社区冲突多极化趋势下构建合作治理机制的实践维度

金世斌

关键词 社区冲突 社会风险 合作治理 公共事务

导读：随着经济转轨和社会转型，城市社区冲突日益突出，主要有物质利益冲突、权利冲突和文化冲突，呈现出冲突主体多样、利益成为焦点、程度不断升级等特点。有效防范和化解社区矛盾，应着力推动社区合作治理，实现“三个转变”，即治理主体从政府“单兵作战”向多中心协同治理转变，治理方式从行政单向管控向“三社联动”转变，冲突应对从被动维稳处理冲突向主动防范风险转变。

当前，我国正处在经济转轨和社会转型时期，随着经济成分、劳动就业、利益分配、生活方式的多样化，社会主体间的关系日益复杂，各类社会矛盾和纠纷频发多变。社区作为社会的基本单位，不可避免地成为各种冲突发生的前沿地带。近年来，我国社区冲突数量增多、程度增强，既阻碍了社区的建设和发展，也影响了和谐社会目标的实现。因此，必须高度重视社区冲突，查找根源，研究对策，有针对性地采取切实措施，有效地进行防范和化解。

一、社会冲突理论与社区冲突的基本内涵

冲突，是在存在着对立条件的情况下，系统各个部分的对立目标相互作用而产生的抵触、矛盾或争议。社会学对“冲突”的关注由来已久，一些著名学者分别从不同视角对社会冲突进行了阐释。马克思（Karl Marx）认为，经济基础决定上层建筑，阶级冲突是社会发展的动力。韦伯（Max Weber）强调，社会的流动程度——获得权力、声望与财富的机会——是产生冲突与紧张的重要变量。齐美尔（Georg Simmel）认为，冲突的利益越是得到清晰表现，就越有可能通过妥协来实现群体的客观目标。达伦多夫（Ralf Dahrendorf）强调社会冲突的客观必然性，揭示了稳定与变迁、整合与冲突、共识与压制的辩证关系。科塞（Lewis A. Coser）指出，当冲突频繁且暴力程度减低时，冲突将提高系统内部弹性协调和外部环境适应能力。特纳（Jonathan H. Turner）认为，资源稀缺是产生冲突的根本原因。[1]社会冲突作为人类交往过程中的一种对立状况，是社会存在的基本形式和社会变迁的重要动因。

20世纪中期，伴随着大规模的城市化进程，社区冲突成为西方国家比较突出的社会矛盾。1957年，美国学者科尔曼（James S. Coleman）《社区冲突》一书的出版，标志着社区冲突进入了社会学者的研究视野。科尔曼认为，社区冲突根源于经济、政治和价值观的冲突，导致社区冲突的各种事件会互相强化，在冲突之初就必须制止这种恶性循环。1960年代，美国学者葛木森（W. A. Camson）研究了新英格兰18个社区的54起争端，他把冲突分为积怨冲突和常规冲突两类，其中，积怨冲突的特点是不择手段，政治控制转移、社区整合程度低会导致更多的积怨冲突。[2]其后，美国学者桑德斯（Irwin T. Sanders）在其著作《社区论》中提出，冲突不是社会固有的，而是社会不平等产生的必然结果，是剧烈社会变迁的前奏；社区冲突的发生和三个因素有关，即对立的关系、不同的权力分配、社区居民的激烈情绪；解决冲突的关键不在于消除利益冲突的根源，而在于控制利益表达的过程和结果。[3]

总的来讲，社区冲突是指在社区这个人口高度聚集的地域空间中，以大多数社区成员或社区内部的社会群体、社会组织为主体的，对整体或局部的社区生活能够产生一定影响作用的抵触、差异、对立、排斥等矛盾现象。[4]与一般意义上的“冲突”相比较，社区冲突具有以下鲜明特征：第一，冲突发生在“社区”这一区域性层次；第二，冲突参与主体主要是社区居民或其他社区主体；第三，冲突主要针对社区公共资源分配或者社区公共利益方面的问题，这是与人际冲突的重要区别；第四，冲突表现为激烈的、显性化的及对抗性的。[5]

二、我国城市社区冲突的类型和特点

新中国成立后，单位包辦了个人从生到死的全部生活，社区只是单位的附属物或补充，社区冲突比较简单，主要是单位成员与相关管理机构之间的矛盾。改革开放后，伴随着单位制解体和市场化推进，城市社区分化明显加快，形成了错综复杂的矛盾缠结。

