城市更新的研究范式及其“修旧”手段的整合优化

李刚

关键词：城市更新；布局优化；文化承传；制度体系

导读：土地数量是有限的，但土地利用效率的提升潜力是无限的。由于国土资源控制政策、城市经济转型和城市生态环境等多重因素的制约，我国大部分经济发达或较发达城市，正在不约而同地进入到一个产业转型、功能提升、环境改善的阶段，在这一进程中，高速的城市扩张逐渐被现有建设用地的高效利用所替代。“建新”和“修旧”是城市发展过程中的必然，无所谓谁对谁错，但如何把握两者在时间、规模和方法上的关系，是需要研究的。

一、城市更新的研究现状及宏观视角

（一）研究现状：城市更新议题的现实价值

城市的空间维度和时间维度是客观存在的。其空间维度主要体现在城市的体量、范围、土地利用强度上，新城建设和城市扩张是身处我们这个时代的人最易察觉到的城市空间维度的变化。与此同时，作为一个建立在历史发展基础之上并持续变化更新的有机体，城市的时间维度则主要体现在其特殊的形成、发展、衰落和再生的生命周期中。[1]城市发展的历史如同人体的新陈代谢过程，永远面临着保留与淘汰、新生与衰亡的挑战，这不是一个新的课题，从城市诞生的那一刻起这个问题就存在了。那么，我们今天探讨“修旧”议题，意义何在呢？

工业时代、后工业时代、信息时代的特征与问题的并存，是我国城市化和城市发展进程中碰到的特殊而又有趣的现象。持续的高速城市化，使得发达国家城市在几百年间碰到的阶段性问题浓缩在我国短短几十年的城市发展过程中，今天的现状是我们不得不面对上千年的城市传承与短期问题、短期利益之间的矛盾。如何处理好“新”与“旧”的关系，如何把握城市文化传承、历史延续与社会经济发展的关系，正是今天探讨中国城市“修旧”课题的意义所在。

（二）宏观视角：城市更新内涵的学术论证

城市建设重点由“建新”向“修旧”过渡，是城市发展周期中的阶段性必然，重点的转移意味着城市作为有机体的代谢过程。《史记-管晏列传》记载了管仲的一句话：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”如果把城市比作人，在满足了生存、安全等物质上经济上的需求后，一个人的关注焦点会自然而然偏向文化、尊重和自我实现等领域。这一过程的本质是从“外扩”向“内生”的过渡，是从“规模”向“品质”的提升，是从“开源”向“挖潜”的转移，尤其是体现了一种思路和方法上的反思——整个社会越来越认可和重视“城市化效率”的内涵，从而改变了以往只关注“城市化率”这个枯燥数字的现象。在这里，文化、传承、行为方式被赋予越来越重要的意义。

国内外在提及城市“修旧”话题时，常用的词汇有城市再开发（Urban Redevelopment）、城市改造（Urban Renovation）、城市重建（Urban Reconstruction）、城市更新（Urban Renewal）、城市振兴（Urban Revitalization）、城市再生（Urban Regeneration）等。发达国家大中城市普遍经历过明显的狭义城市化——郊区扩张——逆城市化——再城市化阶段，目前的再城市化阶段大都以中心城区的空心化、产业衰敗和人口外流为前提，这也是为什么“Re-”这个单词前缀总是出现的原因。我国的城市化虽然起源于20世纪初，但大规模的城市化是从改革开放开始的，至今大多数旧城中心区并未出现国外普遍意义上的人口外流和产业衰败，而是以市政道路设施陈旧、服务配套设施缺乏、土地利用率过低、房屋破败、环境脏乱、功能过时的现象出现，往往还伴随人口的高度聚集、原有城市特色、行为方式和文化传统的流失。因此我们所谓“修旧”的本质应当是空间形态意义上的“更新（Renewal）”，再结合文化功能意义上的“再生（Regeneration）”。

