略论我国征收制度的困境与出路

李小博

【摘要】我国的征收制度存在着诸多困境，其背后的根源在于当前城市发展规划及其所折射的发展模式，以及较为集权的分税制体制。化解当前征收困境的出路首先在于使公民参与实质化，其次要还原公益拆迁的本质，最后通过严格的行政程序和独立的司法程序来保障征收补偿的公正。

【关键词】征收补偿 拆迁 公共利益

国家经济征收制度的法律困境

征收是为公共利益的需要，本应是利国利民之举，但现实却是征收问题不断，相关矛盾愈演愈烈。

一方面，《物权法》作为保障公民财产的重要法律，仍未对公共利益作出明确的界定，仅在第四十二条中规定，为了公共利益的需要，国家可依照法律规定的权限和程序对集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产进行征收。立法机关最终还是选择把公共利益的解释权抛给了行政机关。而由于行政机关在目前的拆迁活动中具有天然的强势地位，往往为了私利将其作出的大多数拆迁行为决定都解释为出于公共利益的需要，因此立法机关这样的做法实际上是纵容了行政机关的强拆行为，这就直接导致在拆迁过程中物权法成为公权力的御用工具。在实际拆迁的过程中，物权法被这一条文给架空了，拆迁条例也就公民的财产免受公权力的侵犯呢？

另一方面，作为征收具体依据的《拆迁条例》并未规定什么是“公共利益”，也没有规定以什么程序来确定“公共利益”，甚至完全回避了对“公共利益”进行界定，仅简单地规定拆迁目的在于“加强对城市房屋拆迁的管理，维护当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行”，①从而导致实践中《拆迁条例》异化为公权力机关与民争利的遮羞布。虽然在公民的不断抵制和建议下，其后通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条明确采取了“列举+概括”的折衷立法模式对因公共利益而征收房屋的范围予以明确规定。但无论立法如何设定详明的标准体系，毕竟都是抽象的，不可能自然而然地推导出何为公共利益；同样，无论如何冗长的列举，都不可能穷尽公共利益的类型和社会事业。而当公共利益无法从法律本身予以界定，那么征收补偿的标准也就存在着随意性和主观性。征收行为的合法、合理、公正就更难评定了，这既成为了征收所面临的法律困境，也成为了征收这一社会矛盾存在的重要原因。

问题产生的根源

实际上征收或拆迁之所以造成那么多罪恶、过错并不只是在于一部条例，而在于这部条例所要实现的城市发展规划及其所折射的发展模式。征地本身并非罪恶之源，国家公共建设、公益开发本身就需要对土地进行征收并加以统一规划，甚至可以说，社会要发展就离不开征地。实践中，征地成为了地方财政收入的主要来源，土地财政主导了地方的发展。由此某些政府凭借其手中的公权力和专政力量强行征地拆迁的理由就变得“正义”起来了，政府参与的低价收购个人土地使用权牟取暴利的情况也就增多了，导致民怨沸腾。

之所以会出现这样的情况，主要是因为1994年我国开始实行的相对较为集权的分税制体制。这种分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但对省级以下财政，尤其是对县乡两级财政产生了巨大影响。

一是将原本属于县乡收入的部分企业税收，划为中央收入；二是使得每一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分办法，所以省级财政自然会将财权上收的压力向下级财政转移，从而造成财权层层上收的效应。而随着地方财政赤字急剧扩大，为了补上财政缺口，土地财政就成为了地方财政的救命草，在其主导下，一些地方政府开始运用行政权力对土地进行整理和整合，然后进行招标拍卖，进而土地价格就会翻几番。而对土地财政依赖比较严重的中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，这类现象更为严重，政府参与市场调节、土地使用权分配的范围和力度显然过大。又由于在目前的政治体制下，地方政府官员的升迁又直接与地方的经济发展挂钩，地方官员为了自己的政治前途只关注地方经济数字上面的发展，从而导致唯GDP主义的盛行，也正因为如此，地方政府对土地财政的需求日增，而征地卖地本就是土地财政的内在含义，强拆作为成本最低的征地手段，理所当然的成为土地财政主导下的必然悲剧。

解决问题的对策

因此，只要我们仍然不打破这种由政府主导的城市发展模式，只要土地财政依然是政府的主要收入来源，拆迁或征地悲剧就必然是各种“政绩工程”的衍生物。为此，我们目前应努力在既有的模式下对征收制度进行调整。

公民参与的实质化。首先我们第一步要做的是让公民真正的参与到我们的各种政策决策中来，毕竟，每个人都是自己利益的最佳判断者，政府不是父母官，仅仅是人民选举出来管理公共事务的公仆而已，政府的合法性就在于公民的支持，丧失了民意的政府，其合法性是应当受到质疑的。