（一）社区冲突的类型

对于社区冲突，从不同的视角可以进行不同的分类。按照冲突主体不同，社区冲突可分为个体间冲突、个体与组织（包括自治组织、社会组织、市场组织等）间冲突、不同组织间冲突。按照冲突的强烈程度不同，社区冲突可分为低度冲突、中度冲突、高度冲突。按照冲突的诉求和内容不同，社区冲突可分为社区物质利益冲突、社区权利冲突、社区文化冲突。

1.社区物质利益冲突

主要是指社区主体基于社区公共资源分配不平等或社区公共利益引发的冲突。一般发生在社区居民与地方政府、街道、居委会以及社区内各相关组织之间，主要表现为两种情形：一种是社区居民认为有关组织机构通过不正当途径占用社区公共资源，或认为社区公共资源分配不公而引发不满情绪；二是社区公共服务不到位，使得一些居民的基本需求得不到应有的满足。社区物质利益冲突，主要涉及产权归属、环境卫生、社区经济、劳动就业、社会保障等方面（见表1）。

2.社区权利冲突

主要是指具有正当权利的主体之间，因政策法规对其权利关系未作出明确规定所导致的权利边界模糊，或者由于实际权利行使与法定权利不符合，而引发的对立冲突状态。从某种意义上说，社区权利冲突的实质就是政治冲突。主要有两种情形：一是社区公共权力之间的冲突。主要发生在社区居委会与政府之间，实际上是基层政府的公共权力在运作过程中与居委会这一社区居民利益共同体的公共权力之间，由于权力边界模糊而导致的冲突。二是社区公共权力与公民权利的冲突。主要表现为社区居委会与社区居民之间的权利冲突，如某些社区居委会选举不规范或参与结构存在缺欠，导致社区居民法定权利与实际行使不符合。此外，还表现为物业管理公司与业主的冲突，由于物业共有资源代理权与业主共有资源所有权权利边界不确定性而造成的。[6]

3.社区文化冲突

主要是指社区主体由于价值观念不同、行为规范失范造成复杂矛盾的心理状态，从而导致社区冲突的产生。文化冲突意味着人的生存状态陷入了危机，进入了一个失望与希望、痛苦与幸福、分裂与整合的困惑期。[7]这种冲突在失业下岗人员和失地进城农民身上表现得比较明显。一方面，他们失去了在旧体制中的位置，原来的所谓平等、稳定、依赖等价值观念和行为规范不再有效；另一方面，又未能在新的秩序中找到自我定位，接受风险、竞争、效率等新的价值观念和行为规范尚需时日。这种矛盾冲突的心理状态，很容易导致自我排斥和社会冲突。社区文化冲突还表现在外来流动人口身上，农民工常常陷入自我身份认同困境，把自己定位为“外地来的”，形成本群体一种内卷化的关系认同，成为游离于城市和农村之间的双重边缘人。

（二）社区冲突的特点

作为转型期社会变迁所产生的结构性应力在城市基层生活中的体现，当前我国城市社区冲突呈现出一些新的特点。

1.冲突主体日益多样

以前的社区冲突大多是家庭邻里纠纷，如今在许多涉及公共利益的矛盾纠纷中，出现了个别居民对群体、群体对群体、群体对组织的纠纷。特别是在由旧城改造、征地拆迁、基础设施建设、环境卫生、物业管理所引起的矛盾中表现得最为明显。仅仅一个“居民对施工工地”的纠纷，就可能涉及施工单位、开发商、政府职能部门、公用事业单位乃至作为土地批租和市政建设主管的政府本身。这就意味着纠纷复杂化，解决难度也增大。[8]

2.利益问题成为焦点

以前的社区冲突多是因为“咽不下一口气”，搀杂的感情因素较多，通过思想工作和说服教育一般可以化解。而现在的社区冲突多是利益之争，当事人有明确的经济目的和具体的经济赔偿或补偿要求，而且由于利益主体的多样化、利益关系的复杂化，协调处理难度也变得越来越大。