二、城市更新的国际经验及改造模式

（一）国际经验：发达国家改造的渐次性进程

美、英、日、法、德五个典型的发达国家，其广义城市化（非农人口超过70%）的进程主要分为以下四个阶段：

1.狭义城市化阶段——人口和生产要素向城镇中心聚集。

2.郊区城市化阶段——郊区成为发展重心，人口和生产要素增速超过城市中心区，中心区人口增速减缓，城市面积扩大。

3.逆城市化阶段——人口和生产要素从城市中心流出，中心区人口停止增长甚至减少。

4.再城市化阶段——人口回流，中心区复兴，特大城市和周边中小城市群形成。

这一过程实质上就是人口从少数聚集点向更多聚集点聚集，使得城镇非农业人口和生产要素在空间分布上更加均衡。目前这些国家的城市规模差异和分布特征如下：

美英日模式与法德模式差异的原因在于，前者渐次经历了广义城市化四个阶段，尤其在郊区化和逆城市化阶段，企业对城市规模、蔓延、分布的影响很大，属于被动的均衡城市化。而我国在建国后城市发展的指导思想是建设实物生产型的城市，城市结构、交通、布局为生产让路。在郊区化、城市扩张过程中这一指导思想并未产生根本变化，只是从计划方式转为市场模式，对经济利益、就业、税收的追求使得企业、房地产行业有很强的话语权。

法德的城市化指导思想一言以蔽之，就是“在全境内形成平等的生活环境”。德国有2000余座城市，人口超过100万的只有柏林、汉堡、慕尼黑等数个，人口超过10万的仅有80多个，全国65%的人口（约5000万）居住在2000至10万人口规模的小城镇。[2]这使得德国虽然人口密度远大于中国，但城市土地压力、交通压力和环境压力均小于中国，城市分布均匀，城市经济发展差异较小，中小企业作为国民经济的主体，服务业发达，人口流动频繁，房地产租赁市场发达。而我国目前的趋势仍然是人口和生产资料由农村向城市转移，并呈现从三四线城市——二线城市——一线城市梯度转移的特征，使得大中城市面临的人口和土地压力持续增加。

德国的特殊性固然部分源于其历史上城邦林立的历史背景，但最直接的原因却是追求全德国区域的平衡发展和共同富裕这一联邦宪法的规定。德国城乡建设和区域规划中有两项最高宗旨，一是在全境内形成平等的生活环境，减小各地区的差异；二是追求可持续发展。在促进中小城市发展，维持中小城市原有风貌特色和历史传承时，应多借鉴德国经验。

（二）改造模式：发达国家改造的保护性模式

本文探讨的是大中城市旧城区和历史风貌区的维护、更新与改造，因此诸如纽约、阿姆斯特丹、伦敦、东京等经济发达的港口型城市，以及罗马、威尼斯等文化旅游城市的旧城更新经验（并非其城市发展策略）是研究的重点。国外旧城改造的模式主要有：

1.重建模式——有别于新城建设的全面铺开，旧城的更新改造是一个局部一个局部完成的，每个局部造就一个新城市，并在宏观上最终形成一个与旧城从文化风貌上完全割裂的新城市。[3]新奥尔良的城市更新就曾经沿用这一模式并出现了诸多问题。由于经济持续低迷与城市化进程的结束，这一模式目前在西方发达国家已逐渐消失。

2.修缮模式——保留旧城，仅作局部维护与整修，在周边建立辅助配套设施，维持旧城原有机能，将现代功能向周边转移以维持城市的运转，改善旧城环境。这种方式在历史文化城市较常见，如羅马，该方式投资少，过程缓和，反弹小，在需要重点保护的文化古迹较多的城市，且保护区与生活区混杂在一起的应使用这一模式。

3.整建模式——保留旧城的形式与精髓，更换外表材质，修缮内部设施，重新定义建筑功能，把破旧的“旧城”变为全新的“旧城”，外观上更加体现文脉特征，在保留旧有文化传统和行为方式的基础上，不排斥全新的现代生活消费方式的融入，例如日本东京和荷兰的阿姆斯特丹港。

4.保护模式——保持旧城原样不变，只做局部维护，预防设施老化，是最为灵活，耗费最少的方法。这种模式的适用情况有以下两种：一是完全丧失了日常生活使用意义的地区，如罗马卫城等；二是依旧作为生活区的建筑群，如威尼斯，其建筑依旧被频繁适用，日常维护由住户自己完成。

三、城市更新的我国承续及主要问题

（一）承续与演化：我国特殊历史背景下的改造逻辑

在中国，大中城市中心区的旧城改造有其特殊的历史背景。

1.第一阶段：1949年3月中央“七届二中全会”上提出，党的工作重心由农村转移到城市，尽管50年代城市建设在历史文化保护方面出现了一些事物，但在“恢复时期”和“一五”建设时期，配合重点工业项目布局，我国主要城市的改造和恢复重建成效显著，城市住宅、交通、大型公共设施有了新的发展。