不难理解的是，拆迁作为政府完成市镇规划的手段，其作用本应仅仅是强制执行政府预先制订的城市规划。可见造成拆迁悲剧的根源并不在于拆迁条例本身，而在于整个城市规划和拆迁决策过程。也就是说，只要市民仍然被排除在拆迁规划过程之外，只要拆迁对政府和开发商来说还是一门利用公权无本生利的行当，那么无论如何修改条例，拆迁都文明不起来。经常出现的情况是：被拆迁人在政府把一切决策都敲定以后，才忽然得到通知，自己的房屋要拆了，限期搬迁，给多少钱也由政府说了算，不同意就到法院告去，这就是现实。

因而，虽然表面上政府在各项城市规划项目决策中也开听证会，请专家论证，但事实上，有些地方政府为了防止持异议者进入听证会往往会百般阻拦，并暗中指定可以进入听证会的人员。同时为了获得理论上的论证依据，政府可以抛出巨大的经济利益吸引知识精英为自己的行为寻找合理性解释。因而如若要真正确保市民真正参与到政府的决策过程中来，就有必要让政府在拆迁中无利可图，至少不能让地方政府从中获取自己的经济利益。

还原公益拆迁的本质。要还原公益拆迁的本质，就是让公益拆迁真正成为一项公共服务。也就是说我们要将公益拆迁非商业化，实际上，拆迁为什么会激起政府和开发商如此强大的欲望，其根源就在于拆迁能给政府和开发商带来巨大的经济利益。同时我们必须严格区分公益拆迁与商业拆迁，目前所发生的拆迁悲剧，大都是由于政府不区分这两种拆迁的性质而酿成的。

因此，我们必须严格限制公益拆迁商业化，必须明确公益拆迁仅仅是政府为了公共利益而主持的拆迁行为，不能以政府或个人经济利益为目的，其主要在于为大众谋福祉，而这也恰恰是政府存在的合法性和目的性所在。而商业拆迁则是开发商为了商业目的，由开发商自行主导的拆迁行为，政府只能在开发商与被拆迁人协商妥当以后才能进行征收，然后由开发商自己进行拆迁行为，政府在整个商业拆迁的过程中只能作为一个中立的第三人出现，如果我们能够通过一定的制度设计让公益拆迁行为真正成为一项公共服务，而不是盈利的手段，让商业拆迁遵循市场的规则，这样，政府和开发商就不能从中渔利或者说至少不能获取暴利，拆迁行为才有可能会更加理性。否则一切改变都只能是无的放矢。但是如果我们仅仅是还原拆迁的本质，但是并不对拆迁的程序加以保障，我们仍然无法保证拆迁的文明。

保障程序的公正。保障程序的公正，就必须建立一个中立的估算机构并切实保障公正司法的存在。在确定征收范围以后，接下来的步骤就是对房屋和土地的价值进行评估，这里就涉及到应该有谁来评估的问题，政府作为拆迁的当事人，自然不可以做裁判员，但是事实上，却一直都是政府一手主持拆迁，另一手定下补偿标准，这就是不公平，由于政府掌握了补偿标准的话语权，被拆迁人就只有被动的选择接受或不接受，没有讨价还价的余地，从而造成了不少所谓的“不稳定因素”。这样显然有悖法治的基本要求，因而，我们必须要建立一个中立的评估机构，对被拆迁人的土地和房屋价值进行评估，政府再根据这种评估结论补偿被拆迁人，而不再是政府一方始终处于强势和强权的状态。

在新西兰，依照其当地的法律，即便是涉及到公共工程的拆迁，也是先由政府给出一个评估价格，如业主觉得不公道，可到市场上随机挑选两个权威的评估机构，选择平均评估价格支付，而评估的费用也由政府承担。这种方法具有一定的参考价值，只是在我国国情下，首先要做到的是确保评估机构的中立与公正，而要做到公正就首先要中立，中立则要求评估机构不能受到各方的影响，但实际上，要做到这点很难。如何保障评估机构的中立，则还有待进一步的研究。

其次要做的就是在被拆迁人认为补偿不合理时可以提起诉讼，将争议交给司法机关来决断，于是，司法程序就成为被拆迁人最后的救命稻草，而要保证一个对各方都公平的判决，我们就必然要求保障一个公正的司法环境，这里就有涉及到法院系统与行政系统的相互独立问题，只有在这两种机构的中立性得到保障的情况下，拆迁才有可能理性地进行。

【作者单位：中共河南省直机关党校】

【注释】

①刘向民：“中美征收制度重要问题之比较”，《中国法学》，2007年第6期。

责编/张蕾