3.冲突程度不断升级

随着利益关系的组织化和利益群体的出现，社会群体以“共同利益”为话语纽带的集体行动不断增多，许多潜在矛盾纠纷不断凸现出来，利益群体之间的冲突与对抗日益频繁。如果处理不当，极易激化矛盾，使纠纷升级。群体冲突、集体上访、法律诉讼就是矛盾纠纷激化、升级的结果。[9]

三、我国城市社区冲突产生的缘由

伴随着体制转轨、结构转型以及城市化进程的推进，引发城市社区冲突的因素呈现多元化和复杂性的特点。一种冲突往往由多种因素引起，而各种因素之间又相互交错互为因果。从大的方面讲，社区冲突产生的缘由主要有以下四个方面：

（一）社会转型期利益格局深刻调整加剧了社区冲突

改革开放以来，我国社会中的社会阶层发生了较大变化，出现了国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业服务业员工、产业工人、农业劳动者、城乡无业失业半失业者等十大社会阶层。[10]伴随着阶层、群体和组织的分化，社会同质性逐步消解，异质性明显增加，一方面，使得追求同一性和超稳定性的传统社会控制机制失去了基础；另一方面，使得不同社会群体和阶层的利益意识不断强化，利益的分化也日益加剧。在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体间不可避免地产生相互竞争和冲突。可以预见，在相当长一段时间里，社区内各主体围绕不同利益问题而引发的冲突，将日益增多和表面化，并构成一切社会矛盾的基础，成为引发社区冲突的主要方面。

（二）社区公共产品和公共服务供给相对短缺低效加剧了社区冲突

经过30多年的改革开放，我国经济总量跃升至世界第二位，人民生活水平得到极大提高。在解决温饱问题之后，人们对居住环境、生活品质有了新的要求。然而与之相对应的，社会公共产品供给的数量和质量、公共服务的水平和能力，却明显滞后于经济发展和群众期盼。如教育、卫生、文化等社会事业投入相对不足，教育改革、医疗改革及其资源配置不尽如人意，就业和社会保障等民生问题离广大居民的要求还有相当大的距离，从而引发了大量的社区冲突，值得我们高度关注。

（三）居民利益诉求表达机制不健全加剧了社区冲突

一般来讲，有冲突的社会是正常的，没有冲突的社会是不存在的。关键是，我们有没有化解冲突的机制，能不能给社会提供有效的利益诉求表达渠道。利益诉求表达机制不健全主要表现在两个方面：一是事实上存在着利益表达“困难群体”。一些有较大社会影响的利益表达渠道基本上为经济、政治与文化领域的各类精英控制了，普通群众特别是弱势群体往往“集体失声”。二是利益诉求和社会矛盾遭遇“体制性迟钝”。主要表现在：整齐划一的科层制组织体系缺乏弹性，无法适应社会快速发展；组织机构链条过长，部门之间缺乏沟通协调，严重影响了机构效率；高度集中的权力与严密而繁琐的规则体系，制约着机构和人员的创新，等等。[11]当群众利益诉求遭遇“体制性迟钝”，在整个社会普遍缺乏权威、主动、快捷反映利益诉求渠道的情况下，制造轰动效应、扩大社会影响容易成为利益群体表达诉求的首选方式。

（四）传统思想观念和社会心理失衡加剧了社区冲突

从传统文化看，我国历来有“均贫富”、“等贵贱”、“有福同享、有难同当”的民族心理，这种积淀已久的平均主义思想与失控的利益差别出现了背离。[12]由于社会地位、劳动关系、就业方式以及收入水平发生了前所未有的变化，人们面对突然出现的贫富差距，缺乏必要的思想准备和时间过渡，不适应感、不公平感、不安全感、被剥夺感等非理性心态悄然而生，自觉不自觉便产生浮躁焦虑、急功近利等情绪化行为，日积月累，社区矛盾冲突便不可避免。在“借机发泄”、“表现欲和英雄情结”、“盲目从众”、“法不责众”等文化心理的影响下，遇到偶然的导火索，矛盾更易进一步激化而转变为群体性事件。[13]

四、我国城市社区冲突的合作治理

当前我国社会管理和社区治理面临着新的形势和挑战：一是社会成员全面去组织化，社会管理的基层组织依托几近丧失；二是改革开放带来利益分化，导致利益协调的难度增加；三是收入分配差距持续扩大造成的社会紧张，给社会管理带来了很大压力；四是快速工业化和城市化引发的大规模人口流动，给公共服务提供和社会秩序维持带来了巨大压力；五是价值和行为方式多样化，文化和道德的约束力大幅度弱化；六是信息化使得信息传播和社会冲突的演化形式发生巨大变化，给社会管理能力和方式带来巨大挑战。[14]

