的发展现状，我们发现，我国学前教育呈现城市和农村两极分化的状态，广大农村地区的村级幼儿园建设困境重重。通过对制约村级幼儿园发展因素的透析发现，教育观念、制度与政策是影响村级幼儿园建设发展的重要因素。为加强村级幼儿园建设，发展农村地区的学前教育，应当加强宣传教育、加强立法保障、明确政府职责、因地制宜探寻村级幼儿园的合理办园模式，以保障学前教育的公平发展。

【关键词】教育公平；学前教育；村级幼儿园

【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2013）05-0016-04

随着中国经济体制改革的逐步深入，社会不公平现象也越来越突出，其中，教育的不公平日益受到人们的关注。学前教育是基础教育的基础，教育公平的起点是学前教育的公平，只有起点公平，才能保证整个教育体系的公平，否则，教育公平无从谈起。当前我国学前教育的不公平主要体现为巨大的城乡差距，因此，改善农村学前教育状况是缩小城乡学前教育差异、推进教育公平的关键。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：要重点发展农村学前教育；努力提高农村学前教育普及程度；着力保证留守儿童入园；采取多种形式扩大农村学前教育资源，改扩建、新建幼儿园，充分利用中小学布局调整富余的校舍和教师举办幼儿园（班）；发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的示范指导作用；支持贫困地区发展学前教育。本文在教育公平的视野下，从城乡二元的角度分析我国农村学前教育的发展情况，梳理村级幼儿园的发展现状、城乡幼儿园建设差距背后的机制以及村级幼儿园建设存在困境的原因等，以期为发展农村学前教育、促进村级幼儿园建设、保障教育公平提供策略思考。

一、教育公平话语下村级幼儿园的发展现状

公平是一种质的规定性，属于规范性概念。所谓教育公平，是人们对教育资源配置和教育机会供给的认识和价值判断，它是社会公民在受教育权方面的具体表现。学前教育公平重点体现在起点和过程两个方面，具体来说，一是受教育机会的公平，主要表现在入园率上；二是教育过程的公平，主要是指资源配置、受教育质量的公平，包括师幼比、教师学历、教师工资和生均公用经费等资源的均衡配置等方面。

（一）城乡幼儿园建设存在差距

1.幼儿入园机会权的差距

截至2002年底，我国农村地区幼儿园数量为4.9l万所，县镇幼儿园3.33万所，占全国幼儿园总数的73.7%。1995年城市入园率为63.3%，城镇入园率为44.1%，而农村入园率为34.2%；2002年城市入园率为58%，城镇入园率为52%，农村入园率为27.4%；2008年全国学前三年儿童毛入园率为47.3%，城市近60%，农村仅为37%。统计数据表明，农村地区2008年入园率虽有所上升，但我国仍有60%以上的农村孩子没有接受过学前教育。至201 1年，全国学前三年毛入园率达到62.3%，比2009年提高了11.4个百分点，但是农村地区幼儿入园率仍是很低。由此可见，我国学前教育发展严重不平衡，城镇学前三年儿童入园率显著高于农村地区，广大农村和贫困地区孩子接受不到优质的学前教育，甚至没有接受学前教育的机会和条件，这都有悖于我国当前强调教育均衡和社会公平的价值取向。

2.幼儿受教育质量的差距

城乡幼儿受教育质量的差距首先体现在师资方面。农村幼儿园师资极度缺乏，师幼比远大于城镇，且大部分班级都没有区分教师与保育员，而是参照小学的做法，只配备一名教师按教材教学。这种以教师为中心、教材为中心、课堂为中心的“三中心”主义，使得教学随意性大，“小学化”、“放羊式”现象严重，教学质量无法保证。此外，我国《教师法》明确规定“取得幼儿园教师资格应该具备幼儿师范学校毕业及其以上学历”，但从目前从事幼儿教育的教师队伍来看，很多幼儿教师不具备上述学历，这种现象在农村幼儿园中尤其突出。

从我国2010年幼儿教师的学历情况表（下表）可以看出，城乡幼儿教师在学历上存在巨大差距，这种差距至今未得到根本改观。如，城市幼儿教师中研究生的人数是乡村幼儿教师中研究生人数的19倍，而高中以下学历的幼儿教师在乡村幼儿园所占的人数比该学历人群在城市和县镇的总数还要多。

城乡幼儿受教育质量的差距，除体现为师资差距外，还体现在幼儿园的教学器材、教学设施、园舍质量等硬件条件的差距上。我国对于学前教育的投入，主要采取地方负责的原则，中央财政并没有专门的幼儿教育经费，而地方政府则会将有限的学前教育经费较多地投入到城市幼儿园的建设中，尤其是那些少数由政府或教育部门举办的幼儿园。与此相反，农村幼儿园多为集体投资建设，教育经费主要靠收费解决，缺少稳定的经费来源。由于缺乏教育经费的支持，许多村级幼儿园设备简陋，活动场所、教学条件均得不到保证。