2.第二阶段：1958至1978年间，在规划缺失、管理失控的非正常状态下，城市建设出现倒退，新的城市建设项目很少，相反一些城市文化古迹遭到破坏，城市绿地被工厂侵占，城市居住和公共设施条件恶劣。大面积棚户区和简易住宅是70年代末全国城市的普遍现象。

3.第三阶段：大规模的城市改造发生在改革开放后的20年间，是从危旧房改造开始的。这一时期的种种城市改造举措明显改善了我国城市居民居住条件，也使城市面貌焕然一新。进入20世纪末，随着我国土地、住房制度的试点改革以及房地产市场的逐步发育完善，大中城市进入了住宅质量的全面提高阶段。

4.第四阶段：进入21世纪，新城建设和旧城改造并举，土地效益在城市经济中的比重加大，新城便宜的地价和旧城可观的土地回报刺激和催生了大量的现代城区、现代建筑，在急速扩大经济容量的同时，解决了大量历史上遗留的城市问题，实现了城市产业升级和城市布局优化。[4]

（二）特征与问题：我国现有发展框架下的改造缺憾

1.国外的修旧和建新在时间上、空间上是分开的，渐次发生，属于阶段性现象，从前在郊区建新，如今在中心城区修旧。在我国却几乎是同时发生的，尤其建国后，建新和修旧从来都是混杂在一起，很多行为很难定义其是属于建新还是属于修旧，先拆后建，破后即立是普遍现象。

2.需要区别对待我国的城市改造和城市修旧。国民经济恢复时期和经济快速发展时期，确实遗留了大量目前看来质量差、设施配套不完善、土地利用效率低的区域，对这些没有保留意义的需要重建改造。也有很多非常有保留价值的建筑、街区、城区，可以整建修旧再利用的，却往往得不到有效保护，被全盘推倒重建，非常可惜。

3.由于城市产业升级，很多大中城市需要文化创意产业来提振经济，刺激发展。而现有的土地开发模式往往不能满足这些产业在发展初期对低租金、高环境的要求，城市修旧的模式探讨还在进行，没有形成统一的政府—开发商—文化机构—民间机构—文化产业间的互动模式。

4.随着生活水平提高，城市居民对环境、生态、文化的要求迅速提高，日常的生活、工作、购物行为被要求赋予文化传承和行为方式上的意义，目前对这一领域的系统性探讨和分类尝试还比较少。市民对多样性、个性化的空间需求与旧城改造流程上的冲突在有些案例中被证明没有得到充分重视。

5.纯粹商业利益的考量使得资本的运转效率被置于压倒一切的位置，非盈利性资本投入缺失，旧城改造流程高度商业化，便于提高速度和效率的设计手法、开发模式被大量运用和复制，造成旧城改造的结果千篇一律，对文化、行为的追溯流于表面，没有实现延续文脉，传承文化，提升环境，提高土地利用效率的目的。

四、城市更新的模式选择及设计建议

（一）模式选择：我国城市更新的技术修正路径

旧城改造过程中存在着很多问题，要完全避免它们是不可能的，但是要将问题出现后所产生的损失降低到最小还是可能的，因而要从源头开始就对旧城改造可能会出现的问题做好防备。首先，要选择适合自身城市旧城改造的整体运作模式；其次，要针对不同的改造区域类型选择适合的开发模式；再次，在以上二者都具备的情况下，针对当前预计拆迁情况和财政情况选择不同的拆迁和融资模式；最后，建立健全旧城改造制度体系，从而使得旧城改造工程得以顺利实施并有效地促进城市未来的发展。

1.旧城改造整体运作模式

目前运作模式主要有三种类型，即政府型、开发商主导型、政府主导下的开发商参与型。政府型运作模式即政府掌握控制权，强化住宅的保障功能，改造区域不进行商品开发，所建房屋全部用于居民回迁。开发商主导型即由发展商进行整体规划改造，发展商根据自身利益去进行地产开发，政府根据已编制的城市规划，划出地块由开发商进行投资，独立承担拆迁补偿、安置、回迁和建设。政府主导下的开发商参与型模式，由政府与开发商共同做好居民的搬迁安置，进行总体规划、土地开发和市政设施建设，然后实行土地招拍挂，由开发商组织进行设计、建造和运营。开发商可以是由具有良好资质、经济实力和旧城改造经验的单个或多个企业完成，或者是分片区由不同的开发商完成。[5]