面对日益复杂和多元化的社区冲突，如何做到有效防范和化解，多元化合作治理是其必然选择。所谓合作治理，是指各种社会治理主体以相对平等的身份，就社会公共领域中的公共事务进行合作共治的一种社会治理模式，其基本理念是要打破公共权力的垄断，使治理主体多元化、平等化，以实现多中心的合作共治。[15]当前，应着力推动社区建设和管理实现“三个转变”：

（一）治理主体：从政府“单兵作战”向多中心协同治理转变

我国社会管理和社区治理体制的一个根本性缺陷就是政府“一家獨大”，体现在社区冲突管理上就是政府常常“单兵作战”，市场和社会的力量极为薄弱，甚至缺席。推进社区冲突的合作治理，就是要构建一个涵括政府、社区组织和社区居民等多元治理主体的“社区治理共同体”，即政府与社区组织、社区居民等多元主体通过一定的制度安排，采用多元化的治理手段和方式，协同管理社区公共事务、提供公共产品，实现社区公共利益。[16]

首先，要健全社区多中心合作的治理机制。要从厘清边界、理顺职责入手，明确各利益主体的权责利关系，积极推行社区党组织领导、社区居委会自治、社区服务站和社区综治办承接公共服务和公共管理职能的新型社区管理体制。按照简政放权的要求，积极探索区、街道行政管理体制改革，扩大社区自治领域和空间，形成小政府、大社会、多中介、强自治的城市基层社会治理模式，最终建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。

其次，要理顺社区各类组织关系。社区党组织要加强对社区居委会以及社区其他各类组织的领导和指导，定期组织社区居委会、业主委员会、物业管理公司和驻区单位等，讨论决定本社区的重要工作事项，研究解决重点难点问题。社区居委会要支持社会组织和社区志愿者参与社区管理和服务，积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织；指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业公司开展工作，及时协调解决矛盾纠纷，维护各方合法权益。

再次，要创新公共服务多元供给方式。如前所述，公共服务供给主体单一、方式简单、总量不足，是引发社区冲突的重要原因之一。提供基本公共服务，是政府的职责所在，但这并不意味着政府“大包大揽”。既要用好“看得见的手”，也要用好“看不见的手”，形成公共服务多元供给机制。一方面，要充分发挥各类社会组织作用，通过社会组织提供公共服务、协作社区治理、维护群众利益；另一方面，整合社区内相关单位和企业的资源，利用市场化运作模式，通过合同外包、特许经营、政府采购、委托代理、凭单服务、政府补助等多种方式，实现公共服务供给的多样化。

（二）治理方式：从行政单向管控向社区、社会组织、社工“三社联动”转变

依靠政府力量、通过行政手段对社区进行管控，是目前我国社区管理的主要方式。其结果是，社区组织行政化、人员公职化、经费财政化，以行政目标代替社区目标，自上而下单向控制，民意表达和疏导沟通不够，政府与公民之间缺乏冲突化解的缓冲地带，各种矛盾必然直接指向政府，造成了政府执政和维稳的“双重压力”。改变社区冲突治理方式，要大力培育公民社会，推动社区由行政单元向自治单元转变，社区治理由单向行政管控向“三社联动”转变。所谓“三社联动”，是指通过社区发展、社会组织培育和社会工作者队伍建设，形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理格局，从根本上使各种社会矛盾和冲突在基层得到有效预防和解决，推动社会和谐发展。[17]

首先，要凝聚“三社联动”共识。思想是行动的指南。促进“三社联动”，关键是要破除“三大障碍”，形成“三大共识”。一是破除管理就是管控的思想障碍，形成不仅化解社区冲突、而且创新社会管理的共识。二是破除基层政府习惯行政包揽、自治组织习惯“行政依赖”的行动障碍，形成政府自觉、社区自治、居民自律的共识。三是破除单向线性治理向多元互动治理转变的实践障碍，形成多元参与、综合治理、齐抓共管的共识。[18]

