联合国发布旗舰报告，关注可持续发展的城市交通

刘琪

关键词：旗舰报告；土地使用；交通规划；人类居住

导读：联合国的旗舰报告审视了全球范围内应对城市交通挑战的各种方案，分析了城市形态和机动性的关系，并呼吁建立更加紧凑高效的城市。报告还着重指出城市规划在可持续城市中扮演着重要的角色，提倡应大力发展非机动车出行和公共交通，并提出六项战略性建议：加强土地使用与交通之间的联系、复兴城市规划与交通工程设计、重组交通基建投资与发展战略、综合城市交通设施与服务运营、使城市机制和管理框架系统化、强调法律和监管工具。

联合国人居署于2013年9月23日在纽约发布了两年一度的旗舰报告，即“2013全球人居报告——可持续城市交通的规划与设计”。联合国秘书长潘基文在序言中说，关注城市交通的污染和拥堵问题是可持续发展的重中之重。此报告审视了全球范围内应对城市交通挑战的各种方案，分析了城市形态和机动性的关系，并呼吁建立更加紧凑高效的城市。城市规划在可持续城市中扮演着重要的角色，应大力提倡非机动车出行和公共交通。

人居署执行主任霍安·克洛斯（Joan Clos）在新闻发布会上说，全球的城市交通系统都面临着巨大挑战，其中最为显著的问题就是道路拥堵。因此，许多城市专注于为汽车修建更多的基础设施，只有极少数城市以可持续的方式改善了公共交通系统。但是，多数城市新修建出的基建项目却并未解决温室气体排放、噪音、空气污染、交通事故等威胁到城市交通系统的问题。据此，报告建议城市管理者要有观念上的飞跃。“交通”和“机动性”的目标是通往人们想去的目的地、想得到的服务和商品，因此城市规划和设计要首先考虑交通的终极目标——易达性，而不是简单地延长交通设施的长度、加大客货运的活动范围。该报告主要聚焦了城市形态和多功能性，同时突出了综合考虑土地使用和交通规划的重要性。

报告分为十章。一、城市机动性挑战；二、城市客运现状；三、地铁、轻轨与BRT；四、城市货运现状；五、机动性与城市形态；六、公平享有城市机动性；七、城市机动性与环境；八、城市机动性金融经济；九、城市机动性机制与管理；十、可持续的城市机动性。其中，第一章概括了城市交通面临的挑战，第二至四章描述了全球客货运的现状与趋势，第五章审视了城市形态与机动性的关系，第六至九章聚焦可持续性的社会、环境、经济、体制层面，分析了应对城市机动性危机的相关政策。第十章总结了该报告的关键论点，提出了可持续城市交通的战略性建议。

报告首先指出，基建并非越多越好，易达性需要依靠综合性的高承载量公共交通系统。许多城市以为私家车的数量代表了机动性的质量，其实不然。据统计，2005年近一半的城市出行通过私家车的方式，到2035年，全球私家车将达到16亿辆，由此引发的一系列问题不胜枚举。而且交通需求和投资之间基本脱节。据调查全球超过半数的人选择步行、骑自行车或坐人力车出行，可是交通投资却基本集中在机动车上。

此外，某些城市将居住区与办公区、市场、学校、医院分割开来，致使许多城市居民花费大量时间在公共交通上，据统计，此项花费占他们收入的三分之一多，因此低收入者常被称为“交通贫困者”。低收入城市铺设更多的道路是为了设计出高效的交通方案，中高收入城市则要减少人们的出行距离、增强易达性。发展公共交通是增强城市易达性的几大重要措施之一。如果城市居民可以在无需任何交通的情况下，例如通过电信、网上购物以及合乘等方式满足工作、生活需要，就可为减少城市所面临的种种挑战作出贡献。

报告还指出，许多当代城市成为“分区”城市，早高峰时，从居住区到商务区的公共交通设施拥堵严重，而反方向则空空荡荡，晚上则相反。因此，这些城市的基础设施只发挥了一半的作用。联合国人居署提倡建立宜居社区，从功能上说，该区域融合了居住、商业、生产、服务、休闲等多个方面，从社会构成来看，不同收入的社会群体在此混合居住。瑞典的斯德哥尔摩是混合使用土地的典范，居住区和商业区均匀分布，交通流多元化，建议其他有条件的城市进行效仿。

在公平享有城市便利交通方面，报告认为，城市扩张、交通拥堵、出行时间变长、出行成本加大，使一些社会群体很难前往所在城市的功能区，无形中被剥夺了他们的部分权利。除了搞基建、提升服务质量，解决交通问题也要跨越社会、经济、政治等重重障碍，比如社会阶层、性别关系、贫富差距、身体残障、经济承受能力等，建议城市规划者与决策者赋予人们公平享受城市便利交通的权力。

最后，报告还为全球各城市提出了六项战略性建议：

一、加强土地使用与交通之间的联系。从国家层面制定政策，打破二者以往各行其是的现象，使其互相依赖，综合提升城市交通功能。

二、复兴城市规划与交通工程设计。优化人口密集区、让各区域更加紧凑、提高区域设施功能性与包容性，才能有效地架设城市形态与交通间的桥梁。其中，优化人口密集区的方法有：颁布法律法规，实行基建项目投资等区域激励方案，设计干预机制。

三、重组交通基建投资与发展战略。逐步矫正公共交通和个体交通资金投入不平衡的现状，做到公共资源满足大多数人的需要。溢价回收可作为公共融资的一个有效补充，更好地进行公共设施建设项目投融资。此外，城市应该首先让公共交通更安全（减少性骚扰或其他犯罪行为，建立专用的自行车道和步行道），在资金有限的情况下，把钱用在刀刃上。

四、综合城市交通设施与服务运营。设计良好的交通系统有利于拉动经济增长、提高就业率。一次出行可能综合多种交通方式，因此，有效衔接公共交通、解决“最后一公里”的出行问题至关重要。

五、使城市机制和管理框架系统化。完善的管理机制才能确保新政策的推行。城市规划部门要领导有力、政策透明，要有社会各阶层参与机制。

六、强调法律和监管工具。城市管理的相关法律法规需要修订，同时提高执法能力。

自1997年起，联合国人居署每两年出版一期《全球人居报告》，通过大量统计数据和详细的研究分析，对全世界人类居住区发展的现状和趋势加以阐述。该报告不仅是联合国系统在人居方面的旗舰性报告之一，也为各国政府制定相关政策提供了重要参考和依据。

■责任编辑：张 炜