2.旧城改造项目开发模式

以大规模和小规模渐进式开发模式为基础，衍生出诸如如模块式开发模式、软性开发模式、改造开发模式、城市历史文化遗产保护模式（“整旧如旧”模式）、整合开发模式等。大规模改造对现有城市进行全盘否定，追求“宏伟”与“巨大”。该种改造方式导致最直接的结果就是将城市问题从一个地方搬到另一个地方。由于片面追求城市土地开发强度和开发效益，导致很多城市中心区域的改造缺乏弹性和选择性，对城市的连续性和多样性产生破坏性的影响。因此，简·雅各布斯认为：“大规模改造并不能解决城市中现存的问题，同时还带来了一系列新的问题”。[6]因此，有必要以渐进式小规模更新改造代替大规模改造，通过渐进式小规模的整治改造，该模式不仅可以改善居民的居住条件，还可以实现居住社区与历史街区中文化的继承与发展。

模块式开发模式是针对大规模、多功能的旧城改造项目，由单一的开发商、单次难以直接完成，利用模块划分的思路，保证模块的相对独立性与完整性，保证模块开发的资金收回，同时利用规划组与开发商的互动，保证整个项目目标的实现。该模式适用于大型的、需要进行全面的功能改变、开发目标明确的多功能配套地区。

软性开发模式的突出特点是，它采用渐进式小规模理论，在城市改造过程中不强制居民一次性搬迁，而是采取边改造边搬迁的方式。改造开发模式主要是针对街道进行的改造，旨在快速实现大规模的改造。首先，大型开发商负责城市中心区位较好的街区改造，将其改造成为大范围的、高档住宅区；其次，小型开发商负责不位于或者不挨近城市的中心区，但是区位上仍有改造优势的区域，可以将其改造为小范围的家庭住宅，以此来换取一些公寓住宅进行出售，从而获得利润；最后，在区位没有优势的区域，房屋所有者可以用自己的积蓄改造住宅，或者等到所在区域租金上升到能吸引小开发商时再对街区进行改造。

3.旧城改造拆迁模式

坚持以人为本、公开、公平、公正的原则，规范拆迁行为，把政府有关部门的工作毫无保留地摆到群众面前，接受群众的监督，让群众明白拆迁政策、参与评估裁决、受惠补偿安置，坚持拆迁公开，保障群众的知情权。该模式源于成都的旧城改造，在做法上主要有以下两点：一是规范拆迁评估补偿方法；二是实施拆迁听证制度，确保拆迁程序的规范化、社会化。

旧城改造中拆迁的核心就是能不拆的尽量不拆，重点强调对老建筑的内部设施进行改造，而建筑的外形和结构按照规划保持原貌或进行适当修复。对于确实不能使用的房子或者因改善片区整体水平的基础设施水平，部分需要拆除的必须拆除，修建时可根据当地规范的风格特色，进行就地的修建。这种指导思想也可以说是一种综合整治模式，即在满足城市形象、居住条件、周围环境的情况下，不动迁原地居民，由居民自筹资金进行改造。

保护当地的历史文化，保留城市原汁原味的形象和内涵，维护居民原有的生活方式，解决全盘拆迁中可能出现的许多问题，是旧城改造拆迁的原则。这些原则有利于政府减少拆迁成本，在操作过程中也要求政府更多地尊重群众的利益和意见，更多地充当协调角色。

目前多地提倡“自主”拆迁模式，政府依法明确被拆迁居民土地和房屋的权益，并在整个过程中进行监督和指导。这种做法的最大优点就是实现了居民、政府、企业的多赢，将“拆”和“被拆”变为利益的共同体。实际操作过程中居民在拆迁中的利益主要由居委会主导的拆迁公司掌握，这就对居委会的管理能力提出了很高的要求，而且要防止少数人垄断权力和利益，产生新的损害被拆迁人利益的问题。

4.旧城改造融资模式

融资模式有很多种，但究竟哪种最适合旧城改造项目，还需要针对项目特质进行分析。发达国家旧城改造必然是一种政府主导的，走向三方的合作伙伴关系，因而那些注重各方合作的融资模式就比较适合旧城改造项目，如PPP和PFI模式，资产证券化和产业基金模式。