（二）村级幼儿园建设深陷困境

1.生源逐年萎缩

村级幼儿园的生源存在逐渐萎缩的现状，具体体现在两个方面：第一，由于农村人口密度小，居住相对分散，生源密度不及城镇，加之村级园普遍教学条件差、教育质量低，许多家长都将孩子送到临近的乡镇或县城就读。第二，目前农村地区外出打工人数比例较高，有一部分孩子跟随父母在外就学。这些使得近年来村级园招收的幼儿人数呈现出明显下降的趋势，这对村级园的建设规模和模式提出了挑战。

2.“小学化”教育倾向严重

在我国广大农村地区，大多数幼儿园附设在小学内，“小学化”教育倾向严重。虽然实施小学附设学前班在资金投入上具有一定的保障，也有利于搞好幼小衔接，为幼儿入小学做好准备。但是，作为小学的附属机构，附设在小学内的学前班无论是教学管理还是教学内容，都不同程度地受制于小学，“小学化”教育的特征极为明显。

二、制约村级幼儿园发展的因素透析

学前教育的不公平并非是独立现象，而是一种伴生现象，它是社会不公平的直接后果。学前教育中的诸多不公平是一种长期的历史性现象，它既来源于当代社会的差异，尤其是制度安排、资源配置与政策的差异，又受到农村经济、社会、文化等各方面因素的影响。纵观制约村级幼儿园发展的因素，我们将从观念和政策制度两方面进行分析。

（一）教育观念层面

1.各级政府对幼儿教育的长期忽视

政府的行为对于基层政府或民众有示范和导向作用，会在观念上强化人们看待学前教育的价值取向。由于政府对幼儿教育整体上不够重视，对幼儿教育的支持与投入欠缺，致使村级幼儿园的建设难以提上议事日程。一些乡镇政府对幼儿教育作为基础教育之基础的重要性认识不到位，造成农村幼儿教育发展迟缓，村级幼儿园建设严重滞后，与整个基础教育的发

2.家长对幼儿教育缺乏正确的认识

家长对幼儿教育缺乏正确的价值取向，阻碍了农村学前教育的发展。幼儿教育作为基础教育的基础，其目的是让儿童在充满童趣的环境中通过游戏、合作、交往，学会基本的生活习惯，初步认识社会、自然，为今后进入学校学习奠定基础。但农村家长的幼儿教育观念较为落后，有的家长认为学前教育可有可无；还有的家长认为幼儿教育就是读书认字、做计算题，缺乏对幼儿教育的正确认识。为此，很多农村幼儿园为了迎合家长的期望，无视幼儿教育的独特性，忽略幼儿教育对儿童今后发展的重要性，采用“小学化”的手段教育孩子，极大地损害了幼儿的身心健康。

（二）制度与政策层面

1.学前教育的相关法规欠缺

我国学前教育相关法规欠缺，目前关于学前教育的中央立法只有1990年开始实施的《幼儿园管理条例》和1996年出台的《幼儿园工作规程》。随着时代的发展，这两部法律已经严重滞后，致使实践中的很多问题得不到法律的规范，亟待增加的公共投资也无法寻求立法性依据与程序性规范。学前教育立法的欠缺，使得村级幼儿园的建设、学前教育公平在很大程度上难以寻求保障。

2.政策设计中的城市偏向

从城乡二元的角度来看，国家的教育投资是不均衡的。我国的教育经费来源主要是教育附加费，但这些经费多被投放到城市教育的发展中，而乡村则实行“人民教育人民办”，通过集体集资的方式募集教育经费。这一政策也导致了我国当下城乡学前教育发展中的各种不公平现象。政策设计中的非均衡取向使得城乡之间在自然条件、经济发展上的不均衡进一步转化成社会资源、社会资本上的不均衡。学前教育在投入和资源分布上向城市倾斜，使得村级幼儿园的硬件设施和教学质量都难以得到保障，出现校舍破旧、教室紧张、教师流失等现象，严重影响了农村学前教育的保教质量，并加剧了城乡学前教育发展的差异。

3.“效率优先，兼顾公平”的社会选择

20世纪90年代后期，国家提出了“效率优先，兼顾公平”的原则，在这一原则的导向下，地方政府将有限的经费更多地投入到了公办优质幼儿园中，以迅速提升窗口形象。也由于这一原则，中心小学才会“理所当然”地将附属幼儿园的收费用于小学教师的福利支出。而所有这一切造成的不公平后果都由弱势阶层来承担，政策导向使他们原本就危机重重的受教育状况更充满了不确定性，村级幼儿园建设发展艰难。