其次，要切实提升公民治理能力。良好的参与意识、强烈的公共责任，能够使公民明辨是非，自觉行使民主权力，有序参与社区治理。带有私利的参与、无序狂暴的参与，不仅不能起到良好的作用，反而会加深社区冲突。因此，培养居民的公共精神，提高社会参与能力，是社区治理的基础性工作。一是通过多层次、多形式的宣传教育，增强社区居民的公益精神和责任意识，激励他们主动关心社区事务。二是广泛开展形式多样的社区活动，加强社区居民间的沟通交流，积极培育社区社会资本，增强居民间的情感、信任以及对社区的心理认同感和归属感。三是加强社工人才培养，建立高素质的职业社会工作者队伍。

再次，要大力培育社区中介组织。运用公共权力管理社会冲突，其优势是能迅速调动资源、平息冲突，但有可能会掩盖矛盾甚至激化矛盾，使原本的民间冲突转化为指向政府的社会冲突，形成所谓的“二阶冲突”。[19]由于社区中介组织具有多元性、草根性，能对各种群体的利益诉求保持高度的敏感性，通过灵活多样的人际沟通、规劝疏导等手段，达到化解冲突的目的。因此，要探索和改革社会组织管理办法，适当放宽社会组织特别是草根社会组织的准入条件，引导和规范其健康发展。尤其应重点发展社区性民间组织，使其成为社区基层治理的重要依靠力量。同时，要积极引导和培育农民工、外来人口成立自我管理、自我服务的社会组织，在政府和社会之间建立良好的伙伴协作关系，提高政府对其管理和服务的组织化程度。

（三）冲突应对：从被动维稳处理冲突向主动防范风险转变

被动维稳是指社区冲突发生甚至激化升级后，主要通过强制措施化解矛盾的问题解决模式。这种处理方式不仅成本高，而且舆论压力大，效果不明显。矛盾冲突多发是社会转型时期的基本特点，其中很多是由于矛盾治理的渠道不畅造成的。因此，加强社区冲突管理，推进社区合作治理，应着眼于防止和减少社会问题和社会矛盾的产生，关口前移，加强源头治理，努力形成科学有效的利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制。

首先，建立健全利益诉求表达机制。进一步完善领导干部和党组织、人大代表、政协委员联系群众制度，拓宽社情民意表达渠道，创新社区工作平台，形成便捷通畅的诉求表达制度安排。具体地讲，就是要让群众有地方及时表达诉求；有关部门对合理的诉求要千方百计地帮助解决，对一时解决不了的要耐心解释，对不合理的诉求要认真疏导，对一些带有倾向性和重大的问题要及时报告，以便及早采取应对措施，避免矛盾激化乃至引發群体性事件。[20]

其次，要建立健全利益协调机制。一是完善利益引导机制。教育引导社区居民树立合法合理获取利益的观念，正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系。二是完善社区调解机制。社区冲突往往是发生在熟人之间的、与居民生活密切相关的利益问题，即使矛盾纠纷用行政、诉讼等手段解决了，当事人之间的对立情绪一时也很难消除，或多或少会有“后遗症”在社区沉淀，可能成为下一次更大冲突的“种子”。社区调解从情入手、以理服人，促使居民在平等协商、互谅互让中，化解矛盾、解决纠纷，消除隔阂、增进团结。全面推广社区调解，需要进一步规范调解程序，完善调解工作方式，拓展调解工作领域，加强调解员队伍建设，提升调解工作的针对性有效性。三是完善利益补偿机制。给利益受损的个人或群体提供一定补偿，提高社会公平程度，促进社区和谐稳定。

再次，建立健全权益保障机制。重点是维护好社区居民特别是社区内弱势群体的生存权和发展权。一方面，要以提供基础性公共服务和社会保障为重点，满足社区居民最低生活保障、基本养老保障、初级医疗保健、基础教育、公共安全等基本民生需求，努力实现社会保障和基本公共服务的公平性、普惠性，实现人人享有基本社会保障和公共服务的目标。另一方面，要保障公民有序参与社会政治活动的权利，比如，发展民主协商、加强民主监督、推进民主选举等。我国《居民委员会组织法》《物业管理条例》分别规定了居民委员会、业主委员会民主选举产生的方法，但没有当少数人利益受到侵害时的救济条款。没有救济就没有权利，因此要保障居民参与社区管理的权利，要建立健全相应的救济制度，以真正保护社区内的弱势群体。

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■责任编辑：张 炜