PPP模式即公私合作模式，是以多个参与方“共赢”为理念的新型融资模式，是指为了完成某些公共设施服务（包括公共服务领域其他服务内容）而在公共机构与私人机构之间达成伙伴合作关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利实施。旧城改造是一个系统工程，PPP模式与旧城改造项目的结合，以政府作为主导方，可以积极地制定激励政策引导私人机构的进入，一方面可以缓和政府的财政压力，另一方面从公共管理的角度看，私人机构的高效率带入到公共部门，有利于提高政府公共部门的绩效水平。

资产证券化（ABS融资）模式以项目所拥有的资产为基础，以项目资产带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来筹集资金的一种项目融资方式。实质是将基于旧城改造或资产的现金流收入与原始权益人完全剥离，由特设信托机构通过金融担保、保险及超额抵押等方式取得较高的信用评级，然后以债券的方式发售给资本市场的投资者，筹集项目建设所需资金，并以设施的未来收入流作为投资者收益的保证，不需要以发行者自身的信用做债券的偿还担保。

产业基金模式中，旧城改造基金采用杠杆原理，即通过少量的政府财政投入和国有企业投资吸引大量的中小企业资金、居民储蓄以及旧城改造中被拆迁居民的拆迁补偿费入股投资。

以上模式都很好理解，但都需要政府改变职能和角色，以专业的态度和制度服务市场和市民，对政府运作、协调能力的要求极高。

（二）设计建议：我国城市更新的实践优化路径

1.旧到极致，新到极致。旧是指在外观、材质、色彩和空间处理上，尊重当地文化特色，延续文脉，鼓励传统的行为方式。新是指倡导全新的开发和经营模式，引导新型的生活、消费和休闲模式。

2.功能支撑，业态合理。在旧区改建项目策划和业态选择阶段，应考虑尽可能多的可能性，文化、动漫、创意、餐饮、办公、娱乐、文教、休闲、康健、购物、旅游等功能都应作为选项，保证区域的活力与多样。

3.用于商业开发的地块应缩小业主规模，增加业主数量，让市场发挥效力，优胜劣汰，让区域变成有生命的有机体，自行繁衍更新。

4.利用好土地级差优势，小规模分阶段开发，体现梯度带动效应，培育土地的期权增值。注重规划的前瞻性，合理布局，分期释放土地价值；让级差效应逐层扩散，一点带动一环，小环带动大环。

5.“修旧”适当结合“建新”，提高土地利用效率，在不影响当地传统风貌的基础上，增加容积率，增大开发强度。不排斥以现代建筑形式容纳需要保留的行为方式。

6.注重传统城市肌理和自然生态肌理的恢复，在道路和建筑的走向、尺度、格局方面保留尽可能多的传统元素，同时要保留传统的树木、水系、绿化系统、通风系统、遮蔽系统等，为钢筋混凝土的现代城市保留一处能体现和延续传统智慧的场所。

7.旧城改造中建筑设计要精细，同时要善于运用现代的营销手段提高区域知名度。改造本身是手段不是目的，通过合理的业态配置、热点营造、品牌带动等手段，恢复和刺激区域的活力，保留和改善旧城风貌才是旧城改造的最终目标。

结语

我们谈到旧城改造的时候，最为复杂的就是对文化的保护，保护文化的时候最先要搞清楚的是要了解所要保护的文化。对美的判断，对价值的判断，对文化的认同，不同的城市会有差别，政府、开发商、设计人员想看的和最终做出来的东西是不是能延续这种文化及其行为方式，应作为衡量旧城改造成败的标准。比如今天的重庆磁器口给人的印象就是喧嚣的商业活动，它曾经是嘉陵江上的主要码头，喧嚣恰恰是它历史的本源。

让时间发挥它的威力，旧城的风貌所承载的一切会被时间保留或者淘汰，政府、开放商和设计人员都不应在这个问题上充当裁判。我们能做的就是尽可能多地挖掘和保留值得保留的东西。

参考文献：

[1]陈则明.城市更新理论的演变和我国城市更新的需求[J].城市问题，2000（1）.

[2]上海易居研究院.“均衡城市化”的国际经验[J].上海城市发展，2013（4）.

[3]吴国兵，刘均宇.中外城市郊区化的比较[J].城市规划，2000（8）.

[4]张平宇.城市再生：21世纪中国城市化趋势[J].地理科学进展，2004（7）.

[5]何深静，刘玉事.房地产开发导向的城市更新——我国现行城市再发展的认识和思考[J].人文地理，2008（4）.

[6]简·雅各布斯.美国大城市的死于生[M].南京：译林出版社，2006（8）.

■责任编辑：张 炜