三、加强村级幼儿园建设，保证教育公平的策略思考

（一）加强宣传教育，让农村学前教育走出思想误区

随着农村生活水平的不断提高，人们思想认识有了明显进步，社会对学前教育也产生了前所未有的关注。但仍然存在一些思想误区，主要呈现出以下两种趋势：一是不让幼儿入园；二是幼儿教育小学化。为此，相关教育部门应加大宣传力度，通过专家讲座、教师引导、家长座谈、发放知识册等多种途径和手段，让家长了解学前教育的目的、内容和意义，提高家长对学前教育重要性的认识，帮助家长走出思想误区，提高他们对农村学前教育事业的接纳程度和参与度，共同促进农村学前教育事业的发展。

（二）加强立法保障，为农村学前教育提供法律支持

学前教育公平是一个长期被忽视的重要问题，亟待通过立法加以保障，而现今学前教育的相关法律还很欠缺，尤其是保障农村学前教育发展的法律内容。当前我国的学前教育存在巨大的城乡差距，需要构建促进学前教育公平的法律保障系统。通过立法保障对农村地区和落后地区学前教育的投入，解决历史遗留的学前教育发展不均衡问题，保障这些地区幼儿的入园机会权和受教育质量，以期实现教育公平。在学前教育立法过程中，应重点解决影响学前教育事业发展的根本性的深层次问题：第一，学前教育的性质与地位，中央和各级地方政府应当承担的职责、相关政府部门职责及其相互关系；第二，政府的财政投入责任和学前教育资源公平分配的财政投入方式，各级财政性学前教育经费在本级财政教育经费中所占具体比例；第三，保障幼儿教师尤其是农村幼儿教师的合法地位和待遇，维护幼儿教师权益，明确幼儿教师资格准入标准等。

（三）明确政府职责，对农村学前教育适度倾斜

政府是促进学前教育公平的主体，要实现学前教育的公益性，需要教育政策的支持与充足的教育投入予以保障。各级政府在制定和实施教育政策时，应遵循城乡学前教育共同发展的思路，将教育公平摆在重要位置，对农村学前教育适度倾斜，解决好村级幼儿园的师资和硬件配备问题。这样，才有可能缩小农村学前教育发展的城乡差距，促进城乡学前教育的均衡发展。同时，要积极探索农村学前教育经费投入体制，建立以政府投入为主、集体经济支持、社会力量参与和家庭适当分担成本的投入与保障机制。国家应将学前教育经费纳入中央和地方各级政府财政预算中，逐步加大各级政府财政性教育投入中学前教育经费的比例，中央和地方各级财政每年新增教育经费应向学前教育倾斜，特别是要优先投向农村学前教育，还可设立学前教育专项经费，重点支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区。在农村和贫困地区，受地理环境的限制，生源固定且较少，农民收入水平低，只能依靠县市区政府、乡镇政府、村民委员会发展学前教育，应形成以财政投入为主，以公办幼儿园为主，以公办幼儿教师为主的发展模式。

（四）因地制宜，探寻村级幼儿园的合理办园模式

在当今村级幼儿园的建设中，凸显出“办园体制不顺、管理网络不健全”的问题，要么办园主体各样、办园模式不合理，要么存在多头管理。如，有的园所属于村委会管理，有的则属乡镇管理，造成各自为政、责任不清，责任不清又致使相关单位在工作上互相推诿，效率低下。由于人口分散、生源不足，许多村级园存在“三个一”现象，即一个村只有一个幼儿园，一个幼儿园只有一个班，一个班只有一个幼儿教师。针对这种状况，可以采取小学附设幼儿园的办园模式。但需要引起重视的是，切勿将小学附设的幼儿园视为小学“预备班”，要严防小学附设幼儿园的“小学化”倾向。村级幼儿园的建设应根据农村学前教育发展的实际情况，综合考虑地理、经济、交通等因素。一般而言，在交通便利、离乡镇中心园较近的地区采取“就近入学”原则，在离乡镇中心园较远的地方可单独设园，或促使距离较近的几个村联合办园。而在交通不便、人数较少的地区，可将幼儿园附设于小学，以便利用村小学的富余校舍等资源。

另外，乡镇中心幼儿园是由乡镇政府举办的公益性事业单位，是农村学前教育的核心机构，负责管理和指导全乡镇的幼儿园，其质量与水平关系到农村学前教育发展的全局，在农村学前教育中承担着承上启下、示范带动、发展导向、实践创新、管理指导等职能。教育相关部门应大力推进农村乡镇中心幼儿园在本地区幼儿园的“中心”地位，发挥其示范、指导、管理、辐射功能。在乡镇中心园的作用下，村级幼儿园可实行多元办学，并接受乡镇中心幼儿园统一管理，让乡镇中心园带动整个农村幼教事业的发展。

【参考文献】

[1]唐淑.中国农村幼儿教育的发展与变革[J].学前教育研究，2005，（6）：39.

[2]苏婷，高伟山.明确思路与机遇，把重点放在农村[N].中国教育报，2009-2-27.

[3]教育部发展规划司，中国教育统计年鉴（2010）[M].北京：人民教育出版社，2011：606-607.

[4]王海英.学前教育不公平的社会表现、产生机制及其解决的可能途径[J].学前教育研究，2011，